Разговор о законотворчестве, законодательной процедуре часто сводится к проблеме технологии принятия решений. Несомненно, это важный сюжет, недостаточно изученный в историографии и заслуживающий самого пристального внимания. Однако технология – это путь к достижению цели. Говоря о ней, все же нужно представлять, в чем заключается сама цель: в данном конкретном случае – что такое власть, издающая закон, что такое сам закон, ради чего он принимается? Иными словами, необходимо определить ключевые понятия, которыми пользовались государственные мужи конца XIX – начала XX в. Изучение категориального аппарата, бывшего в их распоряжении, – конечно же, отдельная и непростая научная проблема. К сожалению, подходы такого направления, как «история понятий»[53], лишь только приживаются в отечественной историографии[54]. Перспективы его значительны. В данном же случае для изучения законотворческих практик особый интерес вызывают три понятия, от которых так или иначе отталкивался законодатель в своей деятельности: самодержавие, закон, реформа.

В юбилейный год революции нередко вспоминали афористичное и во многом точное высказывание Д.С. Мережковского: «Всякая государственность – застывшая революция; всякая революция – расплавленная государственность»[56]. Но какая революция застыла в Российском государстве XIX в.? И столь уж застывшей материей кажется государство того времени?

«Нужно было дождаться XIX века, чтобы узнать, что же такое эксплуатация; быть может, мы еще не знаем, что такое власть. Не хватит ни Маркса, ни Фрейда, чтобы помочь нам познать эту столь загадочную вещь, одновременно и видимую, и невидимую, присутствующую и скрытую, инвестированную повсюду, которую мы называем властью. Ни теория государства, ни традиционный анализ государственных аппаратов не исчерпывают поля действия и осуществления власти. Перед нами великое неизвестное: кто осуществляет власть? И где она осуществляется?»[57] Продолжая мысль М. Фуко, можно задаться вопросом: стоит ли полагать историю власти тождественной истории государства? Будет ли власть верховного правителя в обязательном порядке государствообразующей? В современной гуманитаристике все громче звучит мысль, которая до сих пор не вполне устоялась в историографии: привычное к настоящему времени государство – явление прежде всего Нового времени[58]. В значительной мере оно стало логическим развитием эволюционировавшей династической власти Средних веков. Такое государство стало явственным воплощением дискурса рационализма XVII в.[59] Согласно этому наблюдению, европейское государство первоначально сложилось как полицейское[60]и имело в своем основании управленческую модель абсолютной монархии[61]. Французский мыслитель и социолог П. Бурдье предлагает и более широкий контекст становления государства. Его формирование совпало с развитием картезианской философии[62].

Конечно, такое понимание данного феномена весьма далеко ушло от юридического позитивизма, фактически подменяющего анализ явления перечислением его функций[63]. Тем не менее определений государства может быть очень много. Это не совокупность государственных учреждений, а «результат договора»[64], «завоевания»[65], своего рода «живой организм»[66], «господство той или иной силы»[67], «монополия на насилие» (М. Вебер)[68], «коллективная иллюзия или фикция» (П. Бурдье)[69] и т. д.

По мнению Бурдье, государство менялось вместе с представлениями о нем[70]. Филантропические идеи конца XIX в. стали фундаментом для социального государства XX столетия и одновременно с тем вызовом для правящей элиты. В любом случае это был следующий шаг после того, как государство заявило о себе устами абсолютного монарха, а потом безжалостно свергло его с престола[71]. Однако королевское наследие, а именно культ власти, практически его обожествление, осталось.

Впрочем, у современных исследователей европейского абсолютизма не вызывает сомнения факт, что в основе его лежит не столько несовершенная технология управления, сколько хорошо известная по источникам мифология власти, явленная в виде придворных церемоний, символических актов. В практической сфере у абсолютного монарха власть была далеко не абсолютной. Так, Н. Элиас полагает, что в период раннего Нового времени генезис государства был тесно увязан с мучительным поиском баланса монаршего абсолютизма с общественными интересами[72]. Действительно, вера в то, что государство – следствие достигнутого равновесия социальных или политических сил, была весьма популярна среди мыслителей XVII–XVIII вв.[73] Даже принимая эту точку зрения, следует иметь в виду, что такой баланс был динамичным и неустойчивым.

Монархический абсолютизм Нового времени взламывал привычную политическую рамку династической власти, так или иначе защищавшей сословные интересы традиционалистски устроенного общества. В сущности, он становился революцией в понимании того, что такое верховная власть[74]. Он угрожал привычному правопорядку, вызывая защитную и вполне естественную реакцию его сторонников. Антитезой абсолютизму мог стать парламентаризм, который должен выполнять роль гаранта прав общества, сталкивавшегося с агрессивным и амбициозным правительством[75]. Характерно, что М. Вебер противопоставлял парламентаризм бюрократической рационализации, естественным развитием которой должен был стать тотальный контроль над человеком[76].

Борьба разворачивалась в том числе и в символическом поле. Образ власти, в древности, в Средневековье, в Новое время, – сюжет, популярный среди современных историков. Очевидно, что этот образ возникает не случайно в сознании властителей и подданных. За ним стоит мифология власти, объясняющая обывателю, почему одни могут осуществлять господство над другими. В «конденсированном» виде эта мифология транслируется обществу в виде самых разных торжественных церемоний: парадов, приемов, коронаций и т. д. Для медиевиста описание придворных обрядов – важный источник по политической истории[77]. Уже давно эта проблема увлекла и специалистов по истории России Нового времени[78]. Интерес к этому вопросу оправдан. Прежде исследователи просто не замечали его. И все же проблематика мифологии власти открывает куда более широкие перспективы перед историками. Источников, имеющихся в их распоряжении применительно к российским сюжетам XIX – начала XX в., – существенно больше: это не только материалы парадов и торжественных выходов.

Любая церемония происходит в соответствии со строгим каноном, который по определению консервативен и не может динамично меняться вместе со временем. Кроме того, возникает вопрос, на который трудно найти однозначный ответ: насколько сценарий торжественных процессий был отрефлексирован его авторами и участниками? Они слепо следовали сложившейся традиции или же (вольно или невольно) участвовали в коллективной политической декларации?

Вместе с тем есть церемонии совсем иного рода. Ими обставляется принятие нормативных актов, что, несомненно, сказывается на их содержании. Обычный путь документа – от законопроекта к закону – это череда торжественных заседаний сановных лиц, посвященных в тайну осуществления власти. Такая церемония соответствует мифологии правящего режима – в России XIX столетия самодержавного.

Любая политическая система предполагает сложную комбинацию социальных отношений. Ее нельзя свести к однозначно читаемому ярлыку: абсолютизм, олигархия, демократия и т. д. Как уже отмечалось выше, «старый режим» в Европе раннего Нового времени привычно ассоциировать с абсолютной монархией, которая на практике оказывалась менее абсолютной, нежели казалась. Она была основана на многочисленных конвенциях, которые ее ограничивали с разных сторон. Такой абсолютизм – в большей степени идея, нежели практика, миф, а не реальность[79]. Вместе с тем это миф чрезвычайной важности. Он способствовал легитимации политической системы. Проблема в том, что эти мифы прочно укоренились в историографии и порой определяют современное понимание процессов столетней давности.

То, что российское самодержавие – это не самовластие царя, признавали еще его критики конца XIX – начала XX в. 8 апреля 1900 г.

B. И. Вернадский записал в дневнике: «Главный враг в России – чиновник во всех видах и формах. В его руках государственная власть, на его пользу идет выжимание соков из народной среды. Фактически из-за него исчезла самодержавная власть, и монархия является тенью в русской государственной жизни»[80]. Эта точка зрения была популярна в общественных кругах. В марте 1904 г. князь Д.И. Шаховской на страницах журнала «Освобождение» утверждал: «Мы признаем, что в современном русском самодержавии монархический принцип имеет если не злейшего врага, то опаснейшего союзника, что русское самодержавие, делая монархический режим игрушкой в руках бюрократической олигархии, превращая его в тормоз свободного развития России, дискредитирует и подкапывает самую идею монархии. С самодержавием следовало бы бороться даже во имя монархии, не говоря о других принципиальных и практических основаниях»[81].

Впрочем, с этим соглашались и апологеты самодержавия, для которых было важным подчеркнуть: в России не было традиционного западноевропейского абсолютизма[82]. Вокруг этой идеи выстраивалась политическая конструкция позднего славянофильства, в значительной мере посвятившего себя оправданию самодержавия. Нет смысла воспроизводить эту концепцию в деталях[83]. Стоит особо остановиться лишь на характерных ее особенностях. В сущности, неославянофилы предложили политическую утопию[84]. Их понимание власти было неправовым или, можно сказать, «надправовым». Это обусловливает не отрицание права, а исключительно недоверие к нему. Как писал Д.Н. Шипов, государство и все его институты сами по себе – вынужденное зло, вызванное несовершенством человеческой природы. Генетически связанное с государством право – важнейший факт общественно-политической жизни, но, как и государство, его нельзя абсолютизировать. Все это лишь очень несовершенные средства для достижения высоких целей[85]. По мнению неославянофилов, преимущество России перед Западной Европой в том числе заключалось в адекватном понимании общественного значения права. В западноевропейских странах привыкли его фетишизировать: «Различие наше с Западом, представляется мне, заключается, главным образом, в том, что там область права признается как нечто абсолютно существующее, как нечто отдельное и даже противоположное области нравственности, а у нас народный православный дух не придает области права такого самостоятельного значения, а ищет в нем и желает в нем видеть выражение и осуществление нравственного закона, основы учения Христа»[86].

Фетишизация права представлялась славянофильствующим мыслителям явным недоразумением. В неославянофильских построениях по умолчанию подразумевалось, что право основывалось на государственной силе. Самодержавная же власть базировалась прежде всего на религиозно-этических ценностях, признававшихся всем обществом. «Правовой порядок – ложь, неудержимо понижающая этические идеалы народов и государств. Да, правовой порядок есть не что иное, как узаконенный эгоизм, кощунственно возведенный в этическое начало, и этому началу мы должны противопоставить наше христианское начало, твердо его отстаивая, твердо проводя его в нашу общественную жизнь», – писал Киреев в своей работе «Россия в начале XX столетия»[87]. Примечательно, что в своем понимании права неославянофилы следовали позитивистскому канону и критиковали его практически с тех же позиций, что и сторонники возрождения естественного права[88].

И все же различие между ними имелось, и довольно существенное. Для сторонников возрождения естественного права общественные идеалы – историческая величина, постоянно меняющаяся во времени. Для неославянофилов – это абсолютные ценности, восходящие к христианскому вероучению[89]. Следовательно, общественная нравственность – это не то, что формируется само собой, а то, что следует специально прививать и воспитывать. Это необходимо иметь в виду при определении формы правления, которая должна стать благодетельной для состояния умов и души подданных императора. Если власть – вынужденное зло, она, несомненно, развращает своих носителей. Соответственно, чем больше людей обладают ею, тем больше отравы она несет. Демократия – это прямой путь к развращению уже всего народа, который будет озабочен лишь частными интересами, материальными благами, позабыв о нравственном долге и обязанностях. «Принцип народоправства положит в основу государственного строя личную волю, личные права граждан, тогда как необходимое условие государственной жизни, должно заключаться в подчинении личной воли иным, высшим идеалам»[90].

Этого можно достигнуть, подчинив всю власть одному лицу, которое стояло бы выше всех классовых интересов. Естественно, им должен быть наследственный монарх, само наличие которого снимало вопрос о какой-либо политической борьбе. В отличие от избранного президента, министра, депутата царь не зависит от лоббистских групп, отбирающих по своему вкусу политиков и гарантирующих им победу на выборах. Подлинный государь представляет интересы всех. По словам К.Н. Пасхалова, «самодержавие есть сосредоточение народной воли в одном лице»[91]. Конечно, история знает случаи злоупотребления монархами своей неограниченной властью. По мнению Д.Н. Шипова, это слабый аргумент против самодержавия. Его подлинный носитель всегда настроен на диалог с народом. В противном случае он перестает быть самодержцем, а становится лишь абсолютным монархом на западноевропейский лад[92]. Эта мысль оттеняет всю умозрительность данной интеллектуальной конструкции. Прибегая к таким интеллектуальным приемам, неославянофилы сами подчеркивали предельную уязвимость собственных позиций.

Впрочем, нравственное значение самодержавия можно было обосновывать и иначе. Д.А. Хомяков, сын отца-основателя славянофильства и сам видный теоретик рубежа веков, видел оправдание самодержавия в подлинной свободе, которую обретал человек. «Самодержавная форма правления возможна только у того народа, который почитает наиценнейшими не могущество, не утонченность политической системы, не принцип “обогащения”, а свободу быта и веры, свободы жизни, для достижения которой государство – только орудие… Раз же оно сделалось целью, то, конечно, поработит себе человека и отвлечет его от той свободы, которая дорога человеку неизвращенному и которая есть прирожденная его потребность»[93]. Иными словами, русский народ, предпочтя самодержавие, сделал свой выбор в пользу подлинной свободы – прежде всего от политики и связанных с ней тягостных забот. Они возложены на плечи царя, который принял на себя этот огромный труд[94].

Однако даже при таком понимании вопроса славянофилы подчеркивали ошибочность отождествления самодержавия с бюрократией. Последняя нещадно критиковалась. Более того, регулярно ставился вопрос о ее замене «государственно-земским» аппаратом, расширении функций органов местного самоуправления (т. е. земств). Довольно известный публицист конца XIX – начала XX в. С.Ф. Шарапов призывал решительно сократить сферу компетенции центральных правительственных учреждений, которые могли успешно работать при поддержке всероссийского представительного учреждения[95]. Эту роль мог бы сыграть реформированный Государственный совет, в который следовало приглашать выборных представителей от земских областей[96]. «Все же внутреннее управление должно идти в областях посредством излюбленных земских людей на точном основании самодержавно царем даваемых законов при действительной и серьезной ответственности местных выборных людей перед верховной властью и государством»[97].

Высокую оценку земства и «земских людей» порой разделяли и в правительственных кабинетах, где нередко сидели сторонники славянофильства. В августе 1899 г. товарищ министра внутренних дел князь А.Д. Оболенский написал письмо министру финансов С.Ю. Витте с критикой его недавней «антиземской» записки. По мнению Оболенского, «самодержавие не есть лишь вершина бюрократической пирамиды, он (самодержец. – К. С.) есть глава всего народа, солидарный с этим народом, в котором бюрократия лишь один из элементов.» Оставшись наедине с чиновничеством, царь перестает быть царем, превращаясь лишь в очередного, правда, высокопоставленного администратора. Ради сохранения самодержавия следовало бы укреплять земство, которое может быть единственным серьезным противовесом бюрократии[98]. Самодержавие – не европейский абсолютизм или же азиатский деспотизм. С точки зрения Оболенского, это в первую очередь доказали реформы Александра II. Абсолютный монарх не мог пойти на столь широкие социальные и правовые преобразования, не смог бы гарантировать существование независимого суда, а главное, освободить крестьян от крепостной зависимости. «Никогда не было такого положения и быть его не может, чтобы интересы самодержавия могли в чем-либо противоречить благу народному, чтобы русский самодержец не служил этому благу»[99].

Схожую мысль проводил граф П.С. Шереметев в беседе с министром внутренних дел В.К. Плеве 2 мая 1903 г., видимо, даже находя понимание со стороны последнего: «Самодержавие нам необходимо, но основанное на местном самоуправлении. Поэтому для меня земство есть основа самодержавия. Если же угнетать земство, вообще местных людей, то мы неизбежно придем к конституции в России»[100].

Таким образом, политическая конструкция неославянофильства имела очевидный оппозиционный «заряд». Ее сторонники рано или поздно, так или иначе выходили на тему государственной реформы. Причем в большинстве случаев их не устраивали частные преобразования – они настаивали на институциональных реформах. Главным своим врагом они считали высшую бюрократию. По мнению генерала А.А. Киреева, чиновник – несомненный противник всех исторических устоев России и, более того, самодержавия. Рецепты совершенствования государственного строя могли быть самые разные. Так, Киреев предлагал запретить всеподданнейшие доклады министров императору, когда высокопоставленные чиновники могли добиваться от царя принятия любого решения[101]; он призывал смягчить цензурный контроль над печатью[102]; расширить полномочия земства[103]; привлекать «сведущих людей» к разработке правительственных решений[104]. Главное же его требование – созыв Земского собора, законосовещательного учреждения[105].

Эти предложения не были результатом консенсуса славянофильских мыслителей. Каждый из них был особой величиной со своими взглядами и убеждениями. Это можно сказать и о Ф.Д. Самарине, племяннике Ю.Ф. Самарина. Ф.Д. Самарин полагал киреевский проект предельно наивным. Он не верил в спасительность Земского собора, не доверял русскому обществу. Самарин полагал, что максимальная концентрация реальной власти в руках бюрократии – естественное явление для любого современного государства. Более того, «сущностью самодержавия вовсе не требуется отождествление самодержца с правительством. Напротив, нет ничего вреднее и опаснее для идеи самодержавия как подобное отождествление. Поэтому вмешательство самодержца в текущие дела, я говорю о вмешательстве по личному почину и ради проведения личных взглядов или ради прикрытия авторитетом самой верховной власти распоряжений министерских, должно быть явлением чрезвычайным, исключительным, в интересах самой власти. Следовательно, безответственность должностных лиц вовсе нельзя считать непременной принадлежностью бюрократического порядка управления.»[106]

Впрочем, Самарин не ограничился только критикой: он предложил и свой проект выхода из настоящего кризиса. Он признавал, что общество недовольно властью и это ставит под сомнение перспективы существующего режима: «Действительно, как бы ни была сильна и тверда верховная власть, она может оказаться неспособной управлять страной и пасть жертвой внутреннего бессилия, если тот общественный класс, который служит ей орудием, без которого она не может обойтись, ибо через него она правит, если этот класс относится к ней враждебно или хотя бы отрицательно и все лучшие свои надежды связывает с переменой режима»[107].

Нормализация отношений общества и власти, по мнению Самарина, требовала реформ, причем весьма значительных. Следовало упразднить предварительную цензуру[108], ввести ежегодные отчеты министров, которые были бы достоянием гласности[109]; бюрократию нужно было поставить под контроль особых административных судов; необходимо было упорядочить работу приглашавшихся экспертов, «сведущих людей». Лучше всего было бы использовать английский опыт «производства местного опроса и исследования особыми комиссиями смешанного состава или особыми лицами, специально на то уполномоченными от верховной власти, с тем, чтобы эти комиссии или лица имели право опрашивать, кого они найдут нужным, собирать те сведения, которые они признают полезными, и чтобы они были обязаны на основании всего виденного и слышанного выработать предположения о желательных законодательных мерах»[110]. «Нам говорят: что же, по вашему, преобразовать и как? Мы отвечаем: нет такого преобразования, которое одно обещало бы полное излечение. Требуется целый ряд мер. Нужно преобразование Государственного совета, Сената, министерств, местного управления. Нужно освободить государя от массы мелких дел, которые теперь до него не доходят. Нужно дать возможность частным лицам привлекать к ответственности должностных лиц и т. д.»[111]

Иными словами, Ф.Д. Самарин, консерватор, человек весьма умеренных взглядов, критик идеи созыва Земского собора, тем не менее выступал за институциональные преобразования, которые фактически должны были ограничить самодержавную власть. Д.Н. Шипов шел существенно дальше. Он полагал, что подлинное самодержавие, соответствовавшее всем славянофильским требованиям, было в Англии. Именно там политический строй основывался не на писаной конституции, а на традиции, совести правителя, а также многовековом единении короля и народа. «И я считал вероятным и возможным, что если идея русского самодержавия сохранится непоколебимой в своей основе, то при постепенном развитии нашей государственной жизни эта идея могла бы получить в более или менее близком будущем выражение и осуществление в формах и порядке, аналогичных государственному строю в Англии»[112].

Мифологический образ самодержавной власти жил свой жизнью, явно расходясь с политической и административной реальностью. Это побуждало некоторых сожалеть об утраченном идеале и мечтать о возрождении подлинного самодержавия, фактически замененного всевластием бюрократии. Это был удел не только общественных деятелей славянофильского направления, но и высокопоставленных чиновников, вполне сочувствовавших подобным идеям. Остается вопрос, насколько славянофильский язык разговора о самодержавии подразумевал искренность людей, его использовавших. Не чаще ли он маскировал подлинные их устремления? Решительный поворот многих чиновников к конституционализму в период Первой русской революции скорее позволяет ответить на этот вопрос положительно. Впрочем, это чувствовалось задолго до 1905 г. Так, в 1886 г. правитель канцелярии МВД А.Д. Пазухин жаловался издателю газеты «Новое время» А.С. Суворину: «Людей, верующих в самодержавие, очень немного в России»[113]. В нем сомневались даже искренние его сторонники. Например, по словам Н.А. Любимова, в марте 1887 г. даже Катков склонялся к представительной форме правления[114].

И все же славянофильская доктрина была весьма влиятельной. Славянофильских взглядов придерживались министр внутренних дел граф Н.П. Игнатьев и правитель его канцелярии Д.И. Воейков[115]. Близок к славянофильскому идеалу был и А.Д. Пазухин, ближайший сотрудник министра внутренних дел графа Д.А. Толстого[116]. Славянофильским духом дышала известная записка министра внутренних дел И.Л. Горемыкина, составленная его товарищем князем А.Д. Оболенским. В.К. Плеве подумывал о созыве некоего аналога Земского собора. Наконец, славянофильская концепция власти стала теоретическим обоснованием проекта Указа 12 декабря 1904 г., подготовленного по инициативе министра внутренних дел князя П.Д. Святополк-Мирского[117]. Ею воспользовались, когда определялся статус так и не созванной «булыгинской думы». В период Первой русской революции проекты возвращения самодержавия к его славянофильским, земским корням готовили многие высокопоставленные бюрократы: например, член Государственного совета А.Н. Куломзин[118], чиновник особых поручений МВД П.Б. Мансуров[119]. В 1905 г. многие государственные деятели вступили в политические объединения, которые открыто призывали к политическим реформам в славянофильском духе: начальник земского отдела МВД В.И. Гурко, начальник канцелярии МВД Д.Н. Любимов, директор канцелярии МВД по делам дворянства Н.Л. Мордвинов, директор департамента личного состава МВД А.И. Буксгевден, бывший товарищ министра внутренних дел А.С. Стишинский и др.[120]

И все же среди высшей бюрократии многие категорически не принимали славянофильскую риторику. Видный государственный деятель и проницательный мыслитель П.А. Валуев ее часто критиковал: «Дикая допетровская стихия взяла верх. Разложение императорской России предвещает ее распадение. Замечательна слепота, с которой державные власти относятся к славянофильскому движению, а вероломство этих славяноманов мне внушает такое отвращение, что если они истинная Россия, то я перестаю быть русским»[121]. 29 января 1886 г. главноуправляющий по делам печати Е.М. Феоктистов записал в дневнике: «Славянофильство – доктрина достаточно смутная, а управлять государством на основании доктрин нельзя. Аксаков чуть не причинил великий вред, убедив в 1882 г. пустоголового графа Н.П. Игнатьева созвать Земский собор…»[122]

Среди чиновников было немало тех, кто отрицал сам факт наличия самодержавия. Среди них был и П.А. Валуев: «В обиходе административных дел государь самодержавен только по имени, что есть только вспышки, проблески самодержавия, что при усложнившимся механизме управления важнейшие государственные вопросы ускользают и должны по необходимости ускользать от непосредственного направления государя. Наше правление – министерская олигархия»[123].

Валуев в своей оценке не был одинок. В марте 1874 г. будущий государственный секретарь А.А. Половцов записал в дневнике: «Самодержавное правление самодержавно только то имени, ограниченность средств одного человека делают для него всемогущество невозможным; государь зависим от других, от лиц его окружающих, от господствующих мнений, от других правительств, от сложившихся в человечестве сил, то прямо, то косвенно высказывающих свое влияние»[124]. Прошло десять лет. В 1883 г., буквально в дни коронации Александра III, Половцов записал: «Самодержавие, о котором так много толкуют, есть только внешняя форма, усиленное выражение того внутреннего содержания, которое отсутствует. В тихое, нормальное время дела плетутся, но не дай Бог грозу, не знаешь, что произойдет»[125]. Впрочем, такой порядок вещей скорее устраивал Половцова. В мае 1885 г. он объяснял императрице Марии Федоровне: «Государь должен вмешиваться во второстепенные вопросы повседневной жизни? Я думаю, что верховной власти следует в этом вопросе подражать божественному проведению, которое, установив совершенный порядок, не может вмешиваться в жизнь отдельных существ, не подрывая своего престижа»[126].

О взглядах высокопоставленных сановников порой ходили разные слухи. В 1891 г. министр финансов И.А. Вышнеградский рассказывал издателю «Московских ведомостей» В.А. Грингмуту, что среди чиновников существовала партия конституционалистов и что во главе ее стоял сам министр императорского двора граф И.И. Воронцов-Дашков[127].

И все же «верующие в самодержавие» были: это прежде всего сами императоры. Впрочем, их понимание собственной власти явно расходилось со славянофильским. Хорошо известно, что Людовик XIV никогда не произносил часто приписываемые ему слова: «Государство – это я»[128]. Русские цари конца XIX – начала XX в. могли это сделать за него. Согласно запискам Н.А. Любимова, 20 апреля 1881 г. Александр III сказал Н.М. Баранову: «Конституция! Чтобы русский царь присягал каким-то скотам?»[129] Памятны слова Николая II о «бессмысленных мечтаниях», сказанные 17 января 1895 г. перед делегацией земств и городов. Сам император отнесся к этому выступлению с чрезвычайной серьезностью. На следующий день он говорил министру внутренних дел И.Н. Дурново: «Ночь накануне того дня, когда мне следовало отвечать на адрес, я провел почти без сна. Намерение мое было непоколебимо, но нервное возбуждение не давало мне покоя. Теперь же я спокоен и не сомневаюсь, что оказал услугу России»[130]. В 1902 г., объясняя барону В.Б. Фредериксу свое решение изъять имущества у дядя – великого князя Павла Александровича, Николай II прямо заявил: «По моему мнению, император может делать то, что пожелает»[131].

Славянофильское учение, сравнительно популярное и в обществе[132], и в чиновничьей среде, не описывало реальное самодержавие, а конструировало его идеальный образ, во многом противоположный политической практике. Принимая такое самодержавие, общественный деятель или же государственный служащий, в сущности, выступали критиками сложившегося порядка и становились чаще всего молчаливыми сторонниками широких (в том числе, политических) реформ. Иными словами, широко признанная в обществе версия самодержавия подразумевала демонтаж самодержавия как такового.

«Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», – так гласила 47-я статья Основных законов, как будто незыблемо установившая верховенство закона в государственной жизни страны[133]. Эта мысль проводилась и в иных нормативных актах империи. Так, в Учреждении Государственного совета от 15 апреля 1842 г. утверждалось: «В решениях Государственного совета по делам частным никакие уважения не должны иметь места, кроме закона: один он должен быть всегда существенным основанием всех суждений и заключений»[134]. Проблема была в том, что эта формула не отвечала на элементарный вопрос: что такое закон. Большинство правоведов полагало, что закон в России – это воля государя. У этой точки зрения был весьма авторитетный оппонент – известный юрист Н.М. Коркунов. Он доказывал, что для того чтобы проект стал законом, императорского решения недостаточно. Подлинный закон должен был пройти еще обсуждение в Государственном совете. Все правовые нормы, утверждаемые императором без обсуждения в законосовещательных учреждениях, следовало отнести к указам. Причем, ссылаясь на ст. 55 Основных законов, утверждал, что даже допускалось издание «дополнений к существующим законам и без высочайшей подписи». Ведь статья 54 требовала подписи государя только новых законов. Иными словами, отдельные поправки и дополнения к действовавшему законодательству вовсе не нуждались в автографе императора. Согласно наблюдениям Коркунова, практика вполне согласовывалась с этими нормами[135]. Эта точка зрения была достаточно популярной. С ней соглашались даже оппоненты Коркунова[136]. Например, А.Д. Градовский, который писал, что Государственный совет был «признан действительным средоточием законодательной деятельности»[137].

Эта дискуссия профессоров права носила отнюдь не академический характер. Во-первых, пытаясь определить критерии, отличавшие закон от указа, отечественные юристы решали немаловажный вопрос: какие нормы должны были войти в постоянно пополнявшийся Свод законов Российской империи. Неразрешенность этой проблемы приводила к тому, что российское право загромождалось бесконечными законодательными актами, посвященными, например, отдельным акционерным обществам[138]; отсутствовала ясная иерархия законодательных актов, а следовательно, четко очерченная процедура их принятия. Во-вторых, правоведы в иносказательной форме ставили вопрос о юридических пределах самодержавной власти. Если действительно закон в обязательном порядке должен был быть обсужден в Государственном совете, значит, император и его министры при всем желании не могли обойти это высшее законосовещательное учреждение и должны были считаться с позицией его членов.

Это ограничение имели в виду отнюдь не только ученые-юристы, но и государственные мужи, уверенные, что в России к концу XIX в. установился строгий порядок законотворчества, который никто не мог нарушать, в том числе и император[139]. Собственно этого и добивался М.М. Сперанский в начале XIX в.[140] К концу столетия многим видным сановникам хотелось бы верить, что Россия хотя бы приближалась к этому идеалу. В повседневной практике его приходилось отстаивать, обрекая себя на бесплодную борьбу. В ноябре 1883 г. видные члены Государственного совета Э.Т. Баранов, Н.Х. Бунге, Д.М. Сольский нападали на морского министра И.А. Шестакова за то, что тот добился увеличения сметы своего ведомства, получив одобрение царя, без обсуждения этого вопроса в Департаменте экономии Государственного совета[141]. В апреле 1885 г. в Департаменте законов Э.В. Фриш вышел с представлением, в котором ставился вопрос о порядке издания Свода и Полного собрания законов. Его смысл сводился к тому, что все возникавшие вопросы Фриш собирался решать в ходе докладов у императора, с чем члены Государственного совета никак не могли согласиться. Среди них был и К.П. Победоносцев, который настаивал, чтобы все, вызывавшее сомнения у кодификаторов, первоначально вносилось в Совет[142]. В действительности таких случаев было много, когда в Государственном совете выражали недовольство своеволием отдельных министров. О некоторых из них речь пойдет ниже.

Представления о незыблемости закона в России вступали в противоречие с мифом о самодержавии, способном творить подлинные «правовые чудеса», не укладывавшиеся в голове у «заскорузлых» юристов. Царь своей волей мог нарушать прежде незыблемые правила[143]. Сам государь верил в этот миф самодержавия (впрочем, не отказываясь от идеи законности), а среди чиновничества публично оспаривать его было не принято. Председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич убеждал молодого императора Николая II, что он вправе подписать любой указ. А.А. Половцову оставалось только возмущаться: «Да где же тогда разница между монархическим и деспотическим азиатским правительством, разница, заключающаяся в том, что первое соблюдает, а второе когда угодно нарушает существующие в стране законы. Проповедовать такое учение государю, значит, вести его на путь императора Павла»[144].

Эта теория имела практическое применение. Император обладал правом издавать законы, касавшиеся частных случаев, которые шли вразрез с общими правилами[145]. Это могли быть уставы акционерных обществ или временные правила, фактически действовавшие десятилетиями. В любой губернии, уезде, городе и даже частной компании могли быть отменены нормы, применявшиеся по всей России. Некоторые сановники даже полагали, что сама идея общероссийского законодательства противоречила концепции самодержавия. Впрочем, следует иметь в виду, что и в этом случае император, принимая решение, не посовещавшись с Государственным советом, был поставлен в жесткие рамки. Все эти правовые акты – уставы или временные положения – принимались ведь не единолично царем, а после обсуждения в Комитете министров[146].

И все же мысль об уже торжествующем верховенстве закона в самодержавной России не выдерживала столкновения ни с жизнью, ни с теорией[147]. Как впоследствии писал правовед М.И. Ганфман, в России до 1905 г. не было деления на учреждения законодательные и административные. Одни и те же органы власти творили право и его осуществляли. В такой путанице участвовали все центральные учреждения. И это создавало благоприятную почву для произвола[148].

В таких условиях даже процесс законотворчества сложно было формализовать, а, следовательно, подчинить его закону. Никто не сомневался, что законодательная инициатива фактически концентрировалась в руках министров. Причем до царствования Александра II они (наряду с Синодом и Сенатом) имели право прямой законодательной инициативы: т. е. непосредственно входили в Государственный совет со своими проектами[149]. В 1857 г. ситуация в корне изменилась. 4 мая 1857 г. Александр II на докладной записке государственного секретаря наложил резолюцию относительно одного из дел, внесенного министром внутренних дел на рассмотрение Государственного совета: «Министру внутренних дел не следовало входить с подобным представлением об отмене действующего закона прямо в Государственный совет, не испросив предварительно моего на то разрешения, что и принять впредь к руководству по всем министерствам и главным управлениям. Совет не предлагает, а должен рассматривать проекты новых законов, которые по моему приказанию представляются на рассмотрение»[150]. Иными словами, готовились законопроекты министрами, а формально вносились царем[151].

Прецеденты говорили об одном, буква законов – о другом. Правоведам оставалось упорядочить этот хаос. Рассуждая о законе и законности, отечественные юристы создали своего рода утопию, которая тем не менее обретала вполне реальные очертания и на протяжении второй половины XIX в. постепенно материализовывалась. C 1830-х гг. закон в России – это не только высокая идея, это еще конкретные правовые акты, собранные в Своде законов усилиями II отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и лично М.М. Сперанского. Раньше законы, действовавшие в России, были разбросаны по многим изданиям[152]. О некоторых из них можно было догадываться. Использовать их в суде, канцелярии, повседневной жизни было просто невозможно[153].

Издание Свода законов многое изменило в жизни империи. Конечно, оно упорядочило процесс управления и судопроизводства[154]. С его изданием в России возникло полноценное юридическое образование, а это, в свою очередь, способствовало еще большей профессионализации бюрократии. Однако в данном же случае важнее то, что благодаря Своду законов в России начала складывать отлаженная законотворческая процедура. Ведь теперь издание новых законов подразумевало их включение в существовавшую правовую систему: нужно было исправить имевшиеся законы и одновременно приноровить к действовавшим нормам обсуждавшийся проект.

Это определяло логику законодателя, которого обычно чрезвычайно смущала кропотливая работа по переделке Свода законов. Она приучала чиновников к житейскому «консерватизму»: их опыт подсказывал, что не следует торопиться с изменениями, которые чреваты большими заботами. Как говорил государственный секретарь А.А. Половцов императрице Марии Федоровне 11 июля 1884 г., «будучи консерватором, я предпочитаю такой способ постепенного законодательствования, развивающегося по мере того, как созревают вопросы, сооружению законодательных монументов с большими притязаниями, которые скорее льстят тщеславию законодателя, чем удовлетворяют реальные и неясные потребности страны»[155].

Со Сводом законов законодательствовать стало и проще, и сложнее. Этот корпус текстов позволял ориентироваться в правовом пространстве империи. Однако Свод законов следовало хорошо знать. Его издание позволило окончательно прочертить демаркационную линию, отделившую бюрократов-профессионалов, владевших юридической техникой, и прожектеров-мечтателей. В прошлом всесильный граф П.А. Шувалов в 1883 г. категорически отказывается от должностей в Государственном совете, прекрасно понимая, что он окажется в плену у «записных юристов», с которыми он просто не сможет спорить[156]. И сам император отступал, когда ему напоминали о необходимости особых юридических знаний для принятия законодательных решений. «Юридическое дело есть такое же специальное дело, как дело артиллерийское, архитектурное, кораблестроительное», – соглашался с царем А.А. Половцов[157].

Юридическое образование в России было структурировано в соответствии с группировкой правовых актов в Своде законов[158]. Этот корпус документов был своего рода упорядоченной вселенной отечественных правоведов. От него отталкивались в своих размышлениях, ему боялись противоречить. Чтобы не нарушить единство здания Свода законов, следовало скорее редактировать имевшиеся нормы, нежели писать новые. Как говорили современники, один из наиболее влиятельных членов Государственного совета Д.М. Сольский, обсуждая тот или иной документ, прежде всего вспоминал предыдущие бумаги, логически предшествовавшие его составлению[159]. Ту же мысль, но емко и хлестко, выразил морской министр И.А. Шестаков: «У умного и строго говорящего. Сольского первая идея какой-нибудь предшествовавшей бумаги»[160].

Конечно, из этого не следовало, что сам Свод законов и составлявшие его акты были верхом совершенства. Многими отмечались их недостатки: порой нормы повторялись в разных томах, в ряде случаев отсутствовала должная систематизация законодательства. Для правоведов было несбыточной мечтой – вернуться к кодификаторской работе, переделать Свод законов. Изредка в пользу этого подавался голос (так, в 1883 г. эту идею высказывал Э.В. Фриш[161]), однако большинство государственных служащих отбрасывало саму мысль об этой титанической работе.

К началу XX в. кодификация – технологичный, довольно сложный процесс, требовавший высокой квалификации от чиновников[162]. Вместе с тем, владение соответствующими навыками, умениями давало им большую власть. Правительство пыталось определить правовые рамки этой деятельности. С этой целью в 1882 г. Второе Отделение С.Е.И.В. Канцелярии было заменено Кодификационным отделением при Государственном совете. Деятельность нового учреждения регламентировалась. Его руководитель ставился в один ряд с министрами (а следовательно, подчинялся сенатским указам)[163]. Вместе с тем его дискреционная власть была даже большей, чем у его предшественников: при всем желании многие аспекты кодификационной деятельности не подлежали строгой кодификации[164]. В 1894 г. Кодификационный отдел был включен в состав Государственной канцелярии[165]. Однако и это новшество в корне не изменило ситуацию: основное бремя кодификации ложилось на чиновников канцелярии, которые в этом деле продолжали играть первую скрипку[166].

Русская бюрократическая вселенная возникла в 1830-е гг. вместе со Сводом законом, и чиновничество держалось за него как за основу своего бытия. Они уверовали в безусловную значимость всего того, что могли найти в этом корпусе текстов. Представители русской юридической мысли, среди которых были и видные государственные деятели, жили в правовом Зазеркалье. Его отцом-основателем был М.М. Сперанский. Именно с него, по словам философа и публициста Г.П. Федотова, началась новая Россия: «В XIX веке реформа была проведена так бережно, что дворянство сперва и не заметило ее последствий. Дворянство сохранило все командные посты в новой организации и думало, что система управления не изменилась. В известном смысле, конечно, бюрократия была “инобытием” дворянства: новой, упорядоченной формой его службы. Но дух системы изменился радикально: ее создатель, Сперанский, стоит на пороге новой, бюрократической России, глубоко отличной от России XVIII века. Пусть Петр составил табель о рангах, – только Сперанскому удалось положить табель о рангах в основу политической структуры России. Попович Сперанский положил конец. дворянскому раздолью. Он действительно сумел всю Россию уловить, уложить в тончайшую сеть табели о рангах, дисциплинировал, заставил работать новый правящий класс. Служба уравнивала дворянина с разночинцем. Россия знала мужиков, умиравших членами Государственного Совета. Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки. Но не дворянин, а разночинец сообщал свой дух системе»[167].

Тем не менее даже после кодификации российское законодательство «молчало» по многим вопросам. Казалось бы, первая и основная задача законодателя, действующего в рамках континентальной системы права, – дать ответы на все случаи жизни. Так понимали свою цель и представители российской бюрократии – регламентировать по возможности все сферы жизни империи. Например, в 1890 г. К.П. Победоносцев так определил направление преобразования земства: «Введение земских учреждений было положительным шагом в развитии нашей гражданской жизни. Главный недостаток нынешнего земского положения – неопределенность. Это и нужно устранить точным определением прав и обязанностей»[168].

И все же задача, поставленная обер-прокурором Синода, едва ли была в полной мере разрешима. Характерная черта законодательной системы Российской империи второй половины XIX – начала XX в. – драматическое расхождение между интенцией законодателя дать тотальную регламентацию и констатацией обычного правового порядка, не подлежащего формальному юридическому описанию. На это регулярно ссылались высокопоставленные чиновники. Сам Победоносцев сетовал на великое множество законов, целью которых было гарантировать различные свободы и права. В действительности они лишь опутывали человеческую деятельность «цепью» разнообразных запретов. В связи с этим обер-прокурор Синода цитировал Ф. Бэкона: «Сети спадут на них, говорит пророк, и нет сетей гибельнее, чем сети законов: когда число их умножилось и течение времени сделало их бесполезными – закон уже перестает быть светильником, освещающим путь наш, но становится сетью, в которой путаются наши ноги»[169]. Многие государственные мужи рубежа веков констатировали тот факт, что они уже окончательно запутались в существующих нормах и положениях как писанного, так и обычного права. В июне 1889 г. В.К. Плеве объяснял коллегам: «В настоящее время не существует демаркационной линии между карательной властью мирового посредника, волостного старшины и сельского старосты, с одной стороны, и властью волостного суда, с другой»[170]. Такое «молчавшее» законодательство оставляло большой простор местной администрации и существенно ограничивало фактические полномочия как будто бы всесильных центральных учреждений.

Таким образом, привычный для правовой литературы конца XIX столетия разговор о началах законности в русской государственной жизни с неизбежностью подталкивал его участников к мысли о необходимости рационализации управления и широкомасштабных реформ.

Реформы – мероприятия государственной власти, направленные на совершенствования какой-либо сферы жизни общества. В этом понимании слова реформы происходят регулярно. Более того, можно предположить осуществление консервативных реформ, нацеленных на сохранение существующего порядка.

Тем не менее в российской традиции далеко не все преобразования принято считать реформами. Так, согласно устоявшимся представлениям мероприятия царствования Александра III – не реформы, а контрреформы. Иными словами, не всякая реформа – «реформа». Очевидно, речь идет не о масштабе содеянного. Издание немаловажного Земского положения 1890 г. к реформам как раз обычно не относят[171].

И хотя преобразования происходят повсеместно и почти ежедневно, для российского общественного сознания эпохи реформ случаются нечасто. Это моменты «взрыва», меняющие повседневность во имя реализации проекта, альтернативного существующему. «Революционер на троне» – лучший реформатор. Идеальная реформа сродни революции и, может быть, даже аналогична по последствиям. Не случайно Б.Н. Чичерин, призывавший к осторожности и умеренности в проведении преобразований, был сторонником поэтапного (а, следовательно, неспешного) реформирования страны: «Когда под влиянием времени известное преобразование, глубоко охватившее жизнь, окрепло и установилось, когда общество применилось к новому порядку, тогда безопасно приступать к дальнейшим реформам. Но разом изменять все, затрагивать все страсти, все интересы – значит возбуждать брожение, с которым не всегда легко справиться»[172]. Иными словами, даже сторонник «охранительного либерализма» Чичерин видел в реформе коренной слом существующего положения вещей[173].

В силу этой причины русское общество XIX столетия жаждало не реформ, а Реформу[174], под которой в первую очередь подразумевалось учреждение конституционного строя[175] (или, по крайней мере, радикальная трансформация политического режима). Вопрос можно поставить шире: общество, желая реформ, мыслило большими социально-политическими проектами и навязывало их правительству. Чиновник – тот же представитель общества. Он мерил свои действия пожеланиями соседей, не находившихся на государственной службе, и только лишь «настоящими» реформами мог оправдать свое существование.

В первую очередь «настоящие реформы» должны были быть системными и масштабными. И высокопоставленные чиновники, и сам император полагали, что правительственная политика должна определяться широкой программой преобразований. Казалось, что каждый шаг власти должен быть сделан в направлении далеко стоящей цели. И Александр III, и Николай II вполне принимали мысль о необходимости системного подхода при проведении преобразований, рассчитывая от своих сотрудников получить «дорожную карту» планировавшейся реформаторской деятельности. Так, в ноябре

1885 г. Александр III солидаризировался с точкой зрения К.П. Победоносцева о перспективах преобразования судебной системы в России: идея обер-прокурора Синода о необходимости полномасштабной ревизии результатов преобразований 1864 г. понравилась царю[176]. И в данном случае интерес представляет не предложенное направление политики, а сама масштабность замысла, подразумевавшая проведение многолетних правительственных мероприятий.

По мнению Победоносцева, также следовало подступаться и к реформе местного самоуправления. Не стоило спешить, идти на резкие шаги – надо было поступательно двигаться в заранее намеченном направлении, с которым пока еще не было определенности. 18 апреля

1886 г. он писал императору: «Законодательством минувшего 25-летия до того перепутали все прежние учреждения и все отношения властей, внесено в них столько начал ложных, не соответственных с внутренней экономией русского быта и земли нашей, что надо особливое искусство, дабы разобраться в этой путанице. Узел этот разрубить невозможно, необходимо развязать его, и притом не вдруг, а постепенно»[177].

Спустя 8 лет, при обсуждении будущей судебной реформы в пользу системности и планомерности высказывался министр юстиции Н.В. Муравьев. Опять же речь шла о последствиях 1864 г. По его мнению, несистемный подход не исправляет имевшиеся ошибки, а способствует появлению новых[178]. «Законодатель [в 18701880-е гг.]. был вынужден избрать третью, среднюю дорогу – отдельных частичных изменений, из которых, впрочем, многие, отвечая назревшим потребностям, были более и менее существенными отступлениями от первообраза. Эти законодательные поправки красной нитью с небольшими перерывами тянутся через первые десятилетия нового суда. О численности их можно судить по тому, что в первой половине 1894 г. – времени учреждения комиссии для пересмотра – их накопилось более 700 и только один их голый перечень составил целый том материалов, подготовленных для комиссии»[179].

Впрочем, системность подходов приносила свою весьма ощутимую пользу чиновничеству. Она подразумевала создание многолюдных комиссий, чья долголетняя работа специально оплачивалась. Так, например, комиссия, инициированная как раз Муравьевым и нацеленная на подготовку проекта судебной реформы, за десять лет ее существования (1894–1904) и проведенных 500 заседаний стоила казне около 100 тыс. руб.[180]

Получая прямую выгоду благодаря характерной ему «системности подходов», чиновник подозревал окружавших коллег в заскорузлости и близорукости. В отсутствии изначального плана виделся серьезный (и главное: вполне характерный) изъян любой бюрократической деятельности. Согласно этому взгляду, чиновник, занимаясь каждодневным управлением страной, не склонен видеть проблему в целом. Сконцентрировавшись на частностях, он нередко плодит ошибки и противоречия. На заседаниях Кахановской комиссии (1881–1885)[181], обсуждавшей проекты реформы местного управления, периодически повторялась мысль о системном сбое в организации местной власти Российского государства. В частности, полиция была вынуждена заниматься несвойственными ей делами, прежде всего потому, что законодательство не поспевало за институциональной перестройкой системы управления. Она заметно усложнилась, появлялись новые учреждения. Но происходившие изменения не были синхронными. В итоге давала о себе знать дисбалансировка системы[182]. Иными словами, по мнению участников совещаний, частные преобразования не всегда создают новое качество, но практически всегда способствуют расстройству сложившихся отношений. Они далеко не во всем бывают полезны, но преимущественно – вредны.

Что стоит за этим поворотом мысли: представление, укоренившееся в обществе, или своего рода бюрократический трюк, позволявший с легкостью отвергнуть неугодный проект преобразований? Вероятно, и то, и другое. В этом сказывалась как университетская выучка высокопоставленных чиновников, так и желание сохранить status quo и совсем ничего не менять. Требуя системных преобразований, сановник ставил под сомнение перспективы конкретного законопроекта[183]. В частности, этой тактики придерживался член Государственного совета М.С. Каханов при осуждении инициативы МВД об учреждении должности земского начальника. 16 января 1889 г. он указывал коллегам по высшему законосовещательному учреждению империи «на необходимость общего переустройства местного управления, утверждая, что это не представляет тех чрезвычайных затруднений, как выставляет граф Толстой, и в доказательство возможности этого ссылался на памятники законодательства, неоднократно издававшиеся Екатериной II, Александром I, Николаем Павловичем и в Бозе почившем государем»[184]. Это была линия всего Министерства юстиции во главе с Н.А. Манасеиным: нельзя учредить земских начальников, не реформировав всю систему местного самоуправления и управления, а также полицию[185]. В целом схожей линии поведения придерживался председатель Департамента законов Д.М. Сольский. На заседании Государственного совета он «прочитал первоначальный текст проекта графа Толстого в том виде, в каком проект был прислан первоначально на заключение его, Сольского. Тогда граф Толстой стоял на той точке зрения, на которой стоит ныне большинство. Он доказывал необходимость близкой к населению власти по всем вопросам управления. Впоследствии, когда со стороны министра юстиции возбужден был спор относительно компетенции мировых судей, то граф Толстой отступил от своего первоначального взгляда, но он, Сольский, остается верен этому взгляду, почитая необходимым для развития народного благоденствия и упрочения порядка дать ему более близкую власть, чем та, которую теперь надо искать не ближе, как в уездном городе»[186]. Иными словами, сам Д.А. Толстой будто бы выхолостил собственный законопроект, отказался от его концептуальных оснований, которые, оказалось, для Сольского дороже, чем для МВД. Сольский критиковал (а, следовательно, предлагал отклонить) министерский проект, составители которого якобы отступили от собственных принципов. Подразумевалось, что системность подходов – необходимое условие успешности политики как в России, так и в странах Западной Европы. Министр юстиции Н.А. Манасеин приводил пример Пруссии, где реформа местного самоуправления была комплексной и в итоге не вызвала затруднений. Нечто подобное следовало провести и в России[187].

Ответ на эту критику прост, хотя и уязвим: в сложившихся обстоятельствах следовало срочно укреплять власть на местах, времени для подготовки программы реформ местного самоуправления не было. Так и объяснял свою позицию Д.А. Толстой, попутно соглашаясь с коллегами, что все же было бы неплохо подойти к проблеме комплексно[188]. Но все же министр внутренних дел акцентировал внимание на другом. Реформы должны быть своевременными и соответствовать конкретным сложившимся обстоятельствам, а для этого их нужно хорошо знать[189]. Это было больное место многих высокопоставленных служащих (в том числе и некоторых критиков толстовских инициатив), которые порой сомневались в том, что они сами более или менее адекватно представляли себе российские реалии. Впрочем, в этом могли упрекнуть и самого Толстого. В декабре 1888 г., в разгар обсуждения законопроекта о земских начальниках, К.П. Победоносцев послал ему брошюры Р. Мориера о местном самоуправлении в Англии и Германии. Очевидно, этот текст показался интересным обер-прокурору Св. Синода. Важнейшие мысли автора он особо выделил. Главная из них: британское самоуправление потому успешно, что основывается на бытовом укладе английской жизни. Оно практично, а не умозрительно. Оно формировалось не законодателем, а практикой. Порядок его работы определялся не канцеляристами английского Министерства внутренних дел, а местными инициативными силами[190].

Это еще одно требование к «подлинным реформам»: они должны опираться на экспертное знание. Главное обвинение, обычно адресуемое реформаторам рубежа XIX–XX столетий, – они не знают страну. В 1882 г. министр государственных имуществ М.Н. Островский не стеснялся говорить о себе и своих коллегах: «Мы, министры, с высоты своего министерского кресла, делаем всевозможные распоряжения, не зная совершенно провинциальной жизни»[191]. Спустя четверть столетия об этом же писал начальник Земского отдела МВД В.И. Гурко. Он критиковал «бюрократическое разрешение вопроса, т. е. чувство, что, в сущности, не уполномочен никем вопрос решать, боязливость, происходящую от незнания, чувство оторванности от жизни»[192].

Об этом любил писать Победоносцев, рассуждая об умозрительных основаниях едва ли не большинства Великих реформ. По его оценке, государственные деятели царствования Александра II знали многие теории, но плохо представляли себе практику. В итоге большинство задуманных ими нововведений оказывалось в противоречии с окружавшей их действительности: это касалось и столь нелюбимого обер-прокурором суда присяжных («учреждение, сшито совсем не по нашей мерке»)[193]. Крестьянское самоуправление, действовавшее после 1861 г., по мнению Победоносцева, только лишь сеяло хаос[194]. Победоносцев не щадил коллег по правительству. Среди них оказался и государственный секретарь А.А. Половцов. Обер-прокурор писал Николаю II о проектах сановника реформировать деревню[195]: «В основном взгляде Половцова на этот предмет нельзя с ним согласиться. Он смотрит на народ с отвлеченной точки зрения, или с точки зрения английского или бельгийского капиталиста. Видно, он не знает деревни в близком с нею общении»[196]. Половцов ответил Победоносцеву тем же: сам обер-прокурор не знал то, о чем говорил. В частности, бывший государственный секретарь писал великому князю Владимиру Александровичу: «Это меня ничуть не удивляет. Он даже не потрудился внимательно прочитать мою записку, потому что я ни слова не говорю ни о лесах, ни о выгонах, а исключительно о пахоте. Главное дело было: меня по этому поводу демонизировать. Сказать, что я не понимаю русской жизни и т. п. и, следовательно, говорю вздор. Жаль мне, что в его годы бедный попович не приобрел больше основательных экономических сведений. Жалею об одном, что нет более на свете Бунге. Мы бы усердно похохотали над фразерной болтовней подобного выразителя темных, смутных, сентиментальных, но лишенных практического смысла взглядов. Его теория проста: попу в вицмундире приказать строить церкви, школы, брать деньги на это из казначейства каждое первое число. Что там будет впоследствии, какая на Россию стряхнется пугачевщина, это не наше дело. То будет вина провидения»[197].

Любую инициативу, исходившую из бюрократической канцелярии, можно было с легкостью обвинить в одном из типичных чиновничьих пороков: либо в несистемности, либо в отвлеченности, умозрительности[198]. Это был серьезный аргумент при обсуждении любого законопроекта в высших правительственных учреждениях Российской империи. В поразительно узком коридоре возможностей реформы можно было проводить лишь «украдкой», в надежде, что их не заметят, не оценят как действительно полномасштабные преобразования[199]. Конспиративный характер российской политики в том числе обусловил популярность неославянофильских правовых конструкций, которые позволяли рассчитывать на реформы при сохранении прежней мифологии власти. Это объясняло то внимание, которое традиционно придавалось реформе Государственного совета в 18601900-е гг. Как писал публицист и весьма влиятельный общественный деятель К.Ф. Головин князю П.Д. Святополк-Мирскому 8 ноября 1904 г.: «Скромное преобразование может быть проведено без всяких потрясений и не подаст повода ни к каким манифестациям. По моему крайнему разумению, наиболее благотворные и прочные реформы, которые являются на свет без шума и на крестины которых не сзывается толпа»[200].

Таким образом, рутинный процесс законотворчества намеренно выводился из поля зрения общества, а следовательно, и будущих исследователей. Он реализовывался в самых разных формах.

В первую очередь корректировка прежде принятых решений, когда прагматики заступают место догматиков, а опыт – теории. Этот «откат» в прошлое нередко подразумевает подлинный шаг вперед.

Он свидетельствует о том, что найден путь сделать новое более или менее привычным.

Кодификация, когда в процессе прилаживания новой нормы к корпусу старых последние существенно меняются. Примечательно, что в России второй половины XIX – начала XX в. кодификацией занимались мало кому известные чиновники, которые порой не ставили в известность ни верховную власть, ни высших сановников империи.

Правоприменение. Последнее слово всегда остается за тем, кто исполняет решение. Если его представления о праве и справедливости расходятся с представлениями законодателя, о воле последнего преимущественно забывают.

Понятийный аппарат, которым пользовались представители высшей бюрократии, лишь в малой степени описывал политические реалии конца XIX – начала XX в. Вместо этого он рисовал идеальную картину и подталкивал чиновничество в сторону оппозиции – в независимости от того, какой концепт был им более симпатичен: самодержавие или законность. В обоих этих понятиях чувствовался «заряд» неприятия существовавшего режима. Кроме того, они явно противоречили друг другу, предполагая разные подходы к делу управления и законотворчества. В итоге нередко чиновник был поставлен перед необходимостью вести «государево дело» в конспиративном порядке, скрывая от окружающих подлинные цели своих действий.

Впрочем, был и другой путь: отказаться от понятия «законность» как чуждого идее самодержавия; само же самодержавие интерпретировать как безудержное всесилие царской власти, таким образом отвергнув популярные славянофильские конструкции. Этот взгляд на настоящее и будущее государственной жизни России – доведенный до своего логического предела – точно так же подразумевал демонтаж существующего политического режима, ломку сложившейся организации власти. Как раз в связи с этим посол Германии в России Г.Л. фон Швейниц записал в дневнике в январе 1882 г.: «Между. Игнатьевым и Победоносцевым – “самодержец”, изолировавший себя от мира, за ними стоят, используя их как свои безответные орудия, московские журналисты, поносящие все существующие государственные институты, органы правления, чиновничество, методично уничтожающие авторитет государства.»[201]

Александр III, как и его предки, венчался на царствование в Московском Кремле 15 мая 1883 г. Когда куранты пробили девять, императорская чета вышла на Красное крыльцо. Александр III и императрица Мария Федоровна трижды поклонились многотысячной толпе, собравшейся на Соборной площади. Раздалось оглушительное «ура». Процессия двинулась в сторону Успенского собора. Над императором и императрицей держали золотой балдахин. Сановники несли регалии царской власти: корону, скипетр, державу, государственное знамя, щит и меч. Рядом шли гренадеры в форме 1812 г. Раздался удар большого колокола с колокольни Ивана Великого. Его подхватили все московские храмы. Начался бесконечный перезвон. Хор в пятьсот человек пропел гимн «Боже, царя храни». У дверей храма Александра III встречали митрополиты и архиепископы. Началась долгая церковная служба. И наконец один из митрополитов снял с красной подушки корону и передал ее императору, который, в свою очередь, надел ее себе на голову. А затем взял вторую корону и надел ее на голову коленопреклоненной супруге. После этого царь подошел к иконостасу, взял чашу из рук митрополита и принял причастие. Ведь будучи главой церкви, император причащался сам. Вновь зазвонили колокола, раздался пушечный салют. Коронация закончилась. Начался праздник, который продолжался три дня. Он вместил в себя балы, банкеты, раздачу подарков народным массам. 26 мая, как раз в ходе коронационных торжеств, был освящен храм Христа Спасителя в Москве, сооруженный в честь победы России в войне 1812 г.[202] Это положило конец многолетнему строительству, начатому еще в 1839 г.

В те дни в «высших сферах» очень волновались за жизнь царя. Казалось, из-за любого угла мог выскочить «нигилист» с бомбой. И не спасли бы расставленные по всему пути императорского кортежа солдаты или же 23 тыс. крестьян, добровольно взявшихся охранять Александра III[203]. И все же отказываться от пышных церемоний российское самодержавие не имело право. Коронация напоминала всем об исторических корнях царской власти, о ее сакральном значении. Безграничная власть государя, защищавшего бедных, слабых и ограничившего произвол сильных, – конечно же миф[204]. Но именно вокруг него строился весь политический режим.

Император действовал в весьма узком коридоре возможностей. Тем не менее он был безусловным центром всей политической системы. Многое зависело лично от него, от его характера, особенностей мировосприятия. Однако едва ли было оправданным свести чуть ли не все сюжеты политической истории России XIX в. к психологии царя, в том числе потому что ее реконструкция – дело в целом безнадежное. Чаще всего историк понимает психологию государя довольно шаблонно, ограничиваясь несколькими базовыми характеристиками личности императора. Исследователь с легкостью «решает» ту задачу, которая и современника подчас ставила в тупик. В марте 1888 г. Половцов обратился за консультацией к обер-прокурору Св. Синода К.П. Победоносцеву, человеку умному, наблюдательному и в высшей степени хорошо знавшему Александра III: «Ты 25 лет прогуливаешься в этих высочайших мозгах [императора], скажи, как достигнуть благоприятного впечатления?» Победоносцев на это ответил: «В высочайших мозгах всегда есть новые, вновь открывающиеся закоулки»[205]. Еще в большей степени это замечание относилось к Николаю II, которого в ближайшем окружении оценивали как «сфинкса», как «загадку»[206].

Казалось бы, у этих загадок есть простое решение. Обычно могучий великан Александр III, с которого будто бы В.М. Васнецов писал своего Илью Муромца, противопоставляется Николаю II, отнюдь не отличавшемуся богатырским телосложением, физической силой и волевыми качествами. Это сопоставление было популярно и среди современников. И дело было, конечно, не только во внешнем облике. Вскоре после кончины Александра III управлявший Морским министерством Н.М. Чихачев так отзывался о наследнике и его августейшем родителе: «Наследник – совершенный ребенок, не имеющий ни опыта, ни знаний, ни даже склонности к изучению широких государственных вопросов. Наклонности его продолжают быть определенно детскими, и во что они превратятся, сказать невозможно. Руль государственного корабля [выпал] из твердых рук опытного кормчего, и ничьи другие руки в течение, по всей вероятности, продолжительного времени им не овладеют»[207].

В отличие от сына, вечно колебавшегося и оказывавшегося под влиянием своего ближайшего окружения, Александр III вспоминался современниками как волевой правитель, способный на самые решительные шаги. Он не стеснялся своих чувств, мог весьма грубо высказаться о своих ближайших родственниках и сотрудниках. Так, великого князя Михаила Михайловича, пожелавшего жениться на дочери графа Н.П. Игнатьева, он прилюдно назвал кретином[208]. На статье С.С. Татищева, сравнивавшего крестьянскую реформу 1861 г. с революционными событиями во Франции в 1789 г., император написал: «Только негодяй может писать такие вещи». Почти хрестоматийными стали слова Александра III о директоре Департамента полиции П.Н. Дурново, приказавшем выкрасть переписку своей любовницы с бразильским послом из кабинета последнего. Узнав об этом, царь написал: «Убрать эту свинью в 24 часа». После столь решительной резолюции государя Дурново был действительно уволен с должности главного полицейского и назначен сенатором[209]. Николаю II ставили в вину, что он не был искренним со своими министрами. Они неожиданно получали отставку после самого милостивого приема у государя. Более того, любезный прием со стороны царя вынуждал опытных чиновников задуматься. В действительности же и Александр III вел себя схожим образом. В начале января 1893 г. М.Н. Островский не скрывал своего неудовольствия в связи с тем, что был неожиданно отправлен в отставку с должности министра государственных имуществ. Лишь в прошлый понедельник он был на приеме у царя, и тот ни словом не обмолвился об ожидающей Островского перспективе[210].

Тиражируемый образ Александра III не слишком совпадал с реальной личностью царя. Он тоже сомневался и колебался, оказывался под влиянием и уступал. Примечательно, что император терпел на высших государственных должностях лиц, которым лично не доверял: например, государственного секретаря Е.А. Перетца[211]. По сведениям графа С.Д. Шереметева, Александр III не слишком уважал и сменившего Перетца А.А. Половцова и тем не менее терпел его на высокой должности государственного секретаря[212]. С неохотой император согласился на назначение председателем Департамента законов Е.П. Старицкого[213]. Не вызывал симпатий Александра III председатель Департамента государственной экономии А.А. Абаза. Председателя Особой комиссии для составления проектов местного управления М.С. Каханова царь полагал «сообщником» М.Т. Лориса-Меликова[214].

Пожалуй, еще важнее то, что решительный на бумаге[215], император чаще всего не был готов идти на конфронтацию с тем, с кем лично встречался. Опытные царедворцы не боялись аудиенции у императора, добивались ее и в итоге нередко одерживали верх над всеми своими недоброжелателями. Император не казался столь суровым и решительным во время всеподданнейших докладов, о которых речь пойдет ниже. Причем министрам было хорошо известно, что император предпочитал не решать дела во время самого доклада. Обычно он оставлял дела у себя и обдумывал их спустя некоторое время. Это объяснялось многими причинами, в том числе и тем, что так Александру III было проще отказывать своим сотрудникам[216]. По словам морского министра И.А. Шестакова, император обычно «конфузился» во время личных докладов[217]. Согласно дневнику А.А. Киреева, «нынешний государь ужасно конфузлив. Когда ему дело докладывают, он очень неуверенно возражает, если же оставит бумаги на прочтение, являются резолюции самой необузданной силы выражений»[218]. Некоторые этим пользовались. Среди них был и М.Н. Катков, который в 1887 г., узнав о жесткой реакции императора на свою статью, добился аудиенции. И практика показала, что издатель «Московских ведомостей» был прав. По мнению К.П. Победоносцева, «государь может выразиться крайне резко и сильно на бумаге, но при личном общении он конфузится, как бы совестится сказать что-нибудь неприличное своему собеседнику. Никогда не хватало у него духа распечь кого-нибудь в глаза»[219].

Александр III колебался, отступал, оказывался под влиянием ближайших советников. В этом отношении весьма показателен первый год его царствования. Он назначил министром внутренних дел графа Н.П. Игнатьева, хорошо зная его страстное желание возродить в России Земский собор. Об этом Игнатьев докладывал царю еще 12 марта 1881 г.[220] Очевидно, до весны 1882 г. в этом не виделось ничего крамольного. Однако в ближайшем окружении императора на этот вопрос смотрели иначе. Министр народного просвещения И.Д. Делянов испугался самого слова «собор». К.П. Победоносцев не желал о нем слышать[221]. М.Н. Катков так охарактеризовал министра Игнатьева: «При настоящем либеральном [курсив мой. – К. С.] направлении графа Игнатьева, даже Лорис[-Меликов], может быть, лучше. Он не так демократичен и вовсе не славянофил»[222]. Согласно воспоминаниям самого Игнатьева, особую позицию занял министр государственных имуществ М.Н. Островский. Он тоже признался, что «слово Собор страшное и прежде, нежели его произнести, следует продолжительно обдумать все подробности». Игнатьев прислал к Островскому своего сотрудника, публициста славянофильского толка П.Д. Голохвастова с разъяснениями о сфере компетенции прежних Земских соборов, созываемых в царствования первых Романовых. Вроде бы после этого министр государственных имуществ признал правоту Игнатьева и обещал поддержку[223]. Конечно, Игнатьев не пользовался репутацией правдивого рассказчика, и к его свидетельствам следует относиться с некоторой осторожностью[224]. Возможно, все было не так или не совсем так, как об этом сообщал министр внутренних дел. Может быть, Островский действительно оказался хитер и коварен. Судя по переписке министра государственных имуществ, это предположение можно считать достаточно обоснованным[225]. Так или иначе, позиция Островского, Победоносцева, Каткова сыграла ключевую роль в том, что проект Игнатьева императором был отвергнут, а сам министр отправлен в отставку[226].

В то же самое время образ мягкого императора Николая II весьма обманчив. Действительно последний царь был чрезвычайно любезен и деликатен в личном общении. Однако некоторые его резолюции удивляли своей резкостью современников. Их сложно было ожидать не только от Александра III, но и от Николая I. Характерен случай, когда Государственный совет столкнулся с проблемой, что буряты в начале XX в. были освобождены от телесных наказаний, а жившее по соседству с ними русское крестьянство пороли по решениям волостного суда. Такое неравноправие возмутило сановников. В связи с этим было предложено внести в резолютивную часть журналов департаментов Совета предложение об упразднении телесных наказаний в России. Однако опытные государственные мужи стали возражать, опасаясь резкой реакции со стороны государя, который и так задумал отменить телесные наказания после рождения наследника. Под их давлением эта инициатива была «спрятана» в журнале, где излагались мотивы решения Общего собрания Государственного совета. Однако и это вызвало неудовольствие государя, который наложил резолюцию: «Это будет тогда, когда я это захочу»[227]. По словам В.И. Гурко, министр внутренних дел Д.С. Сипягин представил императору эту ситуацию как типичную для высшего законосовещательного учреждения империи, в котором будто бы заседают антиправительственные силы[228]. Этот случай показательный, но отнюдь не единственный. 1 января 1904 г. император написал министру внутренних дел В.К. Плеве о Тверском земстве: «Настало время треснуть неожиданно и крепко»[229]. 19 октября 1905 г., подводя итог недавним событиям, император так описал матери поведение своих министров: «Господа министры, как мокрые курицы, собирались и рассуждали о том, как сделать объединение всех министерств, вместо того чтобы действовать решительно»[230]. Поздней осенью 1905 г., реагируя на реплику главноуправляющего Канцелярией по принятию прошений А.А. Будберга о том, что было бы лучше всего арестовать С.Ю. Витте, премьер-министра России, Николай II кратко, но весьма выразительно сказал: «О, да!»[231] Примерно тогда же император давал наставления своим сотрудникам. «Государь сказал, что, по его мнению, дело надо вести так: где разгромлено имение – все хутора в окружении обыскать войсками и у кого будет оружие в руках расстреливать. Будет много невинных жертв, но перед этим останавливаться нельзя»[232].

В декабре 1905 г. на донесении генерала А.А. Хоруженкова о подавлении революционного движения в городе Туккуме (Курляндская губерния, ныне Латвия) царь наложил резолюцию: «Надо было разгромить город»[233]. 12 февраля 1906 г. директор Верхнеудинского реального училища Устрецкий послал телеграмму императору с просьбой о смягчении наказания для пяти учителей, приговоренных к повешению. Император недвусмысленно ответил: «Всяк сверчок знай свой шесток»[234]. Впоследствии Николай II называл А.И. Гучкова «подлецом». Встречи с ним он считал предосудительными[235], а одному из министров прямо говорил, что «Гучкова мало повесить»[236].

За свое довольно продолжительное царствование немногословный и весьма скрытный государь произнес много слов, очень разных по смыслу и тональности[237]. Их не сложить в простую формулу, объясняющую личность императора. Ее трудно понять в рамках элементарной дихотомии: сильный или слабый, волевой или нерешительный и т. д. Решительность на бумаге сочеталась с готовностью Николая II соглашаться с каждым своим собеседником. И в этом сын очень походил на отца.

Любого человека нельзя свести к совокупности качеств его характера. Он намного сложнее. Тем труднее говорить о герое из прошлого, оставившего сравнительно ограниченный корпус текстов. Но император – это не только и, может быть, даже не столько человек. Это властный институт, своего рода функция, сопряженная с исполнением ежедневных обязанностей. И в этом отношении императорская власть вполне познаваема. Исследователю под силу понять меру участия царя в процессе выработки политических решений.

На этот вопрос тоже нет одного ответа. Многое зависело от личности государя. Александр III весьма ответственно относился к своим обязанностям. Управляющий делами Императорской главной квартиры О.Б. Рихтер говорил: «За много лет, что я управляю комиссией прошений на высочайшее имя. я не помню случая, чтобы посланный мною государю с вечера портфель с бумагами не был возвращен мне на следующее утро с исполненными делами»[238]. Обычно весь день императора уходил на встречи и приемы. Александр III работал с бумагами преимущественно ночью. Ему приходилось знакомиться с отчетами министров, главноуправляющих, губернаторов, генерал-губернаторов, командующих войсками и др. Периодически ставился вопрос о создании коллегиального учреждения, которое бы помогало императору, а в сущности, подменяло его. В мае 1884 г. этот вопрос инициировал Долгоруков, но без особого успеха: создание подобного «визирства» пугало бюрократию[239].

Обычно Александр III уходил к себе в кабинет около 9 часов вечера. По настоянию императрицы он дал слово работать «лишь» до 3 часов ночи. В это время камердинер должен был докладывать царю, что следовало заканчивать работать. Если же царь не обращал на это внимание, камердинер докладывал вторично. В третий же раз он просто тушил свет, несмотря на все протесты государя. Вставать же императору приходилось рано: ведь доклады министров нередко начинались уже в 9 часов утра. При этом, как отмечалось выше, выслушивая министров, император не любил принимать решений в ходе личных аудиенций. Обычно он оставлял у себя министерские бумаги и работал с ними ночью[240].

Император пытался всячески сократить количество бумаг, с которыми ему надо было познакомиться. Так, уже 4 марта 1881 г. он отказался читать перлюстрации шифрованных депеш иностранных посланников и выписки из польских газет. «Он просил [министра иностранных дел] Гирса присылать ему на прочтение только то, что действительно может быть полезно в государственных целях»[241]. Такой порядок работы можно оценивать по-разному. Как утверждал бывший министр народного просвещения А.В. Головнин, «государь не управляет, его управления не видно. Ему следовало бы собирать министров. Решать все бы серьезные дела сообща. Это, конечно, требует навыков и умственно тяжелого резюмирования, но это ограждает независимость государя и сокращает его работу. Государь держится другого метода. Ему доставляют доклады со всеми данными. Он все читает и сидит до глубокой ночи. Конечно, ему приходится бороться одному против докладов министра»[242].

Действительно есть много свидетельств тому, что Александр III весьма добросовестно читал поступавшие на его имя бумаги. Так, С.Н. Дурново, брат министра внутренних дел и председателя Комитета министров, рассказывал, что «на бумаге Синода с благословением на предстоящее императору путешествие [в Данию] положил резолюцию: “Не нуждаюсь”. Святые отцы решили, что государь подмахнул это слово ошибочно взамен другой бумаги и через Победоносцева подложили новую бумагу, переписав первую. Ждали появления ее. уже с известным интересом. С ужасом читают новую резолюцию: “Сказал: не нуждаюсь”. Все взволновались. Тем временем император уехал в Данию. По возвращению оттуда принимал с докладом Победоносцева. Тот с большой осторожностью приступает к выяснению этого вопроса, намекая на горе членов Синода, вызвавших неблаговоление монарха. “А вы, Константин Петрович, читали эту синодскую бумагу”, – спросил император. “Как же, Ваше Величество”. “Ну я вижу, вы ее или плохо, или совсем не читали. Вот там вместо архипастырского благословления было написано «архитектурное благословление». Я и написал, что не нуждаюсь”»[243].

Александр III, в отличие от отца, не любил председательствовать на заседаниях Совета министров, который в новое царствование практически не собирался. Со временем об этом учреждении и вовсе забыли. Это как раз тот случай, когда привычки и склонности монарха определяли характерные черты политической жизни. В 1880-х гг. право личного доклада руководителей ведомств было тем более ценным, что новый государь принимал министров реже, нежели его отец. По словам П.А. Валуева, Александр III как будто бы сторонился своих ближайших сотрудников. «Доклады сокращены у него до крайних пределов, так что даже военный министр ограничивается одним докладом в неделю»[244]. Император тщетно пытался сэкономить время. Великую тайну составлял тот факт, что государственный секретарь регулярно подготавливал краткие записки для Александра III, в которых излагалась суть представлявшихся меморий Государственного совета. С этой же целью император запретил Министерству иностранных дел «посылать, бумаги, касающиеся мелких государств, как, например, Испании и Португалии»[245].

Ритм работы был размеренный. Министры принимались в отведенные для них дни. Даже те государственные деятели, которые были наиболее близки императору, не часто «гостили» в Гатчинском дворце. Так, К.П. Победоносцев за 1881 г. виделся с Александром III 12 раз[246]. С министром внутренних дел Н.П. Игнатьевым – более 40 раз (причем значительная часть встреч пришлась на май 1881 г., когда Игнатьев был назначен на столь высокий пост)[247]. Для сравнения: в последние два месяца царствования Александра II царь встречался с М.Т. Лорис-Меликовым почти ежедневно, а именно 48 раз[248]. Пожалуй, исключение составлял министр императорского двора граф И.И. Воронцов-Дашков, товарищ нового царя. За 1881 г. он встречался с Александром III 150 раз[249].

Отталкиваясь от текста дневника Николая II, можно составить представление о ритме работы последнего российского императора. Судя по всему, царь отмечал в дневнике не всякий день, когда он заслушивал доклады министров[250]. И все же этот источник позволяет проследить динамику встреч царя со своими ближайшими сотрудниками.

Источник: Дневники императора Николая II (1894–1918). М., 2011. Т. 1. С. 179841.

Конечно же, частотность встреч императора с министрами обусловливалась совокупностью обстоятельств. Пока царь был за границей или же вдалеке от столицы, он руководителей ведомств практически не принимал. В итоге выходило, что в течение месяца или же даже двух государь мог вовсе не заслушивать доклады министров[251]. Это объясняет падение количества «докладных дней» в определенные годы. Тем не менее общая картина от этого не очень меняется. Николай II «плотно» работал с министрами в первый год своего царствования, после которого произошел резкий спад встреч представителей высшей бюрократии с императором. Начиная с 1896 г. число «докладных дней» распределяется по годам относительно равномерно.

И все же Николай II жаловался на бесконечную работу с бумагами. Оказавшись на вершине пирамиды сверхцентрализованного государства, он был подчинен огромной машине делопроизводства, которая, будто в топливе, нуждалась в санкциях верховной власти. Императору в силу его возможностей приходилось осваивать «пухлые» доклады, журналы и мемории. «Читал до обеда, одолеваю отчет Государственного совета. Вечером окончил чтение отчета Военного министерства – в некотором роде одолел слона», – записал он в дневнике[252]. «Опять начинает расти та кипа бумаг для прочтения, которая меня смущала прошлой зимой», – констатировал Николай II[253]. Император предпочитал решать вопросы сразу же, во время докладов министров[254]. Порой государь проводил совещание министров. Характер подобных заседаний вызывал мало скрываемое раздражение у опытных бюрократов, например, К.П. Победоносцева. В марте 1901 г., беседуя с А.А. Половцовым, он описал состоявшееся обсуждение так: «Выезжаем мы отсюда по десятичасовому поезду, за несколько минут до одиннадцати приезжаем в Александровский дворец; у государя в это время идут доклады: а) министра финансов, б) министра внутренних дел, в) министра путей сообщения. Приходится подождать полчаса да и больше. Начинаются прения. Иные, как, например, Ермолов, болтают без умолку. Государь начинает скучать. Пробьет час – час завтрака. Он начинает посматривать на часы и минут через десять или пятнадцать объявляет, что обсуждаемый вопрос будет обсуждаться в следующую пятницу. Раскланиваются и расходятся»[255].

Александр III чувствовал, что не справлялся с потоком дел, которые шли через него. В итоге он попросил министра императорского двора графа И.И. Воронцова-Дашкова, управляющего делами Императорской главной квартиры О.Б. Рихтера и дежурного генерала при императоре П.А. Черевина помогать ему разбираться в министерских докладах. Это все были люди, лично преданные царю, но не обладавшие серьезными знаниями и большими способностями[256]. Нередко они честно признавались, что не справлялись с поручением и не могли должным образом оценить ту или иную записку. «И вы меня покидаете», – упрекал их император[257].

Схожим образом себя вел и Николай II. У императора не было личных секретарей[258]. Их государь опасался, полагая, что они могли обрести огромное влияние на принятие им решений. В итоге самому царю приходилось разбирать собственную корреспонденцию. Эта работа занимала много времени. Было очевидно, что Николай II остро нуждался в помощи доверенного лица, не претендовавшего на политическую роль, однако такой не находился. В начале 1905 г. император был чрезвычайно доволен поддержкой, которую ему оказывал Д.Ф. Трепов: «Трепов для меня незаменимый, своего рода, секретарь. Он опытен, умен и осторожен в советах. Я ему даю читать толстые записки от Витте, и затем он мне их докладывает скоро и ясно. Это, конечно, секрет для всех!»[259] Едва ли этот «кустарный» путь решения проблем управления огромной страной мог принести существенные результаты.

В сверхцентрализованном государстве многое зависело от подписи императора. Ему посылались важнейшие документы даже тогда, когда он находился в отъезде, в том числе за пределами России. Порой император не мог справляться со своими обязанностями. Так случилось осенью 1894 г., когда Александр III тяжело заболел. Поначалу все дела остановились и не шли на подпись[260]. Однако продолжаться это долго не могло. В итоге в Петербург стали прибывать бумаги с пометами императора, которые в действительности были поставлены не царской рукой[261].

В своей государственной деятельности император практически не мог рассчитывать на свой «ближний круг». Ведь его окружение составляли лица, в большинстве случаев далекие от государственной жизни и чаще всего не претендовавшие на участие в ней. По словам великого князя Николая Михайловича, в царствование Александра III в него входили граф И.И. Воронцов-Дашков с его супругой, урожденной графиней Е.А. Шуваловой, князь В.С. Оболенский с женой, урожденной А.А. Апраксиной, бывшей фрейлиной императрицы Марии Федоровны, граф В.А. Шереметев, женатый на графине Е.Г. Строгановой, дочери великой княгини Марии Николаевны, генерал-адъютант П.А. Черевин, дежурный генерал при Его Императорском Величестве, Е.С. Озерова и ее две сестры, графини Кутузовы, граф С.Д. Шереметев и П.В. Жуковский (сын поэта)[262]. И Черевин, и Воронцов-Дашков, пожалуй, были теми влиятельными фигурами из окружения царя, которые могли подать совет, высказать свое мнение. Более того, по сведениям придворного врача Н.А. Вельяминова, многие приезжавшие с докладом к Александру III заходили к Черевину и обсуждали с ним государственные дела[263]. Согласно воспоминаниям руководителя канцелярии Министерства императорского двора В.С. Кривенко, «в Гатчинском дворце, в первом этаже кухонного каре, в небольшой квартире Черевина постепенно сорганизовался своеобразный клуб. Сюда заявлялись министры и другие особы, приезжавшие представляться императору или императрице; здесь же виднелись и простые смертные из тех, кто был по душе Черевину»[264]. И все же о его (или Воронцова-Дашкова[265], или С.Д. Шереметева, составлявшего записки по поручению императора[266]) системном влиянии на принятие решений говорить не приходится[267].

Если ближайшее окружение Александра III было практически полностью аполитичным, то, по словам великого князя Николая Михайловича, при Николае II и такой кружок не сложился[268]. Последнего царя в основном окружали случайные лица – прежде всего однополчане-конногвардейцы: барон В.Б. Фредерикс, граф П.К. Бенкендорф, Д.Ф. Трепов, князь В.Н. Орлов, князь Н.Д. Оболенский, А.А. Мосолов[269]. Их вмешательство в государственные дела было исключительно спорадическим (может быть, за исключением Д.Ф. Трепова, да и то только в 1905–1906 гг.).

При этом было бы ошибочным полностью игнорировать роль «ближнего круга» в государственной жизни страны. Когда многое зависит от воли одного человека, закулисные влияния становятся подчас определяющими, например, при принятии кадровых решений. Тогда слово, «случайно» брошенное за обедом, может многое значить. Согласно воспоминаниям С.Д. Шереметева, государственный секретарь Н.В. Муравьев был креатурой великого князя Сергея Александровича[270]. Дядя царя способствовал назначению министром народного просвещения Н.П. Боголепова, министрами внутренних дел – Д.С. Сипягина и А.Г. Булыгина[271]. Благодаря вдовствующей императрице Марии Федоровне отставка С.Ю. Витте с должности министра финансов произошла не раньше августа 1903 г. По сведениям князя Г.Д. Шервашидзе, она могла состояться уже в январе того же года[272]. Князь П.Д. Святополк-Мирский был назначен министром внутренних дел опять же по инициативе Марии Федоровны[273]. Если бы тогда, в 1904 г., министром был назначен Б.В. Штюрмер, это случилось бы с подачи графа С.Д. Шереметева[274]. Это не отменяет того факта, что министр мог быть назначен без особых консультаций, по собственному разумению самого императора. Так, например, случилось, когда министром народного просвещения стал генерал П.С. Ванновский[275]. Против этого назначения возражал великий князь Сергей Александрович. Однако его мнение не стало определяющим. Николай II писал дяде 20 марта 1901 г.: «Сейчас нужен мне военный человек. Я прямо скажу, что я думаю о Ванновском и вперед знаю, что, к сожалению, встречу полное неодобрение с твоей стороны. Делаю этот выбор прямо по внутреннему убеждению, не спрося ничьего мнения. Его имя связано для меня с именем моего Отца, а это, как и тебе, для меня все![276]»

Тем не менее царское окружение не стремилось определять вектор развития страны, да и не могло этого сделать. Его не интересовала политика, т. к. казалось, что государственный строй в России незыблем и политику не подразумевал. Его не волновала сфера управления, которой занимались профессиональные бюрократы, обладавшие специальными знаниями. Императоры в таком окружении оказывались в политическом вакууме. В повседневности они сталкивались с людьми, с которыми обсуждали новости придворной жизни, охоту, погоду и только в редких случаях политику, чаще всего международную. Даже представители царской семьи в силу воспитания, стиля мышления, наконец, личных качеств, часто занимая значимые должности, не могли оказывать системное влияние на принятие политических решений[277]. Министры же в большинстве своем в ближайшее окружение государя не входили. Их каналы влияния на царя были весьма ограниченными, время встречи с государем – отмеренным. Кто же при таких обстоятельствах правил? В 1896 г. К.П. Победоносцев отвечал на этот вопрос так: «Русский Бог, да вдовствующая императрица, которая вмешивается в такие дела, которые не понимает»[278].

Были, конечно, и исключения. Так, в начале царствования Александра III влияние К.П. Победоносцева бросалось в глаза[279]. Оно раздражало министра иностранных дел Гирса[280], морского министра И.А. Шестакова[281], министра государственных имуществ М.Н. Островского, государственного секретаря А.А. Половцова[282]. Последний приехал поговорить с Победоносцевым в 8 часов вечера 25 мая 1881 г., когда тот был, видимо, на «пике» своего влияния. Это был прием у важного сановника: «Прошли времена, когда он сам отворял мне двери весьма скромной квартиры, швейцар и лакеи, облаченные в траур, проводят меня к “генералу”, который сидит в своем богатом кабинете, положив ноги на свой письменный стол»[283].

Конечно же, непродолжительный период могущества Победоносцева не описать языком правовых норм. Оно строилось на личном авторитете обер-прокурора Св. Синода. Четко развести формализованные процедуры и неформальные практики не всегда удается. Они пересекались, налагались друг на друга и при этом находились в непримиримом антагонизме. Частные объединения, кружки вызывали резкое неприятие официальных должностных лиц, которые всячески пытались «укоротить» их влияние. Так, роковую роль в судьбе «Священной (Святой) дружины» сыграл граф Д.А. Толстой, после доклада которого и «пало» это объединение[284]. Министры кооперировали свои усилия, дабы оказывать влияние на императора. Так, после смерти И.Д. Делянова К.П. Победоносцев и С.Ю. Витте договорились содействовать назначению министром народного просвещения лица, хорошо знакомого с университетской жизнью: В.Н. Лигина или Н.П. Боголепова. Как известно, их усилия не были напрасными[285].

В управленческой системе империи уживались накапливавшиеся противоречия. В значительной мере это объяснялось тем, что правовые рамки законотворческого процесса в России нельзя было строго регламентировать. Император стоял в главе бюрократического аппарата, который должен был быть носителем идеи рационального управления. Вместе с тем царь был главой семьи. Отношения внутри нее трудно было рационализировать. Его августейшие родственники, фактически ни перед кем не отвечавшие, непосредственно участвовали в управлении страной, завязывая тесные отношения с чиновничеством. Это лишь один случай, как традиционное начало «семейной власти» и рационально организованное бюрократическое государство тесно пересекались друг с другом. Связи чиновников с правящей династией могли самым различным образом сказываться на их карьере. Так, увольнение Е.А. Перетца с должности государственного секретаря во многом объяснялось его тесными отношениями с великим князем Константином Николаевичем, которого Александр III явно недолюбливал[286].

Даже в отношениях императора и министров многое определялось обычаями. Сама процедура отставки министра не была достаточно регламентирована. Например, оставалось вопросом, имеет ли право глава ведомства уйти с занимаемой должности. Николай II был уверен, что нет. Так 22 мая 1905 г. он ответил на прошение министра внутренних дел А.Г. Булыгина об отставке: «Александр Григорьевич, возвращаю прошение ваше об увольнении от должности. Мы живем в России, а не в какой-нибудь республике, где министры ежедневно подают прошение об отставке. Когда царь находит нужным уволить министра, тогда только последний уходит от своего поста»[287].

Основная форма общения императора со своими сотрудниками – заслушивание их всеподданнейших докладов. Из этого каждодневного общения императора с министрами складывался важнейший механизм принятия решений. В каждое царствование у всеподданнейшего доклада были свои особенности, обусловленные личными свойствами царя. Министрам, желавшим добиться своего от государя, приходилось к ним приноравливаться. Император иногда задумывался об эффективности такого доклада, ставившего царя в зависимость от руководителей ведомств. Подобно «голому королю», он был вынужден всякий раз соглашаться с мнением эксперта, который знал докладываемый вопрос, а император имел о нем чаще всего весьма приблизительное представление. К.П. Победоносцев на сей счет говорил: «Государь только припечатывает то, что мы [министры] ему подносим»[288].

Эта проблема с неизбежностью возникала во всех абсолютных монархиях, где воля коронованного правителя – закон или почти закон. Этот вопрос занимал и французских королей XVII в., которые отвечали на него по-разному. Генрих IV (1589–1610) вызывал к себе людей разных взглядов и принимал решение, услышав точку зрения противоположных сторон. Людовик XIV (1643–1715) предпочитал утверждать письменные доклады[289]. Подобный выбор приходилось делать и российским императорам.

Детали, которыми были обставлены всеподданнейшие доклады министров, могли оказаться роковыми для судьбы законопроекта. Не случайно перед своим первым докладом у Александра II товарищ министра государственных имуществ А.Н. Куломзин страшно волновался, даже не предполагая, что его может ожидать в кабинете у императора: «В недоумении, как докладывать, я обратился к Валуеву с просьбой научить меня уму-разуму. Это совпало с необходимыми с ним объяснениями по его ходатайствам о продлении арендных выдач некоторым дамам, которые пользовались подобными выдачами за время бытности его министром. Петр Александрович [Валуев] отнесся к моей просьбе более чем любезно. Он объяснил мне, что я должен оставлять портфель, шляпу и перчатки за дверью высочайшего кабинета, что я должен иметь открытую папку с всунутым карандашом на случай записи какого-либо приказания, что если государю угодно будет подать мне руку, то я должен ринуться поцеловать обшлаг его рукава и, наконец, что подавая к высочайшему подписанию указы, я немедленно по получении подписи должен закрывать ее, повернув бумагу. На мое замечание, что таким образом подпись может быть замазана, он ответил: “Это не беда. На то писари, чтобы потом все вычистить, а тут главное в том, что государь, раз подписав, не любит видеть своей подписи и надо ее спрятать”. Затем он посадил меня в свое кресло и сделал мне примерный доклад.»[290].

Первый всеподданнейший доклад был настоящим событием для министров и их товарищей. Его обычно подробно описывали мемуаристы, чья память запечатлела детали первой встречи с императором. Они, конечно, подобно Куломзину, страшно волновались. Переживал и товарищ министра народного просвещения И.В. Мещанинов, который в июле 1901 г. ожидал аудиенции в приемной у императора. К нему подошел министр императорского двора барон В.Б. Фредерикс. «Вы впервые докладываете? – спросил он. – Посмотрите, открывается ли свободно ваш портфель, – будет лучше держать его открытым, а то со мной был такой случай: я был в кабинете государя, открывал свой портфель, а он не открывался! Вышел ужасно конфузный казус; пришлось звать камердинера и ножом резать портфель!»[291]

Конечно, каждый император выслушивал докладчика по-своему. Во время всеподданнейших докладов Александр III не казался министрам чересчур грозным. Когда 20 апреля 1883 г. председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич предложил государственному секретарю А.А. Половцову поехать вместе в Гатчину к императору и доложить ему о подготовленных рескриптах, Половцов не согласился: «В присутствии нас обоих он не решится высказать то, что сказал бы каждому из нас с глазу на глаз». Государственный секретарь, основываясь на своем личном опыте, предсказывал, что император оставит рескрипты у себя, а потом передаст их К.П. Победоносцеву, «который их перемарает, обольет постным маслом.»[292]

В июне 1884 г. как раз тот самый Победоносцев пытался убедить императора в ошибочности позиции, отстаиваемой министрами народного просвещения и внутренних дел. Александр III на это возражал: «Что же делать, когда это требуют и теперешний министр народного просвещения, и его предшественник?» С ними государь спорить не желал[293]. В целом император был склонен соглашаться с докладчиком. Это придавало уверенность царским конфидентам, которые могли себе многое позволить. Победоносцев, неуверенный в себе человек, не боялся вызывать раздражение даже великих князей, зная о безусловной поддержке императора. Однажды в январе 1889 г. шло заседание Комитета министров. В зал зашел дядя царя великий князь Михаил Николаевич. Все сановники встали. Победоносцев же этого не сделал и, более того, довольно громко сказал: «Настоящая язва эти великие князья». В августейшей семье все были этим возмущены. Брат императора великий князь Алексей Александрович думал поехать к Александру III и высказать свое недовольство. Но это желание быстро отпало, когда ему напомнили, что и Победоносцев будет в свою очередь жаловаться на великих князей, которые так любят сплетничать. Легко было предположить, как отреагировал бы на слова обер-прокурора Св. Синода император: «Да, очень жаль, что великие князья занимаются сплетнями, а не делом»[294].

Опытный докладчик чувствовал себя уверенно в кабинете императора, зная, что с высокой долей вероятности добьется необходимого результата. И так было и при Александре III, и при Николае II. Бывший в 1905–1906 гг. министром народного просвещения граф И.И. Толстой вспоминал, что император утвердил все его доклады, несмотря на спорность тезисов весьма радикально настроенного главы ведомства[295]. Зная эту закономерность, можно было ею пользоваться. Ведь император не ставил резолюции на докладах, давая лишь устные распоряжения, которые потом фиксировались в министерствах. В некоторых случаях это давало возможность руководителям ведомств проводить незначительные вопросы, даже не докладывая их царю[296]. Более того, сам Александр III на заре своего царствования, 6 марта 1881 г., озадачил А.А. Абазу пожеланием «сообразить, нельзя ли упростить всеподданнейшие доклады по Министерству финансов с тем, чтобы на высочайшее усмотрение представлялись лишь предметы серьезные, все остальные же разрешались собственной властью министра»[297].

Схожим образом принимались решения и в абсолютистской Франции XVII в. Чиновники того времени, несомненно, пользовались неспособностью монарха проконтролировать весь бумагооборот, который шел через него. По словам военного министра Ф.М. Лувуа, из двадцати подписанных бумаг король Людовик XIV не читал девятнадцати. Зная это обстоятельство, фактический глава правительства Ж.Б. Кольбер предоставлял монарху такое количество документов, что он заведомо не мог их освоить[298].

В сущности, министры пытались так или иначе, удачно и безуспешно манипулировать волей императора. В декабре 1883 г. Половцов поучал великого князя Михаила Николаевича, как в ходе доклада навязывать государю свою волю, а не следовать его желаниям[299]. Согласно мнению министра внутренних дел В.К. Плеве, Николай II не любил, когда министры ему противоречили. Возражения не следовало облекать в резкую форму[300]. Сглаживая углы, можно было добиться от императора всего необходимого.

Наконец, следовало учитывать особенности восприятия информации государем. Доклад не мог быть чересчур утомительным. Министр народного просвещения граф И.Д. Делянов одним из первых в правление Александра III догадался максимально сокращать свои доклады, что находило понимание у царя[301]. Это объяснялось, помимо всего прочего, и тем, что у императоров было отведено довольно ограниченное время на встречи с министрами. Если летом 1900 г. военный министр А.Н. Куропаткин долго засиживался у царя, то на доклады министра иностранных дел В.Н. Ламздорфа просто не хватало времени[302]. В годы царствования Николая II доклады редко продолжались более 20 минут, за которые обычно надо было обсудить около 20 вопросов[303]. Иными словами, полагалась приблизительно минута на ту или иную проблему. Казалось бы, ничтожный факт, тем не менее много определявший в политической жизни страны: последний российский самодержец не читал записки объемом более чем 2–3 страницы. Это было наблюдение министра императорского двора В.Б. Фредерикса, которым он поделился с А.А. Киреевым. «Да ведь это ужас!! – возмущался последний. – Наша государственная жизнь протекает с силой внимания 5-и, 6-и минут»[304].

Однако именно за эти 5–6 минут удавалось добиться решения, на которое, в противном случае, пришлось бы тратить месяцы, а то и годы. 17 января 1908 г. на заседании Государственной думы депутат-октябрист барон А.Ф. Мейендорф объяснял депутатам: «При прежнем строе существовал один нормальный законодательный порядок и наряду с этим приблизительно столько же законодательных путей, сколько проходов между сидениями в этом зале. Некоторые из этих путей были подлиннее, другие покороче, и я скажу, что некоторые были так коротки, что они для своего прохождения не требовали срока, превышающего период горения хорошей сигары»[305]. В данном случае речь как раз шла о всеподданнейшем докладе. Вопреки мнению многих правоведов, любая бумага, подписанная императором, могла получить законодательную силу. Убедить государя было проще, чем многолюдное законосовещательное учреждение – Государственный совет или Комитет министров. Не удивительно, что многие руководители ведомств по мере возможности старались обойти Государственный совет, надеясь заручиться поддержкой самого царя. Так, в марте 1883 г. морской министр Шестаков пытался подчинить себе добровольный флот посредством всеподданнейшего доклада императору[306]. Это был отнюдь не частный случай. Многие нормативные акты принимались как временные именно для того, чтобы избежать столь неудобного обсуждения проблемы в Государственном совете[307].

Ситуация осложнялось еще и тем, что министры нередко посвящали свои доклады вопросам, не входившим в сферу их компетенции. В начале 1880-х гг. К.П. Победоносцев обсуждал с императором самый широкий круг вопросов, отнюдь не касавшихся его ведомства – Св. Синода. Впоследствии обер-прокурора чрезвычайно расстраивало то обстоятельство, что император его больше не рассматривал как главного «советника»[308]. Весной 1890 г. государственный контролер Т.И. Филиппов докладывал Александру III о возможности изменений в школьной программе. Причем данный вопрос в это же самое время обсуждался в Государственном совете[309]. Точно также граф Д.А. Толстой, М.Н. Островский, С.Ю. Витте не стеснялись говорить с императором о том, что непосредственно не относилось к их ведомству[310]. Министры таким образом увеличивали свой административный вес. Император же обретал возможность оперативно вмешиваться в процесс выработки законодательных решений. Таким образом, в политическую систему вносился элемент непредсказуемости. Как это ни парадоксально, царская власть играла роль «черта из табакерки», способного разрушить любой расклад сил, сложившийся в «высших сферах».

Царь порой творил «юридические чудеса», определявшие вектор развития государства на долгие годы вперед. Так случилось и в апреле 1881 г., когда был подписан и опубликован Манифест о незыблемости самодержавия. Накануне его издания 29 апреля 1881 г. Александр III писал брату Владимиру: «Посылаю тебе, любезный Владимир, мною одобренный проект Манифеста, который, я желаю, чтобы вышел 29 апреля, в день приезда моего в столицу. Я давно об этом думал, но многие отсоветовали и министры все обещали мне своими действиями заменить Манифест, но так как я не могу добиться никаких решительных действий от них, а между прочим шатание умов продолжается все более и более и многие ждут чего-то необыкновенного, то я решился обратиться к Победоносцеву составить мне проект Манифеста, в котором бы высказано было ясно, какое направление делам желаю я дать и что никогда не допущу ограничения самодержавной власти, которую нахожу нужной и полезной России. Кажется, Манифест составлен очень хорошо. Он был вполне одобрен графом С.Г. Строгановым, который тоже нашел своевременность подобного акта. Сегодня я лично прочел Манифест А.В. Адлербергу, который тоже вполне одобрил его, и так, дай Бог, в добрый час!»[311]

Конечно, этот случай особый. В большинстве случаев император чувствовал свою зависимость от докладчиков и всячески (но чаще всего тщетно) пытался освободиться от нее. Ему приходилось искать обходные маневры. Некоторые из них удивляли современников: например, переписка Николая II с безвестным чиновником А.А. Клоповым, который должен был доносить до царя правду жизни[312]. По словам министра юстиции Н.В. Муравьева, Николай II хочет «знать истину, но ищет ее по коридорам, по закоулкам, слушает разных Клоповых и т. д.»[313]. Министр внутренних дел В.К. Плеве разъяснял, что «самодержцы по наружности выслушивают своих министров, наружно соглашаются с ними, но почти всегда люди со стороны находят легкий доступ в их сердца или вселяют государям недоверие к своим министрам, представляя их покусителями на самодержавные права. Отсюда двойственность действий. Даже такой сильный характер, какой был у императора Александра III, не был чужд сему образу действий»[314].

В этом отношении весьма показательна история с Манифестом 26 февраля 1903 г. Даже тогда, когда государь был готов творить «юридические чудеса», они выходили не такими, как ему хотелось. Тогда, в феврале 1903 г., вняв многочисленным советам князя В.П. Мещерского, Николай II поручил ему подготовить текст Манифеста, что тот вскоре и сделал[315]. Причем в экономических вопросах издатель «Гражданина» рассчитывал на помощь С.Ю. Витте, которому и переслал проект документа. Витте не отнесся к нему серьезно и ограничился редакторской правкой. Тогда Мещерский опять обратился к министру финансов, попросил его пересмотреть текст Манифеста, имея в виду просьбу самого царя. Витте 24 февраля призвал к себе двух чиновников и фактически составил новый текст. 25 февраля с ним ознакомился В.К. Плеве. «Должен ли я только удовлетворить свою любознательность или могу внести и поправки, если это найду нужным?» – спросил министр внутренних дел. «Можете», – был ответ. В итоге вечером 25 февраля Плеве привлек к работе трех чиновников своего министерства (В.И. Гурко, А.А. Лопухина, Д.Н. Любимова), которые и подготовили окончательный вариант документа[316]. Д.Н. Любимов впоследствии вспоминал: «Мы разделили труд: Гурко взял пункты, касающиеся крестьян, Лопухин об укреплении веротерпимости, а на мне лежало вступление и статьи о реформе местного управления. Плеве оставил за собою общую редакцию»[317].

Текст, прошедший столько фильтров, был интеллектуально бесформен и не мог никого удовлетворить. Обер-прокурор Сената Н.А. Хвостов, весьма близкий к неославянофильским кругам, так его оценивал: «В Петербурге все изумлены неожиданно появившимся Манифестом. Все осуждают и стиль, и содержание. Находят, что и писать его было не для чего. Может быть, и не было особой причины его издать, но в общем ничего худого нет. Есть вещи не совсем понятные, как, например, усугубление плодотворного участия попов в общественной жизни их паствы, а также сближение общественного управления с деятельностью приходских попечительств. Но в общем я очень доволен Манифестом: вредного в нем ничего нет, а относительно пересмотра крестьянского законодательства нашел даже прекрасные слова…»[318] И все же Манифест скорее смутил общество. Как писал издатель Ю.П. Бартенев, «Манифест возбудил самые разноречивые толки. 28 февраля на обеде у князя [П.Н.] Трубецкого пришлось видеть много народу, и я был поражен противоположностью суждений. Одни видели возврат к Николаевщине и Аракчеевщине, другие усматривали зарю новой земской жизни. Словом, чепуха прежестокая! Сановники морщатся и покряхтывают. Д.А. Хомяков ликует и заявляет, что это самый замечательный акт во все последние два столетия»[319].

Цари чувствовали, что самодержавная власть неизменно выскальзывала из рук самодержцев. Решения готовились и, в сущности, принимались бюрократией. Слова, приписываемые Николаю I, о том, что Россией в действительности правят столоначальники (т. е. чиновники даже не высшего, а среднего звена)[320], мог повторить и его внук, и правнук[321]. На эту проблему неизменно указывали славянофильствующие мыслители и даже некоторые высокопоставленные бюрократы. В их числе был министр внутренних дел Д.С. Сипягин. Однако его аргументы в защиту подлинного царского самодержавия разбивались о законотворческую практику. Это и объяснял Сипягину министр финансов С.Ю. Витте: «Если стать на вашу точку, то каждый министр будет также убедительно, как и вы, доказывать, что никакие законы для него не нужны, ибо он только исполнитель, а решает царь. Но ведь тогда будет не самодержавие, а хаотическое правление. Царь самодержавен, потому что от него и только от него зависит установить машину действия, но так как царь – человек, то для управления страною в 130 млн. подданных ему машина нужна, ибо его человеческие силы не могут заменить машину. Царь самодержавен, а потому он может менять по своему усмотрению сию машину и все части ее, когда только он захочет, но все-таки может менять, но физически не может действовать без машины»[322].

Что такое государство в тех или иных конкретных обстоятельствах, определяют, по словам П. Бурдье, «юридические пророки», носители признанного знания о праве, проще говоря, юристы[323]. «Юрист – это профессионал на создание ex officio официальных фикций». Поэт творит в минуты вдохновенья, пророк – в минуты озаренья, юрист, облеченный властью (а, следовательно, и бюрократ), – всегда, ежесекундно[324]. Значение юриспруденции для становления государственных институтов многократно подчеркивалось в правовой мысли. К. Шмитт выводил юридическую науку из теологии, вполне обоснованно ссылаясь на университетские курсы XII в. Тогда право и богословие тесно переплелись друг с другом, обменявшись дарами – характерным для них категориальным аппаратом[325]. Именно тогда представление о власти вышло на новый, более высокий уровень абстракции, что в итоге способствовало появлению привычного нам государства, в котором правят не лица, а институты, в котором господствуют законы, а не воля отдельных людей.

Шмитт полагал такое понимание государства ложным. Он видел в этом либеральное (и для него глубоко чуждое) понимание политических и правовых институтов, которое олицетворял вечный шмиттовский оппонент – Г. Кельзен[326]. Альтернативу он видел во власти, строящейся вокруг решений ее представителей, вокруг их суверенной воли, способной творить новую реальность[327]. Не считая государство машиной со своей сложной механикой, Шмитт не разглядел то, что собственно делает государство государством. Тем не менее он все же признавал, что носителями идеи государственности неизменно оказывались чиновники. С упрочением их позиций и стало складываться европейское государство в XVI–XVII вв.[328] Они же были представителями юридического стиля мышления.

В общественных науках уже давно укоренилось представление, что сила бюрократии – в специфическом знании механики государственного управления, которое она фактически монополизировала. Согласно классическому определению М. Вебера, чиновник – технократ, обычно лишенный каких-либо политических устремлений[329]. Политика реализуется в публичном поле, преимущественно на парламентской трибуне. В канцеляриях от нее свободны. Сама по себе эта мысль не выглядит бесспорной даже при наличии парламента, политических партий, выборов[330]. Тем более это касается России до 1905 г., где о парламенте оставалось лишь мечтать.

В любом случае бюрократия предполагает особое профессиональное мастерство, знание сокровенных тайн управления, а следовательно, отсутствие публичности принятия решений[331]. Парламентаризм, напротив, предусматривает публичность, дискуссию, максимальную гласность при обсуждении и утверждении законов. Это, казалось бы, верное противопоставление чаще всего не выдерживает испытания практикой. И при парламентаризме многое, если не все решается в кулуарах и тиши кабинетов. В то же самое время при бюрократическом правлении дискуссия в законосовещательных коллегиях отнюдь не исключена, и публичная политика в определенных рамках возможна и даже необходима.

Привычная типология политических режимов дает весьма поверхностное понимание тех процессов, которые реализуются в обществе. Говоря о монархии, абсолютной или конституционной, либо же о республике, исследователи пользуются категориями, характерными для монархического или республиканского мифа. Выйти за его пределы, значит разглядеть реальный расклад, подлинную процедуру принятия решений, со всеми ее изгибами и противоречиями.

В этом отношении большой интерес вызывает выделяемое немецким правоведом К. Шмиттом «государство законодательства», представляющее собой торжество безличного процесса принятия решений. «В таком государстве “господствуют законы”, а не люди, не какие-либо авторитеты и власти. Господства и одной лишь голой власти в таком государстве вообще больше нет. Тот, кто осуществляет власть и господство, действует “на основании закона” или “именем закона”. Он преследует только одну цель: более детально прописать значимость [более общей] значимой нормы. Законы принимаются законодательной инстанцией, которая сама, однако, не властвует, не вводит в действие и не применяет изданные ею законы: она только разрабатывает те или иные значимые установления, на основании которых потом исполнительные органы на практике осуществляют государственную власть»[332].

Это государство экспертов, знающих, как функционирует правительство. Альтернатива ему – государство юстиции, где господствует суд. В переходные времена возникает государство администрации, складывающееся вокруг волевых инстинктов признанного лидера[333]. Предложенную типологию можно оспаривать. Однако ее безусловное преимущество заключается в попытке классифицировать политические режимы в соответствии с существующими в обществе технологиями принятия властных решений.

В данном случае наибольший интерес представляет бюрократическое государство. Там главенствуют всезнающие, но чаще всего аполитичные эксперты, что приводит к дефициту политической власти, способной сопрягать тактические решения с общей стратегией развития страны. Действительно в Российской империи часто повторялись слова о необходимости общего политического курса (и, следовательно, о его отсутствии). О важности общего вектора развития говорилось еще на заседаниях Совета министров в марте-апреле 1881 г., предварявших издание известного Манифеста 29 апреля 1881 г.[334] Время от времени этот вопрос ставили отдельные министры, будучи существенно ограниченными сферой компетенции своего ведомства. Под этим углом зрения можно рассматривать «экономизм» (в отличие от узкого «финансизма») Н.Х. Бунге: Министерство финансов, по его мнению, должно быть озабочено не сбережением казны, а социально-экономической эволюцией государства[335].

Своя программа была и у В.К. Плеве[336]. С.Ю. Витте смело вмешивался в сферу компетенции прочих министров (например, иностранных дел)[337]. Проблема в том, что такого рода амбициозные проекты отдельных государственных деятелей не могли быть в полной мере реализованы. Сами по себе они становились вызовом для политической системы, раскачивали, дискредитировали ее в глазах даже высшей бюрократии, лишний раз вынуждая задуматься о необходимости институциональных преобразований.

Бюрократическое государство – это то, что казалось неприемлемым самой бюрократии. В январе 1903 г. Плеве в разговоре с земцами вспоминал роман французского писателя А. Доде, в котором было выведено государство, управлявшееся медиками. По мнению министра внутренних дел, такая же односторонность была характерна для чиновничества. Именно по этой причине до чрезвычайности был важен голос представителей хозяйственных интересов страны, способный уравновесить влияние канцелярий[338].

Несмотря на все эти разговоры именно бюрократия продолжала вершить судьбы страны. Она оставалась главным героем на политической сцене Российской империи. О чиновничестве и так много написано и отечественными, и зарубежными исследователями. Однако, несмотря на все это, в общественном сознании продолжают бытовать мифы, вроде бы уже давно опровергнутые в науке. Так, до сих пор господствуют представления, что Российская империя страдала от многочисленности чиновников[339]. Такая позиция вполне понятна: и в XIX столетии некоторые видные сановники были уверены в избыточности имевшихся в стране управленцев. Сам Николай I утверждал, что в России чиновников «более чем требуется для успеха службы»[340].

С формальной точки зрения, численность чиновничества на протяжении XIX в. неуклонно росла. В 1763 г. было 5614 классных чиновников, в 1847 г. – 96 500, в 1857 г. – 122 300, в 1897 г. – 145 200, в 1905 г. – 181 500. При этом очевидно, что абсолютные показатели не позволяют в полной мере оценить ситуацию, учитывая довольно быстрый рост численности подданных российского императора. Удельный вес бюрократии среди всего населения страны не был велик. По подсчетам С. Величенко и Б.Н. Миронова, в 1847 г. 1,42 чиновника приходилось на 1000 подданных Российской империи, в 1857 г. -1,66 чиновника, в 1897 г. – 1,15, в 1915 г. – 1,3[341]. Однако сами по себе цифры немногое говорят. Они интересны в контексте или в сравнении. По подсчетам С. Величенко, сравнительная численность российской бюрократии к началу XX в. оставалась невысокой, даже если иметь в виду концентрацию бюрократии преимущественно в городах.

Источник: Величенко С. Численность бюрократии и армии в Российской империи в сравнительной перспективе // Российская империя в зарубежной историографии. М., 2005. С. 96.

Для сравнения: в Великобритании отношение чиновников к общему числу населения составляло 1 к 122, во Франции – 1 к 137, в Германии – 1 к 163, в Австро-Венгрии – 1 к 198[342]. Однако следует учитывать, что цифры, которыми оперирует С. Величенко, не являются общепризнанными[343]. Так, Н.А. Рубакин, пользуясь переписью 1897 г., насчитал на государственной и общественной службе 949 тыс. чел. (из них 523 тыс. мужчин и 426 тыс. женщин). При этом, определяя численность групп населения по роду занятий, он отнес к административной, полицейской и судебной деятельности более 225 тыс. чел. Всего же чиновников в России, по его оценке, было около 435 тыс. чел.[344] П.А. Зайончковский предложил расчетную численность бюрократии в 500 тыс. чел. Разночтения во многом обусловлены спецификой источниковой базы, так как сведения о численности бюрократии отсутствуют в материалах Инспекторского отдела С.Е.И.В. Канцелярии, списки же чинов отдельных ведомств не отличаются полнотой[345].

Однако даже если принять максимальные показатели численности российской бюрократии, то и в этом случае будет очевидно, что Россия страдала от дефицита управленческих кадров.

Численность бюрократии в странах европы и Северной Америки

Источник: Рубакин Н.А. Россия в цифрах. Страна. Народ. Сословия. Классы. СПб., 1912. С. 62.

При этом чиновничество было распространено в России неравномерно.

Один чиновник приходится на следующее число жителей

Источник: Рубакин Н.А. Россия в цифрах. С. 64.

Иными словами, удельный вес бюрократии в России заметно уступал ее числу в ведущих европейских державах. Это было хорошо известно и в конце XIX – начале XX в., что позволило Д.И. Менделееву говорить о «недоуправляемости» империи[346]. В любом случае государственная служба аккумулировала значительную часть всех образованных лиц[347]. Причем, по словам В.Б. Лопухина, она привлекала наиболее способных выпускников университетов и элитарных учебных заведений[348]. Конечно, в данном случае речь идет преимущественно о столичной бюрократии, представители которой могли рассчитывать на хорошее карьерное продвижение.

Поступательно увеличивалась численность высшей бюрократии. Так, в 1889 г. было 69 действительных тайных советников, в 1895 -80, в 1906 – 104. В 1887 г. насчитывалось 520 тайных советников, в 1906 – 620. В 1887 г. – 2283 действительных статских советников, в 1896 – 2545, в 1906 – 3632, в 1910 – 3840. В 1853 г. было 48 членов Государственного совета, в 1903 – 86. Из них 41 являлись действительными тайными советниками, 14 – тайными советниками, 29 – полными генералами, 2 – генерал-лейтенантами. За годы царствования Николая II существенно возросло финансирование высшего законосовещательного учреждения России. В 1894 г. на его содержание тратилось 606 тыс. руб., в 1905 – 1182 тыс.[349]

За XIX столетие чиновничество существенно изменилось, заметно приблизившись к «веберовскому идеалу» бюрократии[350]. К началу XX в. большинство членов Государственного совета (а именно 59 чел.) имели высшее образование, 22 – среднее, 2 – домашнее. 30 лиц из тех, кто имел высшее образование, получили квалификацию юристов. 14 из них окончили Училище правоведения, 7 – Александровский лицей. 23 члена Государственного совета окончили российские университеты по разным специальностям. Численность членов Государственного совета, имевших высшее образование, по сравнению с 1853 г., увеличилась в пять раз. При этом за вторую половину XIX в. более чем в два раза снизился удельный вес «военного представительства» в Государственном совете. В 1,5 раза сократилась численность придворных чинов, в 3,5 раза – представителей титулованной аристократии[351].

Члены Государственного совета – лица, умудренные опытом, со значительным стажем службы. В этом отношении очень показательно, что большая их часть была весьма преклонного возраста:

Источник: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. С. 200.

Той или иной недвижимой собственностью владел 51 член Государственного совета, 30 членов вовсе не владели землей. По подсчетам П.А. Зайончковского, земельные владения среди членов Государственного совета к началу XX в. распределялись следующим образом:

Источник: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. С. 200.

Наиболее знаменательный факт заключается в том, что за вторую половину XIX в. резко снизился процент землевладельцев. В 1853 г. он равнялся 92,7 %, в 1903 г. – 56,8 %. В 1853 г. богатые помещики составляли 68,8 % Государственного совета, в 1903 – 21,6 %[352]. Процесс «обезземеливания» членов высшего законосовещательного учреждения империи заметен и на более короткой дистанции: в 1882 г. земельные собственники составляли 78,1 % членов Государственного совета, в 1892 – 72,2 %. В 1882 г. крупные помещики – это 41,4 % состава этого учреждения, в 1892 – 35,9 % [353].

Аналогичным образом складывалась ситуация в Комитете министров. К началу XX в. 11 членов этого правительственного учреждения были действительными тайными советниками, 2 – тайными советниками, 5 – полными генералами и адмиралами, 1 – вице-адмиралом, 3 – генерал-адъютантами. 4 из них закончили университет, 2 – Училище правоведения, 3 – Александровский лицей. Всего 12 членов Комитета министров имели высшее образование, 4 – среднее, 1 – домашнее. По сравнению с 1853 г. число министров с высшим образованием увеличилось в 4 раза. За вторую половину XIX в. доля военных среди министров сократилась в 2,5 раза. Представителей титулованной знати стало меньше в 5 раз[354].

Членами Комитета министров были немолодые люди:

Источник: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. С. 202.

Схожие тенденции затронули и «второй эшелон» администраторов – товарищей министров и директоров департаментов. За вторую половину XIX в. увеличился более чем в 3 раза удельный вес чиновников этого уровня, не обладавших недвижимостью. Число землевладельцев уменьшилось более чем в 2 раза. Число крупных землевладельцев – в 5 раз[355].

Постепенно менялся и губернаторский корпус. За вторую половину XIX в. удельный вес губернаторов с высшим образованием увеличился в 4 раза. Соответственно, ²/₃ губернаторов имели высшее образование. К 1903 г. (по сравнению с 1853 г.) численность крупных землевладельцев уменьшилась в 2 раза. Примечательно, что за этот период губернаторский корпус несколько «помолодел». Удельный вес губернаторов старше 60 лет уменьшился в 9 раз[356].

Все это свидетельствовало об определенной степени профессионализации бюрократии, которая качественно изменила социальнокультурный облик российского чиновничества. В начале XX в. высшие государственные служащие в большинстве своем имели высшее образование, получали доход, прежде всего от своей профессиональной деятельности, часто были чиновниками не в одном поколении.

Конечно, любая статистика «обманывает». Чиновничество в России было распределено неравномерно. Как это ни удивительно, больше всего чиновников на душу населения приходилось в Костромской и Вятской губерниях. Видимо, это было связано с необходимостью следить за ссыльнопоселенцами, которых в этих краях было немало. Меньше всего – в Самаркандской области. Этот показатель в украинских и польских городах уступал тому, что имел место в Центральной России и Закавказье. И, наконец, абсолютное большинство чиновников (около 90 %) проживало в городах – в стране, где 83 % населения составляли крестьяне. Естественно, максимальная концентрация бюрократии была в столицах, в особенности в Санкт-Петербурге[357]. Такая диспропорция скорее подтверждает точку зрения Менделеева. У раздутого центрального аппарата было явно недостаточно рычагов влияния на положение вещей в провинции.

Ситуация осложнялась еще и тем, что за вторую половину XIX в. Россия сильно и довольно быстро изменилась. В ней усложнились средства коммуникации, появились новые пути передачи информации, сложились новые социальные группы. В начале XX в. подданные российского императора посылали почтовых сообщений в 15 раз больше, чем в 1860-е гг., число казенных телеграфных сообщений возросло в 54 раза. С одной стороны, это создавало новые механизмы управления страной, с другой – ставило перед властями принципиально новые задачи, с которыми она далеко не всегда справлялась. Не случайно, что за это же время число дел, поступивших, например, в Министерство юстиции, выросло более чем в 6 раз[358], что создавало невыносимые трудности для российской бюрократии. По мнению современного исследователя Д. Орловского, они были практически неразрешимы[359]. В.Б. Лопухин вспоминал, как в 1897 г. в Государственном контроле он был вынужден работать с большим делом на много сотен страниц «Об 1 руб. 13 коп. убытка от боя стеклянной посуды»: «Мелочная одуревающая переписка о грошовых начетах, с доведением в таких случаях дела до конца, и сдаваемые в архив без взысканий и репрессий дела о крупном перерасходе или о воровстве, прекращаемые “за давностью” или “по докладу”»[360]. Стремительный рост бумагооборота делал невозможным какой-либо контроль над ним. В итоге форма с неизбежностью подменяла собой содержание.

Как уже отмечалось не раз, Россия второй половины XIX – начала XX в. – бюрократическая империя. В сущности, именно бюрократия – правящая корпорация в стране, так или иначе защищавшая свои интересы, чьи взгляды, вкусы и предпочтения отражались на законодательных решениях[361]. С формальной точки зрения вся высшая бюрократия принадлежала к дворянству. Более того, даже к февралю 1917 г. 73 % высокопоставленных чиновников принадлежали к дворянству отнюдь не в первом поколении[362]. Вместе с тем многие видные государственные служащие не могли похвастаться разветвленным генеалогическим древом. В 1880-е гг. шутили, что бразды правления оказались у поповичей (имелись в виду К.П. Победоносцев и М.Н. Островский): именно они проводили в России «дворянский» курс[363]. Министр финансов И.А. Вышнеградский был сыном священника, главноуправляющий землеустройством и земледелием А.В. Кривошеин – внуком крепостного крестьянина, военный министр П.С. Ванновский – сыном учителя в гимназии, министр народного просвещения Н.П. Боголепов – сыном квартального надзирателя[364]. 7 марта 1892 г. В.Н. Ламздорф записал в дневнике: «Надо сознаться, что этот ареопаг в настоящее время далеко не аристократичен. Только граф Воронцов[-Дашков] и граф Протасов-Бахметев принадлежат к хорошим семьям, а уважаемый Николай Карлович Гирс – к хорошему обществу. Отбросив армянина Делянова и румына – или неизвестной национальности – Абазу, все остальные министры – в полной мере плебеи»[365].

Социальные реалии всегда оказываются сложнее, чем это на первый взгляд может показаться. Если взять общую численность российской бюрократии, то к концу XIX в. лишь 26 % принадлежали к потомственному дворянству[366]. Однако даже принадлежность к благородному сословию зачастую не определяла жизненный уклад, приоритеты, мировоззренческие ценности государственного служащего. В этом отношении очень показательно резкое сокращение удельного веса поместных дворян (и шире: лиц с недвижимым имуществом) среди высокопоставленного чиновничества. В 1853 г. таковых было около 81 %, в 1917 г. – 38,4 %[367]. Иными словами, к концу XIX в. большинство высокопоставленных чиновников не обладали существенными земельными угодьями, а следовательно, большую часть своих доходов получали от службы. По словам чиновника Министерства финансов А.В. Ивановского, в Министерстве внутренних дел существовало правило не брать на службу в центральные учреждения ведомства лиц со значительными личными средствами или же сыновей богатых родителей. В Министерство народного просвещения и Государственный контроль «шел самый густой разночинец». В Министерстве путей сообщения безраздельно доминировала довольно замкнутая каста инженеров. В Морском министерстве тон задавали представители «старых морских фамилий» из мелкого дворянства. В Военном министерстве преобладали штабные офицеры «самого пестрого происхождения». Столь же пестрым в социальном отношении был штат Министерства финансов. Многое зависело от департамента. В весьма «почетных» «учреждениях по части торговли и промышленности» в большинстве были выходцы из мелкого дворянства и разночинства. Департаменты окладных сборов, неокладных сборов, государственное казначейство относились к «непочетным». Штат этих учреждений был заметно более демократичен. А были, по словам Ивановского, «заплеванные учреждения вроде таможенного департамента, где служили не слишком чистые на руку, которых в гостиные Министерства не пускали». Была еще канцелярия по кредитной части, куда устраивались сыновья крупных предпринимателей. Пожалуй, на этом фоне выделялись служащие Министерства иностранных дел, нередко принадлежавшие к самым высшим кругам столичного общества[368].

Еще в 1861 г. П.А. Валуев писал о «классе пролетариев» среди «чиновного сословия». Спустя два десятилетия государственный секретарь А.А. Половцов с нескрываемым презрением говорил о «канцелярских пролетариях»[369]. О «беспочвенности» российского чиновничества впоследствии говорили в консервативных кружках и на дворянских собраниях[370].

В словах о «чиновнике-пролетарии» была своя правда. В первой половине XIX в. расходы на содержание государственного аппарата были на удивление малы. Например, по Министерству юстиции они приблизительно в два раза уступали французским, в три раза прусским и в четыре раза австрийским. По Министерству внутренних дел они были более чем в два раза меньше австрийских, приблизительно в четыре раза меньше французских и в пять раз меньше прусских. Все это, естественно, сказывалось на социальном положении бюрократии, в особенности среднего и нижнего звена. Чиновники с семьями нередко должны были жить на 5-10 руб. в месяц, что было явно недостаточно. Скудность жизни, практически нищета большинства государственных служащих, стала важнейшим фактором, провоцировавшим коррупцию в России. В правительстве знали об этой проблеме и принимали определенные меры в этом направлении. В 1860-е – 1870-е гг. жалованье чиновничества выросло в среднем в 1,5–2 раза[371]. Впрочем, «среднее звено» бюрократии не могло быть в полной мере довольно. В конце XIX в. начальники отделений получали от 3 до 3,5 тыс. руб. в год, столоначальники – от 1,5 до 2 тыс. По словам К.А. Скальковского, «такое вознаграждение людей, получивших высшее и специальное образование, которые по летам должны уже иметь семейства и для которых их должности по большей части служат венцом служебной карьеры, незначительно. В Петербурге, по крайней мере, оно не соответствует уже условиям жизни»[372]. Писцы же в департаментах получали существенно меньше: 200–400 руб. в год[373].

Жалованье выросло и у высшей бюрократии, которая и прежде не бедствовала. Многие ее представители были богатыми землевладельцами. Некоторые из них воспользовались благоприятными условиями 1860-х – 1870-х гг. и занялись предпринимательством. По расчетам А.П. Корелина, в начале XX в. 160 высших чинов, находившихся на действительной государственной службе или же в отставке, занимали 240 позиций в руководящих органах частных компаний[374].

Их коммерческие интересы напрямую отражались на государственной деятельности. Так, князь Александр Оболенский не скрывал своих связей со стекольными заводами и страховыми обществами. Этим была обусловлена его позиция на заседаниях Государственного совета. Другой член этого учреждения князь Л.Д. Вяземский не стеснялся напоминать, что его семья обладала майоратом, на территории которого располагались заводы, и это так или иначе определяло его взгляды[375]. А.А. Абаза активно играл на бирже, пользуясь никому не известной информацией[376]. Ходили слухи, что Вышнеградский тоже этим не брезговал[377]. Помимо этого, Абаза не смущался защищать интересы сахарозаводчиков. Схожую позицию занимал и весьма близкий к Александру III человек – П.А. Черевин[378]. В этом вопросе поддерживал Абазу и министр государственных имуществ М.Н. Островский. Он убеждал императора, что в данном случае Абаза отнюдь не отстаивает свои личные интересы. Схожей позиции придерживался и Д.М. Сольский. И Островский, и Сольский оказывали давление на министра финансов Н.Х. Бунге, вынуждая последнего идти на уступки лобби сахарозаводчиков[379].

В сущности, речь идет о форме коррупции, которая могла принимать самые разные обличья. В конце концов лояльность того или иного чиновника можно было купить, чем регулярно занимался министр финансов С.Ю. Витте. В конце 1890-х гг. он дал ссуду А.А. Половцову[380]. По сведениям А.А. Киреева, субсидию в 700 тыс. руб. получил военный министр А.Н. Куропаткин, 380 тыс. – Д.С. Сипягин, 55 тыс. – И.Н. Дурново[381]. По инициативе С.Ю. Витте казна выкупила имение графа И.И. Воронцова-Дашкова за 8 млн руб., хотя его цена была 1 млн[382]. О фактах коррупции говорили во многих ведомствах (например, в военном[383] или финансовом). Правда, в большинстве случаев эти слухи документального подтверждения не получили.

Несмотря на застарелые многочисленные болезни, бюрократия менялась на протяжении XIX столетия, в значительной мере совершенствовалась. Пожалуй, наиболее значимо то, что на полную мощность работала «фабрика» по воспроизводству бюрократии. Это система высшего образования, которая специально создавалась в России для подготовки квалифицированных государственных служащих. Прежде всего она включала в себя немногочисленные университеты (в первую очередь их юридические факультеты), а также элитарные учебные заведения – лицеи, в том числе Александровский (в прошлом Царскосельский) лицей, и, конечно же, Училище правоведения[384].

Число образованных лиц среди представителей бюрократии постоянно увеличивалось. К 1880 г. среди чиновничества лица с высшим образованием составили более 28 %, в 1897 – около 40 %. Если же учитывать только центральные учреждения, то в 1880 г. этот показатель равнялся 42,4 %, в 1897 – 48,5 %[385]. Более половины всех молодых людей, получивших высшее образование, пошли на государственную службу [386]. Показатели образованности среди чиновничества будут существенно выше, если учитывать только представителей высшей бюрократии. По подсчетам Б.Б. Дубенцова и С.В. Куликова, среди этой группы государственных служащих лица с высшим образованием на 1853 г. составляли 34 %, в 1879 – 72 %, в 1897 – около 84 %, в 1903 – около 82 %, в 1914 – около 90 %[387]. Этот высокий процент, помимо всего прочего, свидетельствует о широком распространении юридического образования (наиболее популярного в ряду прочих специализаций высшей школы Российской империи) среди высокопоставленных бюрократов. Одновременно с тем сократился удельный вес военных. В 1853 г. они составляли 35,5 % высшего чиновничества, в 1917 г. – 16,4 %[388].

Государственная служба мобилизовывала значительную часть лучших выпускников высших учебных заведений. О ее популярности свидетельствует хотя бы тот факт, что тысячи молодых служили в различных ведомствах сверх штата, т. е. не получая жалованье. Им оставалось надеяться, что в скором времени откроется долгожданная вакансия. Едва ли должно удивлять, что по прошествии десятилетий бывшие чиновники любили подчеркивать высочайший интеллектуальный и культурный уровень той среды, к которой они принадлежали. Как вспоминал опытный бюрократ и наблюдательный мемуарист В.Б. Лопухин, «уже такова была традиция той удивительной страны, которая называлась Россией, что помещичьи дети готовились родителями не к работе на земле, которая кормила дворянство, не к общественной деятельности на местах, а непременно к государственной службе. Окончил юноша гимназию или кадетский корпус, прошел университет или военное училище, и вот он чиновник или офицер и ушел и от земли, и от земства. И это была лучшая молодежь помещичьего класса. Не одолел другой молодой человек латинских исключений и греческих предлогов, либо квадратного уравнения и подобия треугольников, сорвался с традиционного пути, не нашел себе иного применения, ибо либо он малодушный и слабый, либо вовсе дефективный, и начинается мука с его “устройством”. Год, другой живет просто недорослем. При первой возможности поступает в полк вольноопределяющимся. Посылается в какое-нибудь второразрядное юнкерское училище и возвращается оттуда по прошествии некоторого времени с угольным галуном на рукаве шинели. Он почти офицер, но прежде всего лодырь, ломающийся перед уездными барышнями. На этом кончается его военная карьера. И снова на шее родителей. Вздыхает, мучается папаша. “Поддержимте такого-то, господа, – заявляет в кругу земских гласных какой-нибудь сердобольный сосед-помещик, – проведемте его сынка в управу”. Сказано – сделано. Преуспевший юноша сидит помощником столоначальника в казенной палате, в департаменте в Петербурге, или он, глядишь, гвардейский подпоручик или корнет и тянется к военной академии. Он в управу не пойдет. И худший отпрыск помещичьего класса, неудачник, лодырь проникнет в земство»[389].

Эта оценка положения вещей, пожалуй, чересчур резкая и, видимо, не вполне справедливая. И чиновники, и военные, и университетские профессора работали в земстве[390]. Среди тех, кто связал всю свою жизнь с деятельностью органов местного управления, были люди выдающиеся и в деловом отношении. И все же одну тенденцию Лопухин уловил верно: государственная служба была чрезвычайно привлекательна для амбициозной молодежи. В результате центральные государственные учреждения рубежа XIX – начала XX в. представляли яркие, самобытные, хотя, конечно, неоднозначные фигуры: С.Ю. Витте, В.И. Гурко, П.Н. Дурново, В.И. Ковалевский, С.Е. Крыжановский, А.Н. Куломзин, Д.Н. Любимов, Н.В. Муравьев, В.К. Плеве и многие другие. Не случайно чиновник и поэт И.И. Тхоржевский, хорошо знавший и профессорскую, и артистическую среду, писал: «Те круги высшей бюрократии, с которыми я соприкоснулся. сразу показались мне самыми культурными, самыми дисциплинированными и наиболее европейскими изо всего, что было тогда в России»[391]. Однако, как бы высоко ни оценивать государственных служащих тех лет, неизменной оставалась та институциональная рамка, в которую чиновничество должно было вписываться. Иными словами, актеры в труппу набирались новые, может быть, лучше прежних, а сцена практически не менялась.

На бюрократию любили жаловаться, но обойтись без нее не могли. Чиновники обладали необходимыми знаниями и опытом. Заменить их никто не мог. В сущности, это была власть «технократов», которые хорошо знали, как готовятся законы и указы. Их неизбежность доказывали даже критики бюрократического уклада современного государства, например, К.П. Победоносцев. «По-видимому, Министерство внутренних дел опасается, что при судебном председателе усложнится процедура, умножатся формальности, но мне кажется, что этому вопросу место не здесь, а при начертании процессуальных правил. Довести простоту судопроизводства до образца Людовика Святого, сидящего под дубом, теперь невозможно»[392].

Чиновник чиновнику рознь. В бюрократическом мире существовали свои удивительные контрасты. Среди служащих канцелярий были и очень бедные, и весьма состоятельные люди, и блестяще образованные, и практически лишенные образования. В большинстве случаев работа не предусматривала творчества. Бюрократ переписывал бумаги, вел мало кому интересные подсчеты. А когда начальника по какой-то причине не было в канцелярии, неизменно отвлекался от рабочих дел, решал ребусы, шарады, сплетничал с коллегами[393]. Назначения совершались преимущественно по выслуге лет, что гарантировало застой во всех учреждениях. Как вспоминал военный министр А.Ф. Редигер, «людей неспособных и дряхлых не увольняли, назначения шли по старшинству, способные люди не выдвигались, а двигались по линии, утрачивали интерес к службе, инициативу и энергию, а когда они добирались до высших должностей, они уже мало отличались от окружающей массы посредственностей»[394].

И все же скука царила далеко не везде. В Государственной канцелярии или же в Канцелярии Комитета министров от чиновников требовались инициативность и даже определенные таланты. Многое зависело от начала карьеры, что часто задавало ее дальнейшую траекторию. Из провинциальных чиновников редко вырастали государственные мужи. Обычно их пестовали в столичных канцеляриях. Как писал В.Б. Лопухин, «из местных деятелей пригодны для работы в центре только люди действительно выдающиеся. Если же таких людей нет, то надо довольствоваться для замещения высших должностей в центре наиболее даровитыми работниками центра же из числа обладающих соответственным служебным стажем»[395].

Бюрократия действительно не была однородной. Может быть, поэтому многие чиновники не любили чиновничество: порицали его формализм, незнание жизни, отсутствие интереса к делу. Для государственного секретаря А.А. Половцова олицетворением малосимпатичного образа российской бюрократии стал очень опытный и в чем-то даже талантливый статс-секретарь Департамента законов В.А. Железников: «Чиновник, готовый ворочать камни или делать мыльные пузыри, лишь бы прибыльно было. Идеал один – удовлетворение животных и самолюбивых похотений, средство к тому – письменный стол»[396]. Половцов полагал бесхарактерность родовой чертой бюрократии[397]. Последствия ее господства в царствование Александра III рисовались в воображении государственного секретаря в самых мрачных красках: «В это провозглашающее девизом восстановление дворянства царствование, все плотнее и плотнее сколачивается кучка поповичей, семинаристов, жадных проходимцев, которые морочат бедного владыку и добиваются разорения всего, что выше, добиваются неприкосновенности диких стадных форм существования серой толпы, не желая знать ни истории, ни политической экономии, ни какой бы то ни было науки, развивающей, совершенствующей дух человеческий, ставят идеалом русской политической жизни мнимую самобытность, выражающуюся поклонением самовару, квасу, лаптям и презрением ко всему, что выработала жизнь других народов. Идя по этому пути, разыгрывается травля против всего, что не имеет великорусского образа: немцы, поляки, финны, евреи, мусульмане объявляются врагами России, без всяких шансов на примирение и на совместный труд»[398].

Впрочем, Половцов был отнюдь не единственным противником бюрократии среди представителей «высших сфер». Сам Александр III побаивался назначать на высокие посты «чиновников» – лиц несамостоятельных, лишенных каких-либо убеждений[399]. Это замечание касалось и непосредственных сотрудников царя. Ближайший его товарищ министр двора И.И. Воронцов-Дашков, по мнению императора, вовсе не имел никаких убеждений[400]. Александр III отрицал их наличие и у весьма авторитетного государственного деятеля Д.М. Польского[401]. В 1885 г., после отставки министра юстиции Д.Н. Набокова, М.Н. Катков заметил царю: «Хорошие министры не даются Вашему Величеству!» Александр III неожиданно согласился: «Вот это верно!»[402] И действительно император вынужден был, вопреки своим предубеждениям и антипатиям назначить Д.А. Толстого министром внутренних дел. И.А. Вышнеградского в должности министра финансов считал «необходимым злом»[403].

В столичных салонах любили подчеркивать: чиновник по природе своей беспринципен; он не может быть надежной опорой престола. И.Д. Делянов в ответ на реплику князя В.П. Мещерского, что М.С. Каханов – «идеал петербургского бюрократа», заметил: «Каханов, я вам скажу, вот что за человек: сегодня он будет за правительство, а завтра, если ему предложат голос в какой-нибудь Convention nationale[404], он руками и ногами подпишет резолюцию: a bas le gouvernement[405]…»[406]

В прошлом начальник Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии П.А. Шувалов в 1880-е гг. обвинял министра внутренних дел Д.А. Толстого в «узкобюрократическом» взгляде на вещи[407]. Беспощадным критиком чиновничества был К.П. Победоносцев. В письме к С.Ю. Витте от 26 марта 1898 г. он отмечал, что бюрократия еще с 1860-х гг. утратила всякий интерес к социальным вопросам, полагая, что ситуацию будто бы можно улучшить, преобразовывая лишь систему управления: «Со времени самого освобождения крестьян правительство как бы забыло о народе, положившись на то, что для него все сделано дарованием ему свободы… А народ стал пищать и падать. Потом, когда уже ясно стало, что с нищетою хаос бесправия водворяется в деревне, принялись, увы, только за мысль обуздывать народ. И создано учреждение земских начальников с мыслью обуздать народ посредством дворян, забыв, что дворяне одинаково со всем народом подлежат обузданию»[408]. По словам морского министра И.А. Шестакова, министр государственных имуществ М.Н. Островский – «сердитый чиновник, мечтающий, что от него только свет и пристойность, а кругом тьма и бурлачество»[409]. По мнению В.И. Гурко, чиновникам было характерно «бюрократическое разрешение вопроса, т. е. чувство, что, в сущности (чиновник. – К. С.), не уполномочен никем вопрос решать – боязливость, происходящая от незнания, чувство оторванности от жизни»[410]. При обсуждении будущего положения земских начальников А.А. Абаза отмечал, что на местах следует полагаться на более устойчивый элемент – землевладельца, а не на коронного чиновника[411].

Чиновники критиковали чиновников. Тем более естественно, что они их хвалили. Бюрократы часто любили вспоминать о своих особых навыках, умениях, которыми не обладали рядовые обыватели: прежде всего речь шла об искусстве составления правового акта. Действительно, работа в канцеляриях требовала немалых знаний. Подготовка документов была сложным технологическим процессом. В середине XIX в. в департаментах министерств были известны 34 делопроизводственные операции при рассмотрении любого дела, в Комитете министров – 36, в губернском правлении – 54[412].

Высокопоставленный чиновник чувствовал свое безусловное превосходство перед непрофессионалом. Он знал практику управления, мыслил не публицистическими клише, а реалиями делопроизводства и законотворчества. Столичный чиновник, знавший механику работы министерских канцелярий, свысока смотрел на провинциальных коллег[413]. Порой новичком в деле управления мог оказаться и сам министр, которому требовалась немалая сила духа, чтобы избавиться от назойливого контроля со стороны своих сотрудников. Граф И.И. Толстой, вспоминая о первом месяце во главе Министерства народного просвещения, рассказывал о многочасовых докладах в Департаментах ведомства: «Заведующий разрядом докладывал мне сущность вопроса, а также свои соображения относительно дальнейшего направления дела, а затем ожидал почтительно моей резолюции. Все кругом молчали, но стоило мне раскрыть рот и выразить мнение, как вмешивались обыкновенно все… и представляли соображения свои, почему нельзя разрешить вопроса именно так, как я того хотел, очевидно, по своей неопытности. Каждый раз я пытался изречь мудрую резолюцию и. почти каждый раз я, оказывается, попадал, что называется, пальцем в небо: или моя резолюция противоречила формальному закону, или целый ряд циркуляров моих предшественников решал подобные вопросы как раз в противоположном смысле, на что имелись непреложные свидетельства в виде подлинных документов, или, наконец, я создавал такой прецедент, с которым пришлось бы потом возиться до второго пришествия. Одним словом, я чувствовал себя в положении бессмертного Санчо-Пансы, когда его возвели в сан губернатора и угощали за обедом, за которым ему подавали исключительно такие блюда, которые он, по мнению наблюдавших его врачей, без риска умереть не имел возможности есть»[414].

Одновременно с тем бюрократия не была отгорожена от общества стеной. Она жила его интересами и чаяниями. Один и тот же человек в мундире представал государственным служащим, верным престолу и Отечеству, в халате – порой фрондировавшим общественным деятелем. В большинстве случаев он был аполитичным: ведь служба от него требовала знаний и умений, а не убеждений. Вместе с тем среди чиновников, даже самых высокопоставленных, было немало тайных оппозиционеров, что в полной мере сказалось в 1905 г., во время Первой русской революции. Практически за полвека до нее, еще в 1861 г., П.А. Валуев писал: «На безусловную исполнительность и преданность значительнейшей части служащих чиновников нельзя полагаться. Одни вообще не представляют коренных условий благонадежности, другие имеют притязания не руководствоваться указаниями высших правительственных инстанций, но руководить им в духе так называемого “современного направления”; еще другие уже глубоко проникнуты теми идеями, которые ныне волнуют часть литературы и молодое поколение, и суть тайные враги, скрывающиеся в общем строе администрации; наконец, большинство признает над собой, кроме начальственной власти, власть общественного мнения, и потому часто повинуется условно, исполняет нерешительно и вообще более озабочено будущим, чем настоящим»[415]. Практически спустя 20 лет тогдашний товарищ министра государственных имуществ А.Н. Куломзин заявлял: «Настоящего антагонизма между нами и революционерами нет, вот в чем дело. Непрерывная цепь связывает людей самых благонамеренных с заговорщиками»[416]. В 1881 г. министр внутренних дел жаловался императору на «чиновничью» крамолу. В 1883 г. К.П. Победоносцев возмущался: «Болит моя душа, когда вижу и слышу, что люди, власть имущие, но, видно, не имущие русского разума и русского сердца, шепчутся еще о конституции»[417].

Можно согласиться с тем, что чиновничество в значительной своей части не было довольно существовавшим политическим строем и порой даже не скрывало своих оппозиционных взглядов. По оценке журналиста С.Ф. Либровича, министр юстиции Д.Н. Набоков был сторонником конституции[418]. Будущий министр земледелия и человек, близкий С.Ю. Витте, Н.Н. Кутлер еще в феврале 1905 г. выступал за радикальную политическую реформу. 21 февраля 1905 г. он писал брату: «Дело в том, что наш государственный строй нуждается в коренной реформе и не может быть поддержан мелкими поправками. Нам нужна конституция, а не добавление к Государственному совету совещательного установления от выборных людей. Я пришел к этому заключению медленно и, откровенно сознаюсь, неохотно, не видя в нашем обществе элементов для прочного возведения конституционного строя. Да и сейчас думаю, что российская конституция явится чем-то крайне несовершенным, быть может, даже уродливым. И тем не менее, она необходима»[419].

1 января 1902 г. А.Н. Куропаткин долго общался с С.Ю. Витте. Тот прибывал в дурном настроении, на будущее смотрел мрачно. «Мы ходили по зале, где были собраны члены Государственного совета, министры, сенаторы. Там же стояли офицеры Кавалерийского полка. Показывая на толпу эту рукой, Витте сказал: “Уверяю Вас, что все они, за исключением офицеров, думают о конституции в России”. Потом он поправился и сказал, что не так выразился, что надо принять, что 80 % находившихся в зале недовольны правительством». По мнению Витте, во всех домах говорили о конституции. С этим он связывал и студенческие беспорядки[420]. Видимо, Витте несколько преувеличивал. Тем не менее в его словах была немалая доля истины.

Будущий видный член партии кадетов князь В.А. Оболенский в 1893 г. поступил на государственную службу – в Отдел (с 1894 г. Департамент) сельской экономии и сельскохозяйственной статистики Министерства земледелия. Там он занял должность младшего редактора, что в других департаментах соответствовало должности столоначальника (иными словами, он практически сразу оказался на «среднем этаже» российской бюрократической иерархии). Именно в эти годы Оболенский сблизился с марксистами, часто встречался с А.Н. Потресовым и П.Б. Струве, подумывал о непосредственном сотрудничестве в социал-демократическом издании[421].

Оболенский был далеко не единственным из чиновников, кто по завершении государственной карьеры оказался в рядах оппозиции. В их числе был и товарищ министра внутренних дел князь С.Д. Урусов, и главноуправляющий землеустройством и земледелием Н.Н. Кутлер. Немалый опыт государственной службы был у историка А.А. Корнилова, который до 1900 г. заведовал крестьянскими делами при иркутском генерал-губернаторе. И.В. Гессен долгое время был чиновником Министерства юстиции. В этом же ведомстве служил и его родственник В.М. Гессен. Б.Э. Нольде возглавлял Второй департамент МИД. Все они впоследствии вошли в партию кадетов или же были близки к ней. Среди видных октябристов (и членов фракции «Союза 17 октября») бывших чиновников было и того больше: попечитель Казанского, а впоследствии Харьковского учебного округа М.М. Алексеенко, попечитель Харьковского, а затем Санкт-Петербургского учебного округа В.К. Анреп, чиновник особых поручений при финляндском генерал-губернаторе Э.П. Беннигсен, руководитель отдела печати МИД и директор Санкт-Петербургского телеграфного агентства А.А. Гирс, чиновник особых поручений при

министре народного просвещения Е.П. Ковалевский, старший инспектор Государственного банка Г.Г. Лерхе, директор и председатель Совета Санкт-Петербургского телеграфного агентства Л.В. Половцев, директор департамента в Министерстве земледелия и государственных имуществ Н.А. Хомяков. Эту же должность (правда, позднее) занимал другой заметный представитель «Союза 17 октября» С.И. Шидловский. Стоит упомянуть и кутаисского губернатора В.А. Старосельского, который вскоре после отставки вступил в РСДРП[422].

Впоследствии в четырех созывах Думы было немало депутатов с опытом государственной службы.

Подсчитано по: Государственная дума Российской империи, 1906–1917: Энциклопедия / отв. ред. В.В. Шелохаев. М., 2008.

Показательна фракционная принадлежность этих депутатов.

Подсчитано по: Государственная дума Российской империи, 1906–1917: Энциклопедия.

Все это не было случайностью. Партийность бывшего чиновника чаще всего не обозначала радикальной смены взглядов. Оппозиционные взгляды были распространены на среднем и нижнем «этажах» российского чиновничества, что ставило под сомнение его надежность как инструмента управления. По словам товарища министра внутренних дел С.Е. Крыжановского, в период выборов в Государственную думу «правительство не могло быть даже уверено, что стоящие у избирательных ящиков должностные лица не будут действовать ему во вред»[423]. В России же местная бюрократия, вопреки воле своего начальства, иногда даже поддерживала оппозицию. Так, во время выборов в Первую Думу некоторые члены избирательных комиссий (а их составляли государственные служащие) вместе с билетами на вход раздавали готовые бюллетени с кадетскими списками кандидатов в выборщики[424]. В ходе выборов во Вторую Думу податные инспекторы Орловской губернии открыто агитировали в пользу конституционных демократов[425]. Аналогичный случай имел место в Ярославской губернии: податной инспектор разъезжал по волостным правлениям и раздавал воззвания партии кадетов, членом которой он состоял. В Саратовской губернии податной инспектор распространял противоправительственные прокламации[426].

До 1905 г. о настроениях в чиновничьей среде можно лишь догадываться. Революция создала ситуацию политического выбора, перед которым оказались и бюрократы разного уровня. Тогда с очевидностью и выяснилось, что они в значительной своей части отнюдь не сочувствуют существующему политическому строю. Уже в январе 1905 г. появились кружки, в которые вошли представители самых «высших сфер». Они обсуждали перспективы политической реформы. В один из них вошли будущий обер-прокурор Синода князь А.Д. Оболенский, министр земледелия и государственных имуществ А.С. Ермолов, начальник Главного управления уделов князь В.С. Кочубей, петербургский губернатор А.Д. Зиновьев и т. д. Участники этого объединения отстаивали славянофильскую политическую программу, иными словами, идею созыва законосовещательного представительства[427]. К апрелю 1905 г. оформился сравнительно многочисленный «Отечественный союз», которому, правда, не хватило отчетливой программы и выстроенной организационной структуры, чтобы стать партией. И в этом объединении тон задавали неославянофилы, призывавшие к коренному обновлению политической системы[428]. В союз вошли заметные фигуры: 41 предводитель дворянства (в том числе 8 губернских и 33 уездных)[429], 8 сенаторов[430], 15 военных в звании генерала[431] (примечательно, что, судя по сохранившимся анкетам, всего в «Отечественный союз» входило около 350 чел.)[432]. Иными словами, многие представители высшей бюрократии вполне откровенно заявили о своем неприятии сложившегося положения вещей и стали требовать серьезных политических преобразований[433].

Они же оказывали непосредственное влияние на императора. Следуя советам флигель-адъютантов А.Ф. Гейдена и Н.Д. Оболенского, Николай II дал аудиенцию представителям нелегально созванного земского съезда (6 июня 1905 г.)[434].

Многие чиновники отнюдь не стыдились своих конституционалистских взглядов. В полной мере это сказалось после издания Манифеста 17 октября 1905 г. По воспоминания В.И. Гурко, товарищ министра внутренних дел Д.Ф. Трепов был в восторге от этого решения императора и заявил начальнику петербургского охранного отделения А.В. Герасимову: «Вся страна будет завтра праздновать великий патриотический национальный праздник нарождения новой, свободной России». Градоначальник же Санкт-Петербурга В.А. Дедюлин «собирает у себя вечером 17 октября высших чинов полиции, читает им Манифест, целует его и приступает затем к обсуждению не столько способов охранения спокойствия в городе, сколько порядка оглашения Манифеста, причем даже высказывается мысль об объявлении его посредством особых герольдов»[435]. Впрочем, среди государственных служащих были и убежденные в том, что Манифест – лишь первый шаг в деле демократизации страны. В начале ноября 1905 г. в Совете министров государственный контролер Д.А. Философов и министр путей сообщений К.С. Немешаев поставили вопрос о введении всеобщего избирательного права, в сущности, солидаризировавшись с радикальной оппозицией. По мнению В.И. Гурко, лишь благодаря вмешательству председателя Совета министров С.Ю. Витте руководители ведомств нехотя «умерили» свои требования[436].

И впоследствии, в 1906 г., бюрократия (вернее, ее значительная часть) серьезно рассчитывала на дальнейшие коренные преобразования политического режима. В мае 1906 г. члены Государственного совета А.С. Ермолов и Д.М. Сольский полагали необходимым сформировать ответственное перед Думой правительство[437]. О позиции Д.Ф. Трепова и барона В.Б. Фредерикса неоднократно писалось в историографии[438].

Может быть, не слишком и ошибался Александр III, когда подозревал, что в Государственном совете большинство составляли скрытые конституционалисты[439]. «Какой парламент, какая оппозиция? – возражал Половцов. – Да Вы позовите тамбурмажора, да прикажите ему под этим окном выстроить членов Совета, и будут они маршировать в ногу. Вам гораздо труднее заставить их говорить, чем молчать»[440].

Государственный совет – одно из старейших учреждений Российской империи, был учрежден в 1801 г. и преобразован в 1810 г. в высший законосовещательный орган страны[441]. Государственный совет рассматривал внесенные министрами (конечно же, с санкции царя, т. к. с 1857 г. ведомства не обладали прерогативой законодательного почина) и самим императором законопроекты[442]. Правом собственной законодательной инициативы «высокое собрание» не обладало[443]. К началу XX в. в Государственный совет входили 86 членов (в середине XIX в. таковых было вдвое меньше). Их всех назначал император. Он же мог лишить их этого статуса, что, правда, случалось чрезвычайно редко. Император также определял жалованье членов Государственного совета, которое не было установлено законом. Обычно оно колебалось от 10 до 15 тыс. руб.[444]

О положении Государственного совета много спорили в юридической литературе конца XIX – начала XX в. Как уже было сказано, Н.М. Коркунов поднимал его значение до поразительных высот. По его мысли, это учреждение даже больше, чем просто высшее законосовещательное учреждение страны. Оно было непременным участником законодательного процесса[445]. Впрочем, были и другие точки зрения. Долгое время председательствовавший в Государственном совете великий князь Михаил Николаевич полагал, что главная задача российской «палаты лордов» – сдерживать своеволие министров, готовых подменить самодержавие собственным произволом[446]. Согласно этой позиции Государственный совет лишь укреплял царскую власть, на которую покушались нечистоплотные чиновники. Сам царь не был вполне уверен, что всегда это было так. Александр III так определил обязанности «высокого собрания»: «Государственный совет есть ближайшее, помогающее мне и правительству учреждение, а не противодействующее ему». В этих словах легко читалась претензия императора к высокопоставленным сановникам, которые препятствовали реализации правительственных инициатив. Тут же Александру III возразил Половцов: «Государственный совет есть высшее контролирующее деятельность министров учреждение, а потому оно бывает им неприятно…»[447]

Большинство «конституционных проектов» второй половины XIX в. так или иначе были связаны с проектируемым будущим Государственного совета: то ли с расширением его функций, то ли изменением состава (с включением в него избранных от земств и городов). В начале XX столетия издатель газеты «Киевлянин» Д.И. Пихно предлагал сделать Государственный совет, в сущности, законодательным учреждением: только при наличии одобрения со стороны «высокого собрания» император мог утверждать законопроекты[448]. На особом значении Государственного совета настаивал и В.К. Плеве. 5 апреля 1904 г. ему написал генерал А.А. Киреев, отчасти пересказывая свой разговор с министром: «Если бы общество знало, например, что Вы считаете желательным, чтобы государственные дела вершились не с глазу на глаз государем, а Государственным советом, Ваше положение сразу бы изменилось»[449]. Плеве полагал, что Государственный совет должен был бы стать своего рода Боярской думой, которая совместно с императором принимала «верхние решения»[450].

Необходимость жестко придерживаться законотворческой процедуры была отмечена на заседаниях Комитета министров 21, 24 декабря 1904 г., 4 января 1905 г. По мнению участников этого обсуждения, стадия рассмотрения законодательных инициатив в Государственном совете должна была стать в полной мере обязательной[451].

Эта дискуссия объяснялась тем, что место Государственного совета в ряду прочих высших учреждений Российской империи действительно было особым. Он был важнейшим звеном при обсуждении наиболее значимых законопроектов. Его статус не ставился под сомнение самим императором. Не случайно, что ряд высочайших повелений запрещал министрам докладывать по делам, обсуждавшимся в Государственном совете (правда, руководители ведомств часто игнорировали этот запрет).

Столь значимая для судьбы страны и отдельных законов дискуссия становилась известной царю лишь из пересказа его сотрудников. Это положение казалось многим противоестественным: император практически не участвовал в наиболее значимой процедуре подготовки правовых актов. К.П. Победоносцев неоднократно предлагал Александру III возродить Совет министров, в работе которого непосредственное участие принимал сам император. Это учреждение должно было предварительно обсуждать законопроекты, вносившиеся в Государственный совет. Примечательно, что Победоносцеву даже не приходила в голову мысль, что Совет министров мог бы заменить собой Государственный совет. Александр III не соглашался со своим прежним наставником. Императора смущало то, что в ходе такого обсуждения стала бы известна его точка зрения, что впоследствии могло стеснить свободу дискуссии в кругу высших сановников империи[452]. Таким образом, особое положение Государственного совета не ставилось под сомнение даже тогда, когда деятельность этого учреждения вызывала большие вопросы.

В самодержавном государстве законы на сей счет не отличались детализированностью формулировок. Их можно было трактовать по-разному, тщетно пытаясь понять общий замысел законодателя. Так что вполне естественно, что тенденция к упрочению положения Государственного совета соседствовала с другой, прямо противоположной – к минимизации его роли в законодательном процессе. Это обусловливалось целой совокупностью причин. Во-первых, мифы так или иначе влияют на жизнь. Слова о неограниченной царской власти не могли стать поводом для дискуссий. Не было принято их оспаривать в «высших сферах». Попытки же Государственного совета отстаивать особую точку зрения, заведомо отличную от позиции государя, вызывало у последнего нескрываемое раздражение. Он усматривал в этом едва ли не конституционалистские устремления высших сановников[453]. Во-вторых, Государственный совет не вызывал симпатий у большинства министров, которые видели в нем препятствие для осуществления своих планов. В-третьих, архитектура государственного здания России не была упорядоченной. Сам император, правда, в редких (но весьма показательных) случаях нарушал привычный ход законотворческой работы. Так, в марте 1887 г. он посчитал вопрос о присоединении городов Ростова и Таганрога к Области Войска Донского решенным. В соответствии с этим Государственному совету не пришлось обсуждать эту меру по существу, а оставалось лишь определить путь к ее реализации[454].

И сам Государственный совет далеко не всегда был на высоте своего положения. Большинство его членов не могло, да и не желало активно участвовать в обсуждении законопроектов. К началу царствования Николая II всего в Государственном совете насчитывалось 72 члена. Казалось бы, цифра весьма солидная. Однако 10 членов постоянно находились в отпуске. 10 человек в силу преклонного возраста не могли присутствовать на заседаниях. 19 сановников возглавляли министерства, следовательно, не могли оценивать свою работу со стороны. Таким образом, 33 человека составляли «работоспособное ядро» Государственного совета, и они должны были быть распределены между четырьмя департаментами. Причем в большинстве случаев это были люди немолодые и, естественно, подверженные заболеваниям. По подсчетам Н.А. Рубакина, к началу XX в. из 89 членов Государственного совета 52 начали свою карьеру при Николае I, 37 – при Александре II[455]. К 1894 г. средний стаж государственной службы министров и главноуправляющих ведомств составлял более 42 лет[456].

Возрастной состав членов Государственного совета в 1882 и 1892 гг.

Источник: Собко Е.М. Государственный совет в эпоху Александра III. С. 32.

Иными словами, Государственный совет постепенно старел. Это сказывалось и на политических симпатиях его членов. Умудренные опытом чиновники, как правило, были либеральнее своих молодых коллег. Начавшие продвижение по карьерной лестнице еще в годы Великих реформ, они без всякой симпатии относились к проектам, исходящим из Министерства внутренних дел, возглавляемого Д.А. Толстым[457]. Государственный опыт, мало совместимый с молодостью, отличал большую часть высшей бюрократии России конца XIX в.

Годы службы чиновников II и III рангов

Источник: Рубакин Н.А. Этюды о чиновничестве // ОР РГБ. Ф. 358. К. 139. Д. 5. Л. 8 об. – 9.

Наиболее видные члены «высокого собрания» к началу царствования Николая II не могли похвастаться крепким здоровьем. Так, «графа Сольского приходится не только сажать на председательское кресло Совета, но и поднимать с него посторонними руками в тот момент, когда государственная мудрость требует, чтобы член Государственного совета держал речь»[458]. Департамент законов возглавлял слепнущий Старицкий[459]. Далеко не все министры были готовы к активной законотворческой работе. Министр внутренних дел граф Д.А. Толстой к концу 1888 г. был очень болен, о чем знали все его знакомые. А.В. Богданович записала в дневнике: «Николаев сказал, что вчера Толстой был в заседании Государственного совета похож на мумию, пришел, опираясь на Плеве, еле двигается»[460]. Практика показывала, что на каждый департамент приходилось лишь пять активно работавших членов Государственного совета[461].

В ряде случаев старые люди предпочитали избавляться от сложных законопроектов, возвращая их разработавшему их ведомству. В.И. Гурко вспоминал, как в 1898 г. Департамент законов вернул в Министерство внутренних дел законопроект о принятии и оставлении русского подданства. Председательствовавший в Департаменте М.Н. Островский сильно болел в то время и не мог одолеть законопроект. Нашелся для этого и предлог[462].

Действительно, в Государственном совете заседали люди немолодые, часто не отличавшиеся крепким здоровьем, однако обладавшие необходимым опытом и знаниями. Они лучше других представляли себе, как была «заведена» государственная машина. Этот распорядок многие годы определял ритм их жизни и стиль мышления. В них самих был заложен непременный порядок работы высших учреждений империи, что объясняло их стабильность. Законодательные процедуры воспроизводились из года в год, не подвергаясь существенной эрозии.

Начинались заседания в октябре каждого года. К этому моменту далеко не все члены Государственного совета возвращались в столицу[463]. В силу этой причины важные вопросы на октябрь не назначались[464]. Причем члены Государственного совета вновь разъезжались, уже на рождественские каникулы[465].

Обычно обсуждения разворачивались в департаментах Государственного совета, куда специально назначались некоторые из его членов. До 1899 г. было три департамента: законов, государственной экономии, духовных и гражданских дел. В 1899 г. был создан Департамент промышленности, наук и торговли. Обычно их заседания назначались четыре раза в неделю. Часто проводились совместные (соединенные) заседания департаментов. Начинались они в час, заканчивались после шести. Члены Государственного совета заседали в вицмундирах. Их надевали и чиновники Государственной канцелярии. Курить на заседаниях было строго запрещено. Все происходило чинно и торжественно. За столом сидели лишь члены Государственного совета (исключение делалось только для товарищей министра, которые заменяли своего отсутствовавшего начальника и имели в этом случае право голоса). Даже государственный секретарь и статс-секретарь департамента сидели за особым маленьким столиком, который был приставлен к основному столу. За особый стол усаживались и эксперты, приглашенные для «объяснений». Чаще всего это были директора департаментов того министерства, который представил законопроект. Это правило коснулось и профессора (а заодно и управляющего Главной палатой мер и весов) Д.И. Менделеева. Он должен был сидеть за особым столом и молчать, пока его мнением не заинтересовался кто-нибудь из членов Государственного совета. В конце концов ученый не выдержал и решил дать объяснение по поводу одного из положений разработанного им законопроекта – и его осадил один из сановников. Экспертам в основном приходилось сидеть молча все заседание: редко их мнением кто-нибудь интересовался. Объяснения по законопроекту обычно давал глава ведомства, далеко не всегда знавший подлинные мотивы разработчика. Тому же оставалось «нетерпеливое и досадливое ерзание по стулу. Случалось при этом, что лицо это вставало, подходило к своему шефу и что-то шептало ему на ухо, но тот обыкновенно лишь нетерпеливо от него отмахивался»[466].

Департаменты заседали намного чаще Общего собрания, но это было все равно намного реже, чем в любом представительном учреждении в Западной Европе. Так, в 1886 г. состоялось 29 заседаний Общего собрания и 123 заседания департаментов. За это время были разрешены 260 дел. С 33 делами не справились в Общем собрании, с 263 – в департаментах[467]. Тем не менее Государственному совету приходилось иметь дело с довольно большим, а главное, растущим бумагооборотом. Так, в 1882 г. имелись 2320 входящих бумаг и 3363 исходящих, в 1892 г. – 2749 входящих и 4596 исходящих[468].

Ход дел в Государственном совете 1870–1897 гг. (указаны средние годовые показатели)

Источник: Кочаков Б.М. Государственный совет и его архивные материалы // Ученые записки Ленинградского университета. Исторические записки. 1941. № 8. С. 93.

В большинстве случаев в департаментах обсуждали то, что впоследствии, уже в думский период, острословы называли «закончиками» или же «законодательной вермишелью», по поводу которой обычно не дискутировали[469]. Многое зависело от председателей департаментов, через которых приходилось проводить значительное число законопроектов. Так, заседания Департамента промышленности, наук и торговли шли долго, часто весьма малоэффективно. Во многом это объяснялось тем, что председательствовавший Н.М. Чихачев предпочитал не вмешиваться в ход заседания. Напротив, Д.М. Сольский был властным председателем, пресекавшим любые самостоятельные выступления[470]. Кому-то это могло показаться рациональным, учитывая ничтожное значение большинства законопроектов. Впрочем, «закончики» далеко не всегда были столь ничтожны. К ним относилось и ассигнование денежных средств на ту или иную государственную потребность. Эти вопросы разрешались с удивительной скоростью. Например, 13 января 1883 г. в Департаменте экономии в течение часа была решена судьба 5,5 млн сверхсметных кредитов, что неприятно поразило Половцова[471]. Такого рода темпы были неизбежны в силу перегруженности делами Департамента экономии. Туда поступали все законопроекты, касавшиеся сметных вопросов. По подсчетам Е.А. Перетца, в 1881 г. из общего числа дел (1229), внесенных в Государственный совет, 989 – приходились на долю Департамента экономии (т. е. около 80 %), 141 дело поступило в Департамент законов (12 %), 99 – в Департамент гражданских дел (8 %). В итоге «хотя дела Департамента законов вообще сложней дел Департамента экономии, тем не менее масса представлений, поступающих в этот последний, так велика, что своевременное обсуждение их оказывается затруднительным. Кроме того, в конце года, когда Департамент экономии занимается рассмотрением смет, он почти не может принимать участие в суждениях по делам Департамента законов, сопряженным с расходами из казны; таким образом, замедляется также и деятельность Департамента законов»[472].

Председатели департаментов направляли ход обсуждения законопроектов, во многом предопределяя их судьбу. Министрам приходилось с ними договариваться, порой учитывая даже их корыстные устремления. Так, Н.Х. Бунге, подыгрывая председателю Департамента экономии А.А. Абазе, видному сахарозаводчику, выступил за нормировку производства сахара. В ответ он рассчитывал на поддержку Абазы в вопросе о реформе налогообложения[473]. И.А. Вышнеградский часто советовался с Абазой, учитывал интересы банкиров, обслуживавших председателя Департамента. За это последний должен был помочь в прохождении нового таможенного тарифа[474]. Рассчитывая на сотрудничество Абазы, Вышнеградский выделял большие ссуды торговому дому Рафаловичей[475].

И все же было бы ошибочным думать, что министерские инициативы обязательно встречали в департаментах благодушный прием.

Напротив, бывшие министры, часто заседавшие в Государственном совете, весьма критично оценивали работу действовавших руководителей ведомств. Так, бывший министр финансов С.А. Грейг не жалел своих сил, «разоблачая» деятельность Н.Х. Бунге[476]. Бунге начал критиковать меры, задуманные его преемником И.А. Вышнеградским, еще тогда, когда тот официально не вступил в должность министра финансов[477]. Между собой сталкивались и действующие министры, как, например, Вышнеградский и министр путей сообщения К.Н. Посьет в марте 1888 г. по вопросу о железнодорожных тарифах[478] или Победоносцев и государственный контролер Т.И. Филиппов при обсуждении государственной политики в отношении старообрядцев[479]. Председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич настаивал на назначении председателем Департамента законов барона А.П. Николаи именно по той причине, что он был самостоятельным человеком, способным добросовестно изучать вносимые законопроекты[480]. Таких примеров можно привести довольно много.

Наконец, в Департаменте государственной экономии обсуждалась смета доходов и расходов (бюджет), что придавало немалое значение этому подразделению Государственному совету. Иногда Департамент существенно сокращал запланированные министерские расходы. Так, например, случилось в 1886 г., когда они были урезаны на 22 млн руб.[481]

Государственный совет самим фактом своего существования символизировал то, что власть в России принадлежала не действующим министрам и даже не государю императору, их назначившему, а прежде всего бюрократической корпорации[482]. Среди ее представителей видное место занимали сановники прежнего царствования, которые, не скрывая этого, не симпатизировали курсу тех своих коллег, которые теперь были в силе. Причем такие «фрондеры» отстаивали свою точку зрения не вдали от столицы в родных «дворянских гнездах», а в высшем законосовещательном учреждении империи. В силу этого они обретали особое значение, с которым считались и министры.

Казалось бы, именно император назначал членов Государственного совета, а соответственно, определял характер его деятельности. Это правда лишь отчасти. Круг лиц, которые могли бы войти в состав «высокого собрания», был чрезвычайно ограничен. В него включались бывшие и действующие высокопоставленные государственные служащие, пользовавшиеся авторитетом в бюрократической среде. Их было сравнительно немного. В итоге в большинстве случаев назначались те чиновники, которые не могли не быть назначены. Примечательно, что в конце декабря 1887 г. Половцов признавался царю: «Я, знающий весь персонал петербургского чиновничества, не знаю ни единого человека, которого мог бы назвать кандидатом для назначения членом Государственного совета, а между тем с приближением нового года начинаются ходатайства, искательства, просьбы. Представляется ли необходимым непременно в такое или иное определенное число назначать членов? Не лучше ли назначать людей тогда, когда эти люди найдутся?»[483]

Однако было бы неверным уподобляться тем критикам Государственного совета, которые сравнивали его с парламентом, а его членов обвиняли в конституционных устремлениях. Сам Александр III говорил, что, «если бы в Государственный совет поступило на рассмотрение предложение ввести в Россию конституцию, большинство членов Совета подали бы голос за введение таковой в России»[484].

Все же русская «палата лордов» совсем не напоминала английскую. Сама процедура законотворчества существенно сужала пространство для критики министерских инициатив. Подготовленные с одобрения императора, предварительно обсужденные в межведомственных комиссиях, они не могли быть отвергнуты по принципиальным соображениям. Тем не менее это не означало, что членам Государственного совета оставалось смириться с готовившимся законом. Как бы принимая эту инициативу в основе, они могли выхолостить его содержание, свести к нулю весь предполагаемый его эффект. Так, например, случилось при обсуждении 23 ноября 1885 г. в Департаменте законов проекта об ограничении семейных переделов среди крестьян. Инициатива министра внутренних дел Д.А. Толстого вызвала критику со всех сторон. Министру приходилось признавать ее обоснованность и, соответственно, отказываться от положений собственного законопроекта. Председатель Департамента барон А.П. Николаи подвел итог этой дискуссии: следует «по возможности устранить из проекта излишние подробности, сохранив лишь основную мысль так, чтобы излишней регламентацией не вторгнуться в своеобразие крестьянской семейной среды, а вместе с тем не стеснять излишними предписаниями тот новый орган, который при переустройстве местного управления будет ведать эти дела». Переделка законопроекта была поручена Государственной канцелярии[485]. Это лишь один частный случай успешного противостояния большинства Государственного совета действующему и причем чрезвычайно влиятельному министру. Таких эпизодов в деятельности высшего законосовещательного учреждения империи было немало. О некоторых из них речь еще пойдет далее.

По результатам заседания департамента составлялся журнал, что было отнюдь не простым делом. Статс-секретарю следовало учесть многочисленные замечания участников совещания. Лишь подписанный ими журнал поступал в Общее собрание. Там обсуждались законопроекты, по которым в департаментах возникли разногласия.

В начале царствования Александра III (как и прежде) заседания проходили в Зимнем дворце. Предоставленных для этого залов было явно недостаточно. Критически не хватало места для приглашенных экспертов. «Все они собираются в одной небольшой комнате, где в это время члены Государственного совета завтракают, курят, разговаривают; все это вместе взятое представляет весьма неприглядную картину». А.А. Половцов предлагал перенести Государственный совет в здание Эрмитажного театра[486]. Однако в итоге предпочтение было отдано Мариинскому дворцу. Особенности здания накладывали свой отпечаток на характер работы. Прежде в зале Общего собрания стоял четырехугольный стол. Теперь его должен был заменить круглый – в соответствии с формой зала заседания[487]. Казалось бы, это ничтожная деталь. Тем не менее она определяла рассадку членов Государственного совета, к которой все они относились чрезвычайно серьезно. Теперь по правую руку от председателя сидели великие князья, председатель Комитета министров, министры. По левую – председатели департаментов Государственного совета и его члены по старшинству[488]. Все это специально продумывалось и согласовывалось. К переезду тщательно готовились.

Наконец 11 февраля 1885 г. Государственный совет въехал в новое здание, где заседания проводились в Ротонде, в зале, отображенном на известной картине И.Е. Репина[489]. «Устланный темно-красным ковром, уставленный двумя круглыми концентрическими столами, покрытыми бархатными, под цвет ковра, скатертями и покойными обширными креслами, увешанный по окружности в просветах колонн портретами царствовавших за время существования Совета императоров, зал этот, в особенности при вечернем освещении, носил печать не только торжественности, но даже некоторой таинственности. Тут, казалось, было место заседаний какой-либо масонской ложи или совета дожей, скрытого от глаз непосвященных»[490].

Сравнение с масонской ложей в чем-то было оправданным: та же торжественность, то же четкое следование ритуалу. Существовал своего рода обряд посвящения новых членов «высокого собрания». Их представлял председательствующий, после чего вставали все члены Совета и кланялись «новичку». Вслед за этим новый член вставал и кланялся своим коллегами, поворачиваясь во все стороны зала. Это обычно происходило в начале каждого года и называлось «заседание с поклонами»[491].

В основном заседания Государственного совета назначались в час дня. Члены «высокого собрания» съезжались за 15 минут до назначенного времени. Им предлагался завтрак, чем сановники пользовались весьма охотно. Тут же обсуждался «сценарий» предстоявшего заседания: кто собирался говорить, возражать по тому или иному поводу или, напротив, молчать. Приезжал председатель, который, поздоровавшись с присутствовавшими, отправлялся в свой кабинет в сопровождении великих князей и государственного секретаря. Там обычно обсуждался театр, праздники, предстоявший вечер. Спустя несколько минут председатель приглашал в свой кабинет некоторых министров и председателей департаментов Государственного совета, с которыми вкратце обсуждался стоявший в повестке законопроект. Оговаривались возможные разногласия между членами Совета, их предполагаемые заявления. Ничто не должно было стать сюрпризом для председателя. Наконец он направлялся в зал заседаний. За ним следовали и остальные члены Совета. После этого на остатки сановного завтрака «налетали» голодные писари из канцелярии[492].

В начале заседания слово предоставлялось государственному секретарю, который зачитывал высочайшие указы, относившиеся к деятельности Совета. Далее он оглашал решение императора: с каким мнением Государственного совета царь согласился, с каким – нет. Затем слово предоставлялось чиновнику Государственной канцелярии, который зачитывал законопроекты, обсужденные департаментами. В сущности, статс-секретарь зачитывал лишь заголовки дел. В начале XX столетия эту обязанность благодаря своему красивому голосу выполнял статс-секретарь Н.Ф. Дерюжинский. Об этих решениях обычно не спорили. Если вдруг у кого-нибудь из членов Государственного совета были на этот счет возражения, то он заранее предупреждал об этом председателя и в таком случае имел возможность высказаться. Случалось это довольно редко. Даже недовольные готовившимся решением в большинстве случаев предпочитали молчать, дабы не вызывать раздражение председателя, государственного секретаря и большинства присутствовавших. Когда председателем Государственного совета был великий князь Константин Николаевич (1865–1881), он порой вызывал члена «высокого собрания» в свой кабинет, дабы отчитать за особое мнение[493]. При его брате, Михаиле Николаевиче (1881–1905), Совет задышал свободнее[494]. В случае выявления разногласий их всегда пытались снять, примирить противоречия. Для этого проводились специальные частные совещания[495]. И все же иногда разногласия случались. Тогда возражавший выходил в центр зала, вставал перед председателем и излагал свои соображения. Если такое происходило, законопроект обычно возвращался в департамент, а там уже обсуждался в той части, которая вызвала возражение (конечно, в присутствии того, кто возбудил этот вопрос)[496].

Порой даже наиболее значимые решения проходили без всякой дискуссии. Например, в 1884 г. повышение поземельного налога вовсе не потребовало обсуждения[497]. В январе 1885 г. А.А. Половцов записал в своем дневнике: «На меня всегда производит грустное впечатление продолжительность обсуждения всякого такого дела, в коем есть собственные имена, и кратковременность прений там, где идет речь об одном лишь государстве»[498].

Конечно, большую часть времени занимало обсуждение тех вопросов, которые вызвали разногласие в департаментах. Обычно выступали представители двух сложившихся мнений, а также руководители ведомств, внесших законопроект и выступавших против его принятия (ведь единодушие среди министров обычно отсутствовало). После выступлений чиновники Государственной канцелярии производили «отобрание голосов». Они обходили членов и спрашивали их: «Вы, ваше высокопревосходительство, с министром таким-то или против»? Такая постановка вопроса была тем более оправдана, что многие сановники законопроекта не читали, собственного мнения на его счет не имели, а в некоторых случаях по старости утратили всякую работоспособность (например, бывший министр юстиции Д.Н. Набоков или генерал-адъютант И.С. Ганецкий). Сам служивший в Государственной канцелярии В.И. Гурко вспоминал генерала от кавалерии А.Н. Стюрлера, который заявил подошедшему к нему чиновнику, что он будет голосовать вместе с большинством. Почтительное замечание, что большинство пока еще не сложилось, Стюрлер отказывался понимать: «Я вам говорю, что я с большинством»[499]. Министры же обычно вступали в дискуссию лишь тогда, когда обсуждавшийся вопрос непосредственно затрагивал их ведомство.

Нужно было уметь формулировать особое мнение, чтобы хотя бы иметь шанс привлечь на свою сторону членов Государственного совета. Так, записка Б.П. Мансурова о найме сельскохозяйственных рабочих, поданная в 1886 г., была весьма пространной и заключала в себе множество пунктов. И.Д. Делянов видел в этом серьезный недостаток весьма обстоятельного текста: особое мнение Мансурова «на 48 больших печатных страницах, а этого наши члены Государственного] сов[ета] не очень любят, и второе, слишком много в нем пунктов, и важное смешано с неважным! Сократи Б.П. Манс[уров] свою записку до размера 3 страниц и наляги он на один главнейший пункт, на затруднительность практического применения проекта Положения о сельских рабочих вследствие негодности мировых судов, нет сомнения, он бы нанес проекту гр. Толстого и Островского решительное поражение»[500].

В 1881–1905 гг. председателем Государственного совета был великий князь Михаил Николаевич, сын Николая I и брат Александра II. Он сменил в должности старшего брата великого князя Константина Николаевича, может быть, самого влиятельного деятеля предыдущего царствования. Константин Николаевич, человек безусловно умный и одаренный, был, тем не менее, жестким и порой даже деспотичным председателем. Он стремился подчинить своей воле Государственный совет. И все же его несомненный авторитет способствовал укреплению позиций самого законосовещательного учреждения. По оценке Е.А. Перетца, за 16 лет председательствования великого князя было всего лишь два случая, когда о порядке предстоящего обсуждения законопроекта в Государственном совете докладывал императору какой-либо министр, а не председатель «высокого собрания»[501].

Великий князь Михаил Николаевич был совершенно другим. Обычно он не вмешивался в ход дискуссии. Молчал, внимательно слушал и даже не резюмировал сказанное. Также себя вели и сидевшие рядом с ним прочие великие князья[502]. Михаил Николаевич побаивался племянника, Александра III, часто не решался обращаться к нему с просьбами. В отличие от старшего брата, Константина Николаевича, почти никогда не отстаивал позицию Государственного совета. Иногда пытался узнать у царя, что тот думает по тому или иному вопросу, который только предстояло обсудить. Это объяснялось тем, что великий князь боялся разойтись с императором, не быть поддержанным им. Однако не всегда надежды Михаила Николаевича оправдывались. Порой Александру III нечего было ответить дяде. У него чаще всего отсутствовало готовое решение. Он полагался на меморию, в ходе чтения которой надеялся выяснить для себя вопрос[503]. Великий князь не защищал позицию большинства Государственного совета и по другой причине. Михаил Николаевич был довольно равнодушен к государственным делам. Они затрагивали его «за живое», лишь когда касались личных интересов или же били по самолюбию председателя[504]. Порой он опаздывал на заседание Совета, предпочитая ему парад или военный праздник.

Впрочем, далеко не все «рядовые» члены Государственного совета отличались дисциплинированностью. Некоторые являлись на его заседания довольно редко: например, И.И. Воронцов-Дашков[505]. Д.А. Толстой предпочитал не ходить на заседания департаментов. На это он испросил разрешение у императора. По словам министра внутренних дел, перед ним стоял выбор: заниматься текущими делами министерства или же сидеть на заседаниях Совета. Александр III разрешил Толстому являться непосредственно на заседание Общего собрания[506].

В Государственном совете были свои ораторы, чьих выступлений с интересом ждали. А.А. Половцов высоко оценивал речи самого Д.А. Толстого при всем критическом к нему отношении: «Бледный, тощий, на вид полумертвый Толстой говорит всегда очень просто, со знанием дела, никого не задевает, но язвительно огрызается, если его заденут». По общему мнению, удачно выступал К.П. Победоносцев, который в «речи своей достигает той простоты, которая почитается верхом совершенства. Говорит он плавно, естественно, в его речи нет ничего напыщенного, изложение несколько дидактично, но весьма привлекательно»[507]. Д.М. Сольского Половцов сравнивал с античным ритором, готовым говорить на любую тему. Он выступал умно и интересно, хотя выводы, к которым он приходил, представлялись весьма отвлеченными тем, кто непосредственно знал обсуждавшееся дело. Обычно ярко выступал министр государственных имуществ М.Н. Островский, который, правда, не вызывал симпатией Половцова[508]. Лестных оценок государственного секретаря заслужил М.Е. Ковалевский. Успешен на ораторском поприще был А.А. Абаза, который «говорит очень хорошо, соблюдая столь важную в парламентских прениях вежливость, не щадит противника, когда дело идет о выигрыше дела. Говорит сдержанно, обдуманно, почти всегда одерживает победу»[509].

И все же для большинства сановников публичные выступления вызывали заметные трудности. Министр иностранных дел Н.К. Гирс выступал уклончиво, при этом на плохом русском языке. Военный министр П.С. Ванновский и вовсе молчал. Также себя вел М.С. Каханов. И.И. Воронцов-Дашков предпочитал крутить ус. Н.И. Стояновский «болтал без умолку и при этом без всякого изящества формы». Также и С.А. Грейг утомлял всех своих многословием. Председатель Департамента законов Е.П. Старицкий выступал по существу, но «не рельефно», кроме того, фактически не делая заключения. Министр финансов Н.Х Бунге говорил хорошо, но терялся при сильном натиске: ему не хватало характера, а, главное, уверенности в себе. Э.Т. Баранов выступал лишь по экономическим вопросам и не всегда продуманно. Про А.М. Дондукова-Корсакова Половцов с ехидством отмечал, что у него «каждая речь есть страница из его биографии»[510].

Со временем состав Государственного совета менялся. В нем появлялись новые герои: И.А. Вышнеградский, Н.А. Манасеин, Н.В. Муравьев, В.К. Плеве. Пожалуй, ярчайший из них – министр финансов С.Ю. Витте[511]. Согласно воспоминаниям сотрудника канцелярии Комитета министров П.П. Менделеева, «красотой, плавностью речи его не отличались. Говорил без всяких ораторских приемов, просто, большей частью спокойно, несколько даже скрипуче, иногда подыскивая слова, порою нескладно, словно переворачивал тяжелые жернова. Нередко попадались у него довольно грубоватые, не совсем культурные выражения. Бывал и резок. Не гнушался прибегать в некоторых случаях и к лести. Но речь его, всегда содержательная, чуждая общих мест, неизменно захватывала слушателя глубиной, оригинальностью мысли, яркостью образов, неотразимостью доводов»[512].

Об ораторских талантах членов Государственного совета вспоминали лишь изредка. Как правило, заседания продолжались недолго: около часа. Ситуация менялась в мае, перед началом каникул. Тогда в Общее собрание попадали значимые законопроекты, обсуждавшиеся в департаментах еще в зимние месяцы. В итоге за сравнительно короткий период приходилось обсуждать около 100 законопроектов, тогда как зимой – лишь 12–15[513]. Среди множества законопроектов, обсуждавшихся в Государственном совете, особое внимание уделялось государственной росписи доходов и расходов (бюджету). В этом вопросе законосовещательное учреждение обладало вполне реальным рычагом влияния на министров. Лишь голос его большинства мог убедить Министерство финансов увеличить субсидии тем или иным ведомствам[514].

Министры и стоявшие за ними «партии» специально готовились к обсуждению законопроектов, распределяли между собой роли. Так, например, случилось, когда в 1884 г. речь шла о проекте нового Университетского устава. Д.А. Толстой и И.Д. Делянов прекрасно понимали, что не соберут большинства, и вместе с тем не сомневались, что их предложения получат высочайшее одобрение. Однако запланированное поражение в Государственном совете не должно было стать разгромным, дабы не смутить императора. Во имя этого каждый из представителей их «партии» должен был с успехом отыграть отведенную ему роль. Один из них, Т.И. Филиппов, со своей задачей не справился. Его длинная и путанная речь о государственных экзаменах не произвела благоприятного впечатления на присутствовавших. В итоге по всем основным вопросам большинство собрало 27 голосов, 17 – поддержали проект. В случае с государственными экзаменами 31 член Государственного совета выступил против нового положения, только 13 – за[515]. Это привело в отчаяние Толстого, Делянова, Каткова и их сторонников. Им оставалось надеяться, что позиция императора и при таком раскладе останется незыблемой[516].

«Идеальное» заседание Общего собрания Государственного совета должно было быть скоротечным и, в сущности, техническим. Оно должно было заключаться в утверждении решений департаментов. По этой причине на Общем собрании старались избегать разногласий. Даже при наличии разногласий члены Совета предпочитали их официально не фиксировать и, таким образом, не противопоставлять себя большинству. Это касалось даже таких влиятельных лиц, как К.П. Победоносцев и М.Н. Островский[517]. Александр III в связи с обсуждением проекта Университетского устава заявлял следующее: «Да, было бы очень желательно избегнуть разногласия, ибо в противном случае мне было бы трудно делать выбор между двумя сторонами»[518].

И все же по наиболее значимым вопросам разгорались нешуточные страсти. Одним из них стало уже отмечаемое выше принятие нового Университетского устава 1884 г. Д.А. Толстой, ярый его поборник, ни в чем не собирался идти на уступки своим оппонентам, отказывался от самой идеи соглашения с большинством Государственного совета[519]. Министр народного просвещения И.Д. Делянов был не столь непримирим (что вызывало даже раздражение Толстого)[520]. Для А.А. Половцова, который настаивал на соглашении, было важным, чтобы в итоге императором было принято решение, получившее поддержку большинства членов Государственного совета. Казалось, если бы государь согласился с меньшинством, он дискредитировал бы себя в глазах юношества[521].

Решение Государственного совета было принято. Большинство и меньшинство определись. Императору оставалось выбрать одну или другую сторону (или, что было теоретически возможно, предложить свой вариант решения вопроса). Однако Александр III не торопился. Он полагал необходимым вновь провести совещания основных участников дискуссии, но, правда, уже в присутствии самого царя[522]. Совещание действительно состоялось, но единственным представителем большинства на нем был К.П. Победоносцев. Едва ли он мог взять верх над Толстым, Деляновым, Островским, которые в вопросе государственных экзаменов на уступки идти не желали. В сущности, перед императором стоял выбор: согласиться с мнением меньшинства или же уволить его представителей с министерских постов. Последнее было совершенно невозможным[523].

Самые необычные приемы пускались в ход, чтобы затормозить принятие законопроекта, который наверняка получил бы одобрение императора. Так случилось с инициативой Министерства юстиции об ограничении публичности судебных заседаний. Ее обсуждали в Государственном совете 19 января 1887 г. Согласно этому законопроекту, министр юстиции получал право любое судебное заседание объявлять закрытым. Эта предполагаемая мера вызвала возмущение сановников, полагавших (и небезосновательно) Судебные уставы 1864 г. величайшим достижением царствования Александра II. Горячо отстаивал их Н.И. Стояновский, много лет назад участвовавший в подготовке судебной реформы. Их защитником выступил бывший министр юстиции граф К.И. Пален. В пользу планировавшейся меры высказался К.П. Победоносцев, который убедительно говорил о несовершенстве действовавшей судебной системы. Большинство осталось за противниками законопроекта. Они получили 31 голос, их оппоненты – 20. Тем не менее было очевидно, что император согласится с мнением меньшинства. Дабы этого не случилось, следовало предпринять экстраординарные меры.

Через неделю на заседании Государственного совета зачитывался журнал, в котором фиксировалось имевшееся разногласие. Именно тогда министр иностранных дел Н.К. Гирс встал и сообщил присутствовавшим, что его сотрудник и видный правовед Ф.Ф. Мартенс только что передал ему записку, о которой Гирс не успел составить свое мнение (будто бы текст оказался у министра, когда он садился в карету). Однако он полагал необходимым этот текст прочесть. В нем говорилось, что европейские державы выдавали России преступников, зная, что их буду судить гласно. Новый законопроект ставил под сомнение все международные конвенции на этот счет. Если бы Гирс предварительно сообщил об этом заявлении хотя бы Половцову, оно, видимо, осталось бы без последствий. Но он предусмотрительно этого не сделал. Членам Государственного совета поставленный вопрос показался серьезным, и было решено вернуть дело в департамент[524]. Сразу же после заседания многие члены «высокого собрания» буквально бросились к Гирсу выражать свою благодарность. Престарелый граф К.И. Пален, в прошлом министр юстиции, объявил главу внешнеполитического ведомства спасителем Отечества[525].

Такое постановление не понравилось императору. Он потребовал, чтобы уже подготовленный журнал был подписан на следующей неделе. Это было сказано и великому князю Михаилу Николаевичу, и Гирсу, и Половцову. Исполнить же царскую волю было практически невозможно. Департамент должен был вынести свое решение, а Министерство иностранных дел подготовить свою экспертную оценку законодательной инициативы[526]. Половцов в категорической форме отказал императору: нарушить делопроизводственный порядок было невозможно. При этом государственный секретарь успокоил царя: дело в Департаменте долго не пролежит[527]. И все же Александр III не мог скрыть своего раздражения. Гирс еще не видел такого императора. Он «ходил по комнате, белый от гнева, с трясущейся от бешенства нижней челюстью». Все слова говорились им в раздраженном тоне: «Я уже через полчаса все узнал и никогда в жизни так не сердился. Даже [великий князь] Владимир [Александрович] приехал мне сообщить и говорил, что подобного скандала никогда еще в Государственном совете не было. Это заговор этой клики юристов, и ваш Мартенс – в заговоре. Ему – строжайший выговор. Все эти судебные учреждения известно, к чему клонят. У покойного отца хотели взять всякую власть и влияние в судебных вопросах. Вы не знаете, а я знаю, что это заговор, и вот когда мера должна была [быть] решенной, мера внутреннего порядка, министр иностранных дел все останавливает опять, чтобы спросить позволения Европы. Теперь дело передано в департаменты и затянется на месяц; я тут ничего не смогу сделать»[528].

Заведенный делопроизводственный порядок строго соблюдался. По результатам общего собрания составлялись сравнительно подробные журналы и мемории, в которых кратко излагалась суть вопроса и ход обсуждения. Указывались и разногласия, если они возникли на заседании. Мемории предоставлялись на рассмотрение царя. В отличие от членов Государственного совета император скорее (хотя далеко не всегда) одобрял наличие разногласий, что развязывало ему руки, позволяло выбирать. Напротив, Александр III порицал министров, старавшихся «сгладить углы». Характерно, что император обосновывал весьма спорное назначение И.А. Вышнеградского членом Государственного совета тем, что тот будет возбуждать разногласия на его заседаниях[529]. Министры же, в свою очередь, не желали противоречить большинству «высокого собрания», не будучи абсолютно уверенными в поддержке царя. Зная о ней, они могли смело отстаивать свою точку зрения, расходившуюся с позицией остальных сановников[530].

Страницы мемории, где должна была стоять подпись царя, отмечались закладками. Более того, там обозначалась и формула надписи, которая ожидалась от государя. В случае наличия разногласий Николай II под списком лиц, с которыми он был согласен, писал «и Я». Единогласные решения Государственного совета безусловно им утверждались[531].

Впрочем, у императора не хватало времени знакомиться и с мемориями. Ведь порой они достигали внушительного размера: до 1500 страниц. При Александре III в практику вошло составление извлечений из меморий, которые занимали буквально несколько строчек. Они писались собственноручно государственным секретарем. Сам факт их существования являлся тайной: никто не должен был знать, что император столь поверхностно знакомится с делами государственной важности[532]. Этого не знал даже председатель великий князь Михаил Николаевич. Император, вопреки просьбам Половцова, поведал тайну только К.П. Победоносцеву, будучи уверенным, что тот никому не расскажет[533]. При назначении государственным секретарем Н.В. Муравьева эта стыдливость была отброшена. Теперь извлечения перепечатывались и прилагались непосредственно к мемории[534].

Как уже говорилось, император мог утвердить любое мнение – и большинства, и меньшинства. Чаще царь солидаризировался с большинством. Правда, иногда случалось и обратное, что вызывало вполне объяснимое раздражение у членов Государственного совета. За все время царствования Александра III в Государственном совете в 57 случаях имели место разногласия. 38 раз император согласился с большинством, 19 раз – с меньшинством. При этом два раза Александр III солидаризировался с мнением одного члена Государственного совета: в 1887 г. – с военным министром П.С. Ванновским в вопросе о присоединении Таганрогского градоначальства и Ростовского уезда Екатеринославской губернии к Области войска Донского; в 1892 г. – с К.П. Победоносцевым при обсуждении законопроекта о преждевременности учреждения женского медицинского института в Санкт-Петербурге. В редких случаях император писал собственные резолюции, независимые от мнения большинства или меньшинства, например, при обсуждении вопросов о земских начальниках, уставе реальных училищ, уставе лечебных заведений[535].

Такие случаи не соответствовали представлениям о норме. Это были «чрезвычайные ситуации», возмущавшие «русских пэров» и подрывавшие значение законов. Бывший министр народного просвещения А.В. Головнин писал в августе 1883 г. Б.П. Мансурову о проекте нового Университетского устава: «Мне кажется, что дело так просто поставлено, успех так обеспечен за проектом, что всем другим членам странно терять время и труд бесполезно. Лучше заняться чем-либо другим, например, железнодорожным делом»[536]. В связи с этим же А.А. Половцов, будучи уже членом Государственного совета, писал великому князю Владимиру Александровичу: «Обратите, пожалуйста, внимание на то, что после сказанного мною вчера в заседании слов товарищ министра юстиции (по прежней своей службе знаток крестьянского дела) сказал, что признает справедливыми мои замечания, но министр внутренних дел, к которому я обращался, не удостоил меня единым словом ответа. Его поведение выражало ясно, что все уже утверждено заранее и что не стоит понапрасну с нашей мелкотою время терять. Такие порядки едва ли укрепляют доверие к законодательству, к правительственной власти. Мы идем по опасному пути, подрывая доверие к последним сторонам правительственной деятельности, доселе его заслуживавшим. Конечно, недолго упразднить Совет указом, так как он упраздняется каждый день фактами, но хорошо ли это будет и для самодержавной власти, и для России»[537]. Схожим образом оценивал ситуацию видный чиновник (а в будущем министр) внешнеполитического ведомства В.Н. Ламздорф, возмущаясь тем, что император не проявлял особого уважения к процедуре принятия решений. 11 февраля 1892 г. он записал в дневнике: «Надо отдать справедливость нашему монарху. Он совершенный анархист, хотя и отстаивает страстно и упорно свои права самодержца. Это так называемое консервативное и властное царствование подорвало весь престиж власти и поколебало всякую дисциплину»[538].

Порядок обсуждения законопроектов в Государственном совете определял «рамки» работы ведомств, которым волей-неволей приходилось приноравливаться к требованиям высшего законосовещательного учреждения. Подготовленные ими проекты – по крайней мере, с формально правовой и литературной точки зрения – должны были соответствовать высоким стандартам Государственной канцелярии. Не случайно министр земледелия А.С. Ермолов (1894–1905) взял в качестве своего товарища (заместителя) статс-секретаря Департамента законов Государственного совета Ю.А. Икскуля фон Гильденбандта как человека, хорошо разбиравшегося в деле составления и редактирования законов. И это при том, что Икскуль имел весьма приблизительное представление о сельском хозяйстве и сам говорил, что «картофель-то он видал только в кушанье»[539].

Чиновники, обслуживавшие работу Государственного совета, были востребованы во всех ведомствах. Трудоустраивая их в своем министерстве, его руководитель, с одной стороны, получал квалифицированного помощника, с другой – обескровливал «высокое собрание», лишая его возможности предметно критиковать вносившиеся законопроекты. Не случайно С.Ю. Витте переманил товарища государственного секретаря В.Н. Коковцова в свое ведомство на должность товарища министра финансов. Коковцов, работая в Государственной канцелярии и хорошо зная финансовые вопросы, помогал оппозиции Витте в Государственном совете – и советами, и материалами. Теперь оппоненты всемогущего министра оказались беспомощными[540].

Конфликт министров с Государственным советом проходит «красной нитью» через всю историю этого учреждения. Руководители ведомств побаивались его и имели на то все основания. В ежегодных отчетах Государственного совета обычно констатировался тот факт, что большинство внесенных дел было так или иначе рассмотрено этим учреждением. С формальной точки зрения это было верно. В действительности же речь шла о мелких, текущих делах. Важнейшие проекты долго ждали своей очереди, и их обсуждение занимало продолжительное время. Это, как и жесткие оценки министерских инициатив со стороны членов Государственного совета, стимулировало руководителей ведомств искать обходные маневры. Министр внутренних дел Н.П. Игнатьев прямо заявлял: «Не ездил и не буду ездить [в Государственный совет]. Скажу вам более – я не буду даже вносить представления в Государственный совет, а буду вносить в Комитет министров. Вы скажете, это незаконно. Может быть. А все-таки в случае надобности можно прибегнуть к комитету, испрашивая учреждение временных только правил». Так рассуждали многие сановники, в их числе К.П. Победоносцев[541].

Эта тактика приносила свои плоды. Важнейшие решения нередко миновали Государственный совет. Для обсуждения переселенческой политики Д.А. Толстой инициировал создание особого совещания[542]. Решение о проведении финансовой реформы С.Ю. Витте (введение золотого рубля) было принято Комитетом финансов и утверждено высочайшим указом[543]. В дальнейшем эта тенденция только усиливалась. Николай II предпочитал проводить неформальные совещания для обсуждения законопроектов. Как раз в ходе такого заседания споры шли о проекте Указа 12 декабря 1904 г.[544] Точно так же решение о преобразовании Министерства государственных имуществ и земледелия было принято в мае 1905 г. без всякого обсуждения в Государственном совете, что вызывало недоумение даже в императорской семье. «Самодержавие само подрывает собственное значение, нарушая законность, вместо того, чтобы утверждать его», – записал в своем дневнике великий князь Константин Константинович[545].

Все это подводило даже консервативно мыслящих чиновников к пониманию неизбежности конституции в России. Еще в 1882 г. председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич, принимая министра народного просвещения И.Д. Делянова, отметил, что единственный выход из сложившегося положения – дать конституцию. Об этих словах дяди императора знал и К.П. Победоносцев, и М.Н. Катков[546]. Министр юстиции Н.В. Муравьев полагал невозможным сложившийся порядок, когда важные решения принимались в силу случайных обстоятельств, практически без всякой экспертизы: «Государь или признает полезным и необходимым вернуться к установленному в законе порядку и продолжать управлять Россией при помощи высших правительственных учреждений, или, если государь пожелает покоя и сложения с себя ответственности, то надо будет перейти к конституции»[547]. Недовольство сложившимся порядком высказывал и К.П. Победоносцев. В феврале 1904 г. он приводил пример Японии, где был свой «совет стариков» (имеется в виду Совет генро). В России слушали лишь советы «уличных негодяев»: Безобразова, Абазы и др.[548] Иными словами, и обер-прокурор Св. Синода приводил России в качестве примера конституционные порядки восточного соседа.

«Мариинский дворец был святилищем высшей бюрократии. В нем помещались Государственный совет с Государственной канцелярией, Комитет министров и его канцелярия и канцелярия по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых. В великолепных залах дворца, устланных бархатными коврами, обвешанных тяжелыми драпировками, уставленных золоченной мебелью, бесшумно двигались необыкновенно статные камер-лакеи в расшитых ливреях и белых чулках, разнося чай и кофе. В дни заседаний пленума (по понедельникам) царила какая-то взволнованная торжественность. Внушительные фигуры по большей части престарелых сановников в лентах и орденах – военные и придворные мундиры, – сдержанные разговоры – все создавало какую-то атмосферу недоступности, оторванности от низменной будничной жизни», – так вспоминал В.Д. Набоков, юрист, сын министра юстиции, сам видный общественный деятель, а в 1906 г. депутат Первой Государственной думы[549]. Некоторое время (правда, без особого успеха) он работал в Государственной канцелярии[550].

Именно это учреждение отвечало за делопроизводство в Государственном совете, а также с 1893 г. занималось кодификационной деятельностью. Прежде всего в его задачи входила подготовка журналов заседаний департаментов высшего законосовещательного учреждения империи. В журналах излагалась сущность законопроекта, мотив его внесения, а также ход обсуждения. Фиксировались высказанные мнения, сделанные замечания. Текст должен был быть предельно кратким. Его следовало изложить буквально на нескольких страницах, что требовало особых навыков и даже талантов от чиновников канцелярии. В.И. Гурко по этому поводу цитировал Вольтера, который, «извиняясь за пространность своего письма, писал, что не имеет достаточно времени, чтобы быть кратким»[551].

Действительно составление журналов было особым искусством. Так, противоположные мнения, высказанные в ходе заседания, должны были быть изложены на одинаковом количестве страниц и даже строк. Если же разногласий не было, редактор фактически не был ничем стеснен. Он мог даже что-нибудь прибавить от себя для большей убедительности высказанных соображений[552]. При наличии разногласий мнение председателя и согласных с ним членов Государственного совета (неважно, составляли ли они большинство или меньшинство) ставилось вторым. Видимо, полагалось, что мнение, прочитанное последним, производит более сильное впечатление.

Преамбула к журналу, где излагалось представление министерства, почему-то называлась «колбасой». Ее полагали не слишком важной и к составлению этой части привлекали наиболее молодых сотрудников Государственной канцелярии. Далее шли общие суждения о законопроекте, затем – мнения о его отдельных статьях[553].

Нередкая расплывчатость, неопределенность журналов обусловливалась «жанровыми особенностями». Статс-секретарь Департамента законов Г.И. Шамшин на этот счет говорил: «Знаете, как ласточка, летая над водой, чуть-чуть задевает ее поверхность крылом, вот так и в журналах должны мы касаться существа дела; так чуть-чуть, тем самым ничем не связывая решений Совета по другим более или менее аналогичным делам». Шамшин сам редактировал журналы, фактически переписывая их. Его тексты вполне соответствовали заданным им самим требованиям: «гладко нанизанные слова, почти без всякого содержания». При этом он не обращал никакого внимания на редакцию законопроекта. Обычно он оставался в изложении составителя журнала[554]. Шамшин – весьма показательный пример, впрочем, не все объясняющий. Совсем иначе работал его предшественник (Ю.А. Икскуль фон Гильденбандт) или, например, статс-секретарь Департамента промышленности и торговли Д.А. Философов. Икскуль стремился вникать в содержание законопроектов и ради этого он собирал особые совещания своих подчиненных, которые детально рассматривали каждый документ. Философов же, по словам Гурко, умный, талантливый, но крайне ленивый, по возможности передоверял работу своим способным сотрудникам. При этом он не считался с мнениями, высказанными в департаменте. Составленные при его участии журналы практически не соответствовали тому, что в действительности говорилось на заседании[555].

Это не был исключительный случай. Еще в 1850-е гг. канцлер К.В. Нессельроде выражал недоумение, что журнал заседания Комитета финансов даже противоречил тому, что в действительности говорилось. Составлявший его М.Х. Рейтерн парировал: «Но, граф, если бы я ограничивался только тем, что говорилось, то размер журнала не превзошел полстраницы»[556]. Примерно в то же самое время государственный секретарь Н.И. Бахтин объяснял одному из членов Государственного совета, почему в журнале его мнение было изложено недостаточно точно: «Должность государственного секретаря, Ваше превосходительство, весьма трудная, вот видите, нужно, чтобы было изложено в журнале все, что было говорено, и чтоб было умно». Еще более ехидное замечание позволил себе государственный секретарь Е.А. Перетц: при ознакомлении с «отчетами и мотивированными мнениями [Государственного совета], можно предположить, что в Совете сидят чуть ли не Солоны; при публичности заседаний иллюзия совершенно исчезает»[557]. Многоопытный Д.М. Сольский на сей счет отмечал, что в журналах должно быть написано не то, что говорилось на заседании, а то, что должно было быть сказано[558]. В 1906 г.

А.Н. Куломзин, в прошлом управляющий делами Комитета министров, вспомнил об одном случае, когда столкнулся с резким расхождением журнала Особого совещания о нуждах дворянского сословия (1897–1901) с тем, что говорил сам на его заседаниях. Правда, Куломзин, в отличие от Нессельроде, не подчинился канцелярии и отказался его подписывать[559].

Эту свободу «творчества» современный исследователь А.В. Ремнев определил как «искусство редактирования», которое предоставляло Государственной канцелярии большую власть[560]. Ведь Государственный совет никогда не утверждал точной редакции закона. В большинстве его резолюций говорилось: «В изменение и дополнение подлежащих статей Свода законов постановить.» При этом чаще всего не уточнялось, какие именно статьи имеются в виду[561]. По словам Гурко, в итоге точную редакцию закона формулировали чиновники Государственной канцелярии, которые пользовались в этом случае немалой свободой: «Внесенный ведомством проект подвергала [канцелярия] нередко коренной переработке, будто бы редакционной, но на деле часто затрагивавшей суть правил. Конечно, роль канцелярии ограничивалась подробностями, и основных крупных, а тем более политических сторон проекта она касаться не могла». При этом имея в виду, что большинство законов имели технический характер, следует признать, что Государственная канцелярия играла немалую роль в законотворчестве и многие правовые акты были написаны ее сотрудниками[562].

С 1893 г. Государственная канцелярия отвечала за кодификацию. Свод законов надо было периодически переиздавать, а следовательно, внимательнейшим образом просматривать все его 16 томов и каждый раз вносить все необходимые изменения. В сущности, чиновникам Государственной канцелярии приходилось делать ту работу, которая обычно приписывается законодательной власти – по своему усмотрению менять правовые акты, полагая ту или иную норму устаревшей. Государственный совет с этой задачей сам бы не справился. И что самое важное: император не должен был даже утверждать решения Государственной канцелярии. Ведь издание Свода законов было как будто исключительно техническим делом, в которое верховная власть не должна была вмешиваться[563]. Столь ответственная задача требовала чрезвычайно высокой квалификации со стороны сотрудников канцелярии, которыми стали видные правоведы: профессора Н.Д. Сергиевский, Н.М. Коркунов, К.И. Малышев и др.[564]

Всем этим немалым «хозяйством» заведовал государственный секретарь. Среди чиновников ходила шутка, что члены Государственного совета – ничто, его председатель – кое-что, а государственный секретарь – все. По словам Н.Н. Покровского, «должность государственного секретаря была в деловом отношении синекурой: на нем лежала больше политика, разговоры с членами Совета, их умиротворение и соглашение, если они очень разошлись, но дела у него было очень мало. Прибавьте к этому четырехмесячный вакант, прекрасную казенную квартиру на Литейном проспекте и почти министерское содержание: можно было жить и не умирать»[565].

Когда Александр III взошел на престол, он застал в должности государственного секретаря Е.А. Перетца (1878–1882), человека несимпатичного новому царю. Перетца сменил сенатор, опытный государственный служащий А.А. Половцов (1883–1892). Помимо всего прочего, он был очень богатым человеком[566]. Его жена, внебрачная дочь великого князя Михаила Павловича, была воспитанницей и наследницей банкира А.Л. Штиглица[567]. В силу этого обстоятельства Половцов чувствовал себя свободнее многих своих коллег: его благосостояние никак не зависело от государева жалованье, и он с удовлетворением сбросил с себя бремя службы, когда в 1893 г. его сменил Н.В. Муравьев (1893–1894). Последний был очень амбициозным государственным деятелем и в должности государственного секретаря долго оставаться не собирался, желая сменить ее на портфель министра юстиции[568]. Вместо Муравьева был назначен В.К. Плеве (1895–1902), который, правда, мечтал о другом кабинете – министра внутренних дел. Ведь долгое время Плеве был ближайшим сотрудником целой череды министров: М.Т. Лорис-Меликова, Д.А. Толстого, И.Н. Дурново. В итоге это назначение не обойдет его стороной, но станет роковым. Плеве будет убит в должности министра внутренних дел 15 июля 1904 г. В это время должность государственного секретаря занимал В.Н. Коковцов (1902–1904), будущий министр финансов и глава правительства. Его в свою очередь сменил барон Ю.А. Икскуль фон Гильденбандт (1904–1909).

В руках государственного секретаря оказывались многие нити управления. В конце концов именно он говорил с императором от имени Государственного совета. Его председатель, великий князь Михаил Николаевич, против этого возражал, но ничего поделать не мог. Половцов, не желая раздражать великого князя, не столь часто встречался с царем, зато постоянно ему писал[569]. Ведь вся ответственность за подготовку журналов ложилась на плечи именно государственного секретаря. Половцов подчеркивал, что государственный секретарь – это секретарь не председателя Совета, а скорее даже императора. Его постоянное взаимодействие с царем позволяло последнему хоть как-то влиять на подготовку решений. В противном случае государь оказывался заложником уже принятых постановлений[570]. Государственный секретарь комментировал для императора прошедшее обсуждение в Государственном совете, рассказывал о заявленных позициях, выступлениях сановников, объяснял значение утвержденной резолюции и даже, вопреки всем процедурам и правовым нормам, вносил собственные законопроекты, предлагал государю решение, казавшееся ему оптимальным[571].

Наконец, государственный секретарь выступал посредником между членами Государственного совета, узнавал их мнения, добивался взаимных уступок, готовил почву для консенсуса, столь необходимого для успешной работы высшего законосовещательного учреждения. Например, в ноябре 1888 г. А.А. Половцов выстраивал стратегию действий большинства Государственного совета, недовольного проектами реформы местного самоуправления, задуманными Д.А. Толстым (в том числе об учреждении должности земских начальников). Половцов предложил заявить в ходе заседания контрпроект. Для этого следовало скоординировать действия сановников, что требовало предварительных непростых переговоров[572].

В.К. Плеве, занимая эту должность, предпочитал в непосредственную работу канцелярии не вмешиваться. Его безусловное влияние основывалось на знании закулисной стороны законотворческой работы, многочисленных связях и умении манипулировать людьми. Он был непременным членом особых совещаний Государственного совета, где рассматривались наиболее острые в политическом отношении вопросы. Причем эти совещания очень часто формировались при непосредственном участии самого Плеве. Слово государственного секретаря многое значило при выборе новых членов Государственного совета. По словам Гурко, Плеве фактически подбирал их из наиболее деятельных сенаторов. Он пользовался немалым влиянием на председателя великого князя Михаила Николаевича[573]. И, в конце концов, государственный секретарь многое значил при решении вопроса о назначении жалованья членам Государственного совета в период их продолжительного отпуска. Половцов настоял на том, чтобы жалованье в этом случае платилось лишь при наличии специального ходатайства. В противном случае значительные казенные средства переводились бы и так состоятельным лицам, никак не обремененным государственной деятельностью. В то же самое время многие чиновники действительно нуждались в деньгах. Иными словами, этот вопрос требовал индивидуального подхода, который не мог быть осуществлен императором без помощи государственного секретаря[574].

За государственным секретарем стоял сравнительно многочисленный аппарат. Конечно, особую роль в канцелярии играли статс-секретари департаментов, непосредственно руководившие их делопроизводством. Именно они докладывали обсуждавшиеся проекты председателям департаментов, что зачастую могло влиять на исход дела.

Сотрудники Канцелярии преимущественно работали дома, приезжая в Мариинский дворец лишь тогда, когда там заседал Государственный совет. В иные часы они являлись на службу как в своего рода клуб, где можно было попить чаю или кофе и обменяться слухами и обсудить новости. Чаще всего они собирались в читальне Государственного совета. На рабочем же месте были лишь писари и экспедиторы. Кроме того, там вычитывались корректуры журналов Совета и составлялись справки о назначенных к слушанию проектах, что обычно делали молодые люди, причисленные к канцелярии. Составление справок не было особенно трудным занятием. В этом случае в полном смысле этого слова господствовал метод «ножниц и клея». Справки складывались из «вырезок» из действовавшего законодательства, после чего отправлялись в Государственную типографию и распечатывались в необходимом количестве. «Жертвами» канцеляристов становились многочисленные экземпляры Свода законов, которые изводились именно для этой цели[575].

«Для поступления в число причисленных к Государственной канцелярии нужно лишь высшее образование и личное убеждение государственного секретаря в возможности причисления. Всякого Вами рекомендованного я приму с великой радостью. Всего удобнее сделать это в январе. Следует явиться ко мне с бумагами и прошением», – писал графу С.Д. Шереметеву государственный секретарь Н.В. Муравьев 6 декабря 1892 г.[576] Иными словами, попасть в канцелярию было непросто[577]. Многое зависело от личного расположения ее руководителя. Эта служба была очень привлекательной для молодых амбициозных людей. Они получали четырехмесячной отпуск (ведь они не работали тогда, когда не заседал Государственный совет); свободно располагали своим временем; у них само собой складывались полезные знакомства с представителями бюрократического «олимпа», что было небесполезно для последующей карьеры. Некоторые даже почитали за честь быть причисленными к канцелярии[578]. Они не получали жалованья, но рассчитывали извлечь иные выгоды из своей службы. В.К. Плеве в шутку называл их «знатными иностранцами». Государственные секретари старались по мере возможности отказываться от их услуг. В марте 1883 г. А.А. Половцов поставил вопрос об отчислении от канцелярии 40 человек, которые не несли никаких обязанностей, а некоторые даже и не проживали в Петербурге, и вместе с тем получали чины и ордена[579]. Впрочем, был и другой случай. Некоторые сотрудники канцелярии – так называемые аспиранты, причисленные к канцелярии без жалованья, долгое время трудились на ниве государственной службы и вместе с тем ждали, когда освободится штатная должность. Правда, даже тогда, когда это случилось бы, они не могли рассчитывать на решение всех своих финансовых проблем. Ведь жалованье в Государственной канцелярии заметно уступало тому, на которое мог рассчитывать чиновник в любом министерстве. Плеве выделял и другую категорию лиц в подведомственном ему учреждении: «белые рабы», на которых ложилось основное бремя работы. Однако прежде всего они продвигались вверх по карьерной лестнице. «Фаворитизма, продвижения по протекции, по крайней мере, на ответственные должности, не было, да оно и было невозможно: работа канцелярии требовала значительного умственного развития, большого навыка и немалого труда. Если дни у работающих чинов канцелярии могли быть более или менее свободными, то зато вечера и даже ночи сплошь проводили они за письменным, правда, собственным столом»[580].

В Государственной канцелярии не чувствовалась строгая субординация. Статс-секретарь департамента воспринимался скорее как старший товарищ, чем как начальник[581]. Встречи сотрудников Государственной канцелярии со статс-секретарем более напоминали собрания завсегдатаев салона, нежели аудиенцию у руководителя. «Мягкая мебель, тяжелые портьеры, ковры, картины, бронза. В стороне одинокий письменный стол. Садились на мягких креслах вокруг крытого тканной скатертью другого центрального круглого стола. Непринужденно курили. Дворцовые служители в ливрейных фраках с позументами и аксельбантами, в чулках и башмаках обносили нас чаем с печеньем»[582].

Такая атмосфера объяснялась как традициями учреждения, так и тем, что его сотрудники были связаны общим делом, требовавшим немалых знаний и исключительных умений. В их среде формировалось своего рода братство, в которое было непросто попасть. Только в канцелярии «путем постепенного со времен Сперанского усовершенствования форм делового изложения выработались традиционно передаваемые от поколения к поколению приемы казенного писания и канцелярский стиль, поистине образцовые. Богатство содержания в немногих словах. Преимущественно короткие предложения. Много точек. Мало запятых. Умелые переходы от одной мысли к другой. И умение связывать отдельные абзацы в непрерывной текучести изложения. Тщательная всесторонняя разработка основной темы, краткая, но сильная аргументация деталей. Стиль достойный, строгий, но простой, отнюдь не выспренний, не архаический, не смешной, как бывала смешна канцелярская бумага. Воздержание от повторения в близких предложениях одних и тех же слов. Строгость, убедительность и в то же время образность слова. Умение привести в стройную систему правила редактируемого закона, формулировать каждое правило настолько ясно, чтобы не могло возникнуть сомнений в его понимании и толковании. Писание, основанное на тщательном изучении прецедентов, опирающееся на солидное знакомство со всем действующим законодательством»[583].

Работа в Государственной канцелярии могла показаться простой только человеку со стороны. Да, ее сотрудники справлялись со своими обязанностями не в Мариинском дворце, а преимущественно дома, но трудиться там приходилось немало. Журналы по мелким законопроектам требовали скорейшей разработки. Сроки для подготовки «крупных журналов» не были указаны. Но это был очень кропотливый труд, предполагавший «отделку» весьма объемных текстов: в них могло быть более 200 страниц[584].

Эта служба многому учила. У чиновников, прошедших школу Государственной канцелярии, были заведомые преимущества перед их коллегами. Они имели уникальный навык написания законодательных актов. Когда в 1902 г. перед В.И. Гурко встала задача подготовки проекта крестьянского общественного самоуправления, он не мог в полной мере рассчитывать на своих ближайших сотрудников – Я.В. Литвинова и Г.В. Глинку. Бывшие непременные члены губернских присутствий не были готовы к такой работе[585].

Умение составлять законопроект приносило немалую выгоду опытным бюрократам. Товарищ министра юстиции П.А. Марков в 1887 г. рассказал А.А. Кирееву о подготовке ипотечного устава. Его начали готовить еще в 1864 г. и уже через полтора года внесли в Государственный совет. Оттуда его вернули в Министерство юстиции для дополнений. Спустя 20 лет был внесен новый документ. В прежнем законопроекте было 200 статей, в обновленном – 900. Он еще не был принят, а Марков с 1886 г. получал пенсию в 1500 руб. за его составление[586].

Наконец, в Государственной канцелярии ковались кадры министров. К началу XX столетия в ней служило более 200 человек. Из них одиннадцать впоследствии стали руководителями ведомств: В.Н. Коковцов – председатель Совета министров и министр финансов, Д.А.Философов – государственный контролер и министр торговли, П.М. фон Кауфман – министр народного просвещения, П.А. Харитонов – государственный контролер, А.Ф. Трепов – министр путей сообщения и председатель Совета министров, А.С. Стищинский – главноуправляющий землеустройством и земледелием, С.В. Рухлов – министр путей сообщения, князь Д.П. Голицын – главноуправляющий ведомством императрицы Марии, барон Ю.А. Икскуль фон Гильденбандт – государственный секретарь. Сами же государственные секретари – Н.В. Муравьев, В.К. Плеве и В.Н. Коковцов – ушли из канцелярии один министром юстиции, другой – внутренних дел, третий – финансов[587].

Государственную канцелярию недолюбливали руководители ведомств, которые часто оказывались в полной зависимости от нее. О ней сплетничали и злословили. В начале 1880-х гг. бывший министр внутренних дел А.Е. Тимашев распространял слухи, что Государственная канцелярия – «гнездо революционеров»[588]. Об этом же специально говорил председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич с только что назначенным государственным секретарем А.А. Половцовым[589]. Схожего мнения придерживался и сам Александр III, который отметил Половцову: «Я сидел в Государственном совете, будучи великим князем, и уже тогда меня коробило от направления, которое получили дела благодаря стараниям Государственной канцелярии. Я надеюсь, что Вы дадите делу другое направление и перемените состав Государственной канцелярии»[590]. Половцов предпочел в этом деле не торопиться, желая сохранить в своем ведомстве квалифицированных чиновников, на которых, правда, продолжали «сыпаться» различные обвинения.

Действительно, канцелярия задерживала обсуждение нового Университетского устава. Весной 1883 г. она не спешила рассылать его проект членам Государственного совета, и те могли вполне резонно возражать И.Д. Делянову, настаивавшему на ускоренном рассмотрении документа. Министру народного просвещения ничего не оставалось, как сдаться: «Он что-то бормотал, но не счел нужным сколько-нибудь энергически протестовать против столь бесцеремонного обращения с его проектом»[591]. И впоследствии, в 1884 г., Государственная канцелярия задерживала ход законотворческой работы при утверждении нового Устава. Это возмущало Н.А. Любимова еще в январе 1884 г. Немногое изменилось к концу апреля. 24 апреля Н.А. Любимов писал М.Н. Каткову: «Университетский устав тянут в канцелярии самым отвратительным и наглым образом. Великий князь Михаил Николаевич спрашивал на днях статс-секретаря Железникова, что же не доставляет протоколов. Тот ответил: повесьте меня, если дело не будет кончено к концу мая. Но до сих пор ничего не прислано и, как оказалось, ничего не печатано. Если пришлют Бог знает что в мае – что же будем делать? Очевидно, надо будет переписать вновь свое и стоять твердо»[592].

Обвинения в адрес Государственной канцелярии звучали и в периодической печати: прежде всего на страницах «Московских ведомостей», что не могло не возмущать государственного секретаря А.А. Половцова. 8 мая 1884 г. он писал К.П. Победоносцеву: «Конечно, г. Катков не мог слышать моих разговоров и внушений моим подчиненным, не мог сравнить массы лежащей на них работы со средствами, нам уделенными, конечно, он не в состоянии знать таких фактов, как, например, что по недостатку канцелярских средств я отдал свое собственное жалованье на усиление канцелярской суммы для ускорения переписки по рассматриваемым ныне делам, следовательно, в том числе и университетского дела»[593].

Случай с Университетским уставом – отнюдь не единственный, когда канцелярия задерживала принятие решения. Так, 20 мая 1885 г. было постановлено облагать налогом железнодорожные акции. Однако эта норма могла начать действовать лишь при наличии списка тех предприятий, которые не подлежали налогообложению. Он же был составлен лишь через полтора года, на чем казна потеряла 1 млн 200 тыс. руб.[594]

Периодически в «высших сферах» ставился вопрос: откуда газетчикам становилось известным обо всем происходившим на заседаниях Государственного совета. Опять же подозревали «неблагонадежных» чиновников канцелярии. Государственный секретарь Е.А. Перетц всякий раз был вынужден отводить подозрения от своих сотрудников, утверждая, что скорее всего сами чересчур разговорчивые члены Совета, захаживая в Английский клуб, сообщали сокровенные тайны из жизни высшего законосовещательного учреждения империи[595].

Скорее всего Перетц был прав. Обвинение было несправедливым. И в дальнейшем, в начале XX в., чиновников Государственной канцелярии обвиняли в излишней болтливости или в недобросовестности тогда, когда в действительности все тайны разглашали сами министры[596]. Тем не менее это обвинение само себе весьма красноречиво. Молодые люди, в сущности начинающие чиновники, волею судеб оказались в самом центре государственной жизни России. Они знали многие ее секреты, а главное, во многом вершили судьбу страны. Представители новой генерации квалифицированной бюрократии были незаменимыми, несмотря на все предубеждение старшего поколения. В системе постоянного делегирования полномочий – от высшего к низшему – на них «сваливались» вопросы огромной важности, казалось бы, не соответствовавшие их сравнительно невысокому статусу.

На рубеже веков Мариинский дворец был символом правительственной власти. В центре и правом крыле дворца заседал многолюдный Государственный совет, в левом – собирался Комитет министров, коллегия глав ведомств, которая правительством не являлась.

В России не было правительства в полном смысле этого слова. Само понятие вызывало раздражение у Александра III. Действительно, в империи не было объединенного кабинета, способного координировать действия министров. Каждый из них вел свою игру, рассчитывая добиться чего-нибудь для себя и для своего ведомства[597]. Даже близкие по взглядам министры непримиримо враждовали друг с другом. Это касалось обоих аспектов их деятельности: законотворческой и собственно административной, управленческой. В сфере законотворчества некоторые видели в этом немалое достоинство политической системы Российской империи. Так, по мнению Половцова, правительственное единство необходимо лишь при конституционном строе, когда министры должны действовать солидарно, отстаивая интересы своих ведомств в парламенте. В России в этом не было нужды. Не следовало создать искусственного единства. Каждый должен был иметь возможность высказать свою точку зрения, и в ходе дискуссии законопроекты совершенствовались бы, выбирался бы оптимальный путь развития страны[598].

В административной сфере отсутствие правительственного единства в большинстве случаев воспринималось как очевидный недостаток. Казалось бы, министры, зависимые от одного императора, должны были действовать солидарно и представлять примерно один курс. Вроде бы царствование Александра III хорошо иллюстрировало этот «факт». Тогда среди читающей публики господствовало представление, что страной будто бы управлял триумвират, состоявший из К.П. Победоносцева, графа Д.А. Толстого и издателя газеты «Московские ведомости» М.Н. Каткова. «Как это было мало похоже на правду! – вспоминал Е.М. Феоктистов (в 1883–1896 гг. начальник Главного управления по делам печати). – Мнимый союз трех названных лиц напоминал басню о лебеде, щуке и раке. Относительно основных принципов они были более или менее согласны между собой, но из этого не следует, чтобы они могли действовать сообща. М.Н. Катков кипятился, выходил из себя, доказывал, что недостаточно отказаться от вредных экспериментов и обуздать партию, которой хотелось бы изменить весь политический строй России, что необходимо проявить энергию, не сидеть сложа руки; он был непримиримым врагом застоя, и ум его неустанно работал над вопросом, каким образом можно было бы вывести Россию на благотворный путь развития. Граф Толстой недоумевал, с чего же начать, как повести дело; он был бы и рад совершить что-нибудь в добром направлении, но это что-нибудь представлялось ему в весьма неясных очертаниях; что касается Победоносцева, то, оставаясь верным самому себе, он только вздыхал, сетовал и поднимал руки к небу (любимый его жест). Неудивительно, что колесница под управлением таких возниц подвигалась очень туго»[599]. Таким образом, некому было взять на себя роль «первой скрипки». Между «претендентами» на это «звание» согласия не было. Все это позволяло утверждать П.А. Валуеву, что во времена Александра III в России фактически не было правительства, о котором можно было говорить в предыдущее царствование – в период доминирования, например, графа П.А. Шувалова или М.Т. Лорис-Меликова[600].

«Триумвиры» единого политического курса не представляли и, более того, нередко препятствовали реализации законодательных инициатив друг друга. Так, Победоносцев воспротивился коренной ломке судебных учреждений, которую требовал Катков. Обер-прокурор Св. Синода противодействовал утверждению проекта Университетского устава в первоначальной редакции. В итоге издатель «Московских ведомостей» относился к Победоносцеву крайне критически, имея на это все основания[601]. Без всякой симпатии отзывался о Победоносцеве и Д.А. Толстой. Причиной тому был известный факт, что обер-прокурор подверг ревизии важнейшие мероприятия в сфере духовного образования, реализованные Толстым в бытность его главой Синода[602]. Встречая недоброжелательство со всех сторон, как будто бы всесильный Победоносцев старался избегать общения, реже появлялся на публике, постепенно уходил от дел. В феврале 1886 г. Е.М. Феоктистов писал: «Он еще более съежился, замкнулся в свою скорлупу и доводит это даже до непонятной крайности. Он ни единого раза не был ни в Государственном совете, ни в Комитете министров»[603].

Вопреки историографическим штампам и поэтическим клише у Победоносцева среди хорошо знавших его современников была репутация вечно колебавшегося человека, не отличавшегося сильной волей. Как писал в дневнике А.А. Киреев, «Победоносцев – человек без воли, делающий не то, что говорит, и даже, что желает сделать»[604]. Управляющий канцелярией МВД А.Д. Пазухин полагал, что Победоносцев находился под влиянием более сильных личностей, способных подавить его волю: например, Н.А. Манасеина. «Это [Манасеин] человек умный, с сильным характером и страшно самолюбивый. Раз высказавшись против самих оснований реформы, он не отступится от этого мнения и будет держать в плену ум и слабую волю Константина Петровича [Победоносцева]»[605]. Именно поэтому в феврале 1884 г. граф Д.А. Толстой возражал против того, чтобы обер-прокурор Св. Синода стал попечителем наследника – цесаревича Николая Александровича (будущего Николая II). «Толстой обвиняет Победоносцева в недостатке характера и утверждает, что при таком назначении питомец будет танцевать на голове у попечителя»[606]. Впрочем, и Победоносцев не оставался в долгу. Он критиковал Толстого тоже за безволие[607].

Среди «триумвиров» была одна странная для бюрократического мира фигура – не государственный, а скорее общественный деятель М.Н. Катков. Он хотя бы в силу специфики своего положения имел неоднозначную репутацию. Толстой не жаловал его и отзывался о нем чрезвычайно резко. «Это свинья, которую я не пускаю к себе», – говорил министр внутренних дел об издателе газеты «Московские ведомости»[608]. Катков отвечал ему взаимностью, обвиняя министра в безделье и отсутствии всякой инициативы[609]. Министру народного просвещения И.Д. Делянову он обещал привести дамский чепчик, отмечая его женскую податливость при обсуждении нового Университетского устава[610].

Таким образом, «триумвиры» друг друга не любили и, более того, враждовали между собой. Наконец, само их выделение среди прочих министров грешит против истины. Расстановка сил в ближайшем окружении императора была намного сложнее. Так, например, было бы неверным упускать из виду чрезвычайно влиятельного, но вместе с тем оказывавшегося в тени министра государственных имуществ М.Н. Островского[611] (кстати, брата драматурга А.Н. Островского), который недолюбливал и Победоносцева, и Толстого. Они тоже ему не симпатизировали[612].

При столь сложных отношениях внутри правительства министров должен был объединять сам император. Однако на практике такого не было. У императора не хватало сил держать в своих руках все нити управления постоянно усложнявшегося государственного аппарата. О необходимости объединенного правительства постоянно говорили, но практически ничего для этого не делали[613]. Эта тема была поднята на совещании министров под председательством императора 21 апреля 1881 г. Тогда говорилось о необходимости консолидированного кабинета, способного отстаивать общий политический курс[614]. В январе 1885 г. К.П. Победоносцев предлагал царю воссоздать Совет министров для обсуждения важнейших дел[615]. Обер-прокурор Св. Синода был не единственным, кто напоминал царю об этом учреждении из времен предыдущего царствования. В 1902 г. о необходимости консолидации правительства говорил и С.Ю. Витте[616]. Эта проблема ощущалась на всех этажах власти. За несколько дней до своей кончины министр внутренних дел В.К. Плеве заверял одного из губернаторов: «Делайте так, а правительство вас поддержит». Провинциальному администратору оставалось лишь заметить: «Ваше высокопревосходительство, не будете ли вы так добры указать адрес правительства». Плеве улыбнулся: «Вы все шутите. Я вам серьезно говорю»[617].

Впрочем, отсутствие правительства не обозначало, что в России отсутствовала коллегия министров. Она была и играла определенную роль в системе управления. Комитет министров был учрежден еще в 1802 г. Как отмечалось, в период царствования Александра II существовал еще и Совет министров, который проводил свои заседания под председательством самого императора. Александр III публичности не любил и на подобных заседаниях предпочитал не присутствовать. Таким образом, в период правления Александра II прошло 141 заседание Совета министров. При его преемнике – два: в 1881 и 1882 гг.[618] Фактически Совет министров прекратил свое существование. Оставался лишь Комитет. К.П. Победоносцев охарактеризовал Комитет министров как учреждение исключительно канцелярское[619]. По словам А.А. Половцова, «это ничто иное, как присутственное место, за редкими исключениями ведающее довольно пустые дела в ущерб серьезной части занятий обязанных присутствовать здесь министров»[620]. Более того, с 1881 г. полномочия Комитета министров только сокращались[621]. Дела передавались Государственному совету. Административные оставались в Комитете. Так, в 1881 г. он отказался рассматривать дело о временном приостановлении деятельности земских учреждений в Донской области. В дальнейшем не стал обсуждать вопрос о выплате жалования профессора словесности в Варшавском университете, о сооружении в Крыму шоссе от Симферополя до Керчи, об улучшении тюрем в Закавказье, об установлении штатов временных учреждений и т. д.[622] Конечно, таких решений не могло быть очень много. В 1882 г. – 4, в 1886 – 5, в 1890 – 4, в 1893 – 35[623]. Примечательно, что в некоторых случаях руководителям ведомств были делегированы полномочия Комитета министров. Так, например, с 1884 г. министр государственных имуществ мог самостоятельно утверждать уставы обществ охоты. Министры народного просвещения, юстиции, управляющий Морским министерством могли по согласованию с министром финансов утверждать уставы ссудосберегательных касс[624].

Это объяснялось простым: Комитет министров и так был перегружен делами. В 1882 г. в Комитет министров поступило 1831 дело. В том же году были рассмотрены 1839 дел (в данном случае учитывались и прошлогодние проекты, с которыми не справились в 1881 г.). Неоконченных дел оставалось 7. Исходящих бумаг было подготовлено 2631. В 1886 г. поступило 1520 дел. Было рассмотрено 1570. 26 дел остались на следующий год. 2589 исходящих бумаг были подготовлены Комитетом министров. В 1890 г. были внесены 1405 дел. Решения были приняты по 1423 делам. 63 дела остались неоконченными. 2388 исходящих бумаг вышли из Комитета министров. В 1893 г. были внесены 1416 дел. 1399 дел были рассмотрены. 46 предстояло обсудить в будущем году. В результате работы Комитета министров было подготовлено 2521 исходящее дело[625]. Таким образом, в Комитет министров вносилось все меньше дел (да и заседаний становилось меньше: в 1882 г. – 48, в 1886-39, в 1890-31, в 1893-34). Количество исходящих бумаг оставалось стабильным. Это характеризует деятельность этого учреждения: оно должно было справляться с растущим объемом технической работы при сокращении министерских представлений, вносимых в Комитет министров.

Еще более характерны сведения о решениях Комитета министров. В 1882 г. из 1128 министерских представлений 881 было принято без всяких изменений. В 110 проектов была внесена правка. В семи случаях Комитет не согласился с руководителем ведомства. 13 дел возвращены в министерства. В 1886 г. из 999 ведомственных инициатив 702 были безусловно утверждены. В 133 дела были внесены изменения. В четырех случаях Комитет министров разошелся во мнении с руководителем ведомства. 18 дел были возвращены в министерства. В 1890 г. из 952 министерских предложений было принято без всякой правки 671 предложение. 168 дел были отредактированы. Восемь ведомственных инициатив были отвергнуты Комитетом министров. В 1893 г. из 858 предложений министерств 618 были приняты, 79 – с изменениями и дополнениями. Шесть проектов Комитет министров не принял, десять вернул в ведомства[626]. Таким образом, абсолютное большинство правительственных инициатив утверждалось в Комитете министров, что подтверждает распространенное в конце XIX – начале XX в. мнение о нем как о сугубо техническом учреждении.

Это была общая и вполне обоснованная точка зрения. Когда на заседании Комитета министров 11 января 1905 г. его председатель С.Ю. Витте предложил инициировать вопрос о создании комиссии, которая расследовала бы все обстоятельства «Кровавого воскресенья» 9 января 1905 г., члены этой правительственной коллегии не сочли себя вправе рассматривать этот вопрос[627].

В правительственной среде регулярно ставился вопрос о реформе высшего административного учреждения империи. В 1897 г. в августейшей семье обсуждалось создание Верховного совета, который бы принимал министерские доклады[628]. В 1902 г. долголетний управляющий Комитетом министров А.Н. Куломзин писал сыну: «Из истории Комитета министров усматриваю, что среди этой страшной машины матушки России все наши необыкновенные усилия – сущие пустяки. Весь центр и кропотливая работа – на местах. Вот ввиду этой работы требуется большее единство в административной машине – в виде Совета при губернаторе, который дал бы возможность предоставить большее число дел решению окончательному на месте. Теперь переписка с центром, который ничего не может, как утверждать предложения местных властей по мелким делам, берет ужасно много времени и усилий. А между тем крайне важно, чтобы местные потребности, большей частью мелкие, получали бы более скорое удовлетворение. Это было бы не дурно, и едва ли могло бы уже так не понравиться наверху. Значительная масса дел могла бы быть упрощена в случае учреждения подобного Совета, который мог бы ведать известные дела по всем отраслям управления: финансов, акциза, гос. имуществ и проч.»[629]. В.К. Плеве предлагал решить вопрос, децентрализовав власть и передав часть полномочий губернаторам[630]. 26 апреля 1904 г. Николай II писал великому князю Сергею Александровичу:

«По моему приказанию министр внутренних дел представит проект губернской реформы в связи с децентрализацией, то есть переходом решения множества дел из столицы на места. При этом предполагается облечь генерал-губернаторов и губернаторов теми же правами и постоянно, какие на них возлагаются при периодическом введении усиленной охраны в той или другой местности России, всякий раз через Комитет министров. Полагаю, что ты согласишься со мною в том, что новый порядок будет правильнее и яснее прежнего и не будет подвергаться постоянным обсуждениям в Комитете министров»[631]. В ноябре 1904 г. с критикой Комитета министров выступал министр внутренних дел князь П.Д. Святополк-Мирский. По его мнению, это учреждение специально существовало для того, чтобы главы ведомств поменьше сталкивались с неудобным для них Государственным советом[632]. Таким образом, Комитет министров становился инструментом ведомственного произвола, предоставлявшим высокопоставленным чиновникам известную свободу действий и скорее расшатывавшим правовой уклад государства.

Не случайно должность председателя Комитета министров, одна из высших в Российской империи, не была привлекательна для деятельных чиновников. Она была своего рода синекурой, не подразумевавшей серьезной ответственности, а следовательно, и значительной роли при принятии важнейших решений. На этом посту высшие сановники империи – М.Х. Рейтерн (1881–1886)[633], Н.Х. Бунге (18871895), И.Н. Дурново (1895–1903) – доживали свой век, не имея шанса вернуться к активной государственной деятельности. По этой причине С.Ю. Витте не радовался, когда в 1903 г. ему пришлось оставить портфель министра финансов ради этого почетного назначения[634]. В тот год прочили на эту должность К.П. Победоносцева, но он не спешил ее занять. Обер-прокурор Св. Синода объяснял публицисту славянофильского направления генералу А.А. Кирееву: «Там я буду нулем, а на моем месте я все-таки могу кое-какую пользу принесть… Ведь теперь никакого значения Комитет министров не имеет, теперь все делается на личном докладе, никакие порядки не соблюдаются»[635].

И все же такое кресло ко многому обязывало. Обычно лицо, его занимавшее, – один из старейших и наиболее уважаемых чиновников. В силу этого в бюрократической среде всполошились по поводу назначения в 1887 г. председателем Комитета министров Н.Х. Бунге, который только семь лет назад был «всего лишь» профессором Киевского университета. М.Н. Катков, только что «отпраздновавший» смещение Бунге с поста министра финансов, был поражен этой новостью. Он написал Победоносцеву: «До меня дошел ошеломляющий слух из источника, заслуживающего доверия, что председателем Комитета министров назначается Бунге. Событие это произведет одуряющее впечатление на весь крещенный мир. Неспособный министр, причинивший столько вреда стране, не просто удаляется с заурядным почетом, но возводится на высоту, далее которой идти некуда»[636]. Гнев Каткова заставляет усомниться в том, что Комитет министров был «пятым колесом в телеге». На это учреждение обращали внимание, на него надеялись и от него многое зависело. В любом случае назначение Бунге стало ударом по самолюбию некоторых сановников. Граф Д.А. Толстой восклицал: «Помилуйте, я должен надеть мундир, ленту и ехать представляться к Бунге!» А.А. Абаза по этому поводу шутил: «Сбывается евангельское слово: последние из нас будут первыми»[637].

Комитет министров чаще всего собирался по пятницам. Дела докладывались начальником отделения канцелярии, который обычно лишь зачитывал их заголовки. Заседания начинались в 2 часа. Иногда они затягивались до 7 часов вечера. Как и полагалось одному из высших государственных учреждений Российской империи, заседания проходили весьма торжественно. По воспоминаниям П.П. Менделеева, местом их проведения был «большой белый, художественно отделанный золотом зал, примыкающий к залам Государственного совета. Пол устлан темно-пунцевым бархатным ковром. Старинные хрустальные люстры и бра. Белая с золотом мебель, обитая пунцевым бархатом. Все – и члены Комитета и чины канцелярии – в вицмундирах. Члены Комитета сидят вокруг покрытого темно-пунцовым бархатом стола, кольцеобразной формы, занимающего почти весь зал. Внутри круга, образуемого столом, прямо напротив места председателя, два покрытых бархатом стола: для управляющего делами и для докладывающего начальника отделения. Прочие чины канцелярии, а также сопровождающие министров сотрудники сидят за длинными столами вдоль стен зала»[638].

В Комитете министров разбирались дела разного калибра – важные и не очень[639]. Туда передавались вопросы, за которые отдельные министры не хотели брать ответственность. Прежде всего это железнодорожные дела: о выкупе казной железнодорожных предприятий, о разрешении новых железнодорожных обществ и т. д. Весьма многочисленны были дела об учреждении акционерных компаний. В одно заседание могло утверждаться более 12 уставов акционерных обществ[640]. В сфере компетенции Комитета министров было рассмотрение всеподданнейших отчетов губернаторов, которые уже до этого были представлены императору и получили «высочайшую отметку». Теперь же правительственной коллегии следовало постановить, какому министерству эти отметки предназначались. Ведомства должны были так или иначе отреагировать. В Канцелярии Комитета министров составлялась ведомость об исполнении министрами высочайших повелений. Она докладывалась императору, и он порой весьма жестко реагировал на медлительность министров, накладывая резкую резолюцию[641]. Примечательно, что в царствование Александра III «высочайшие отметки» были весьма редкими. Впоследствии их стало существенно больше[642]. Впрочем, это был официально установленный порядок. На практике могло быть не так. Порой управляющий делами Комитета министров предварительно рассматривал отчеты губернаторов и подчеркивал те места, на которые император должен был обратить внимание. Спустя некоторое время бумаги поступали в Комитет министров. Считалось, что подчеркнутые места выделил сам император, и о них докладывалось руководителям ведомств.

Все эти вопросы могут показаться на первый взгляд исключительно техническими. Это неверно. Так, например, железнодорожная политика определяла будущие тенденции развития страны, направления движения товаров, населения, войск, способствовала развитию одних городов и угасанию других. В конце концов железнодорожное строительство предусматривало огромные инвестиции в экономику, определявшие параметры развития народного хозяйства. Не случайно, что шла ожесточенная борьба за право решающего голоса в этой сфере. Министерство путей сообщения, представлявшее интересы корпорации инженеров, хотело сохранить его за собой. Но прочие ведомства отнюдь не собирались сдаваться[643].

Помимо всего прочего, Комитет рассматривал отчеты Государственного контроля. Правда, эти отчеты не заслушивались в Комитете, а передавались в соответствующие ведомства, которые должны были давать свои объяснения[644]. С формальной точки зрения в этой коллегии следовало согласовывать и всеподданнейшие доклады министров, и их частные распоряжения (циркуляры, инструкции), зачастую затрагивавшие интересы других ведомств. Этого, конечно же, в действительности не было[645]. Такое дело было бы слишком трудоемким для Комитета министров.

Функции высших правительственных учреждений не были четко определены в законодательстве. Многое зависело от традиций, которые не могли быть давними, а следовательно, авторитетными. В итоге распределение обязанностей между Комитетом министром и, например, Государственным советом часто являлось ситуативным, зависело от воли императора, министров, председателей этих коллегиальных учреждений. Вместе с тем Комитет министров как законосовещательный правительственный орган устраивал многих руководителей ведомств. За одно заседание Комитета министров можно было провести более ста дел[646]. Он давал шанс утвердить необходимые им решения помимо воли Государственного совета. Именно по этой причине через Комитет министров были проведены «Положение об усиленной и чрезвычайной охране 14 августа 1881 г.», «Временные правила о евреях 1882 г.». Об этой сфере деятельности данного учреждения специально написал в своих воспоминаниях С.Ю. Витте. По его словам, «Комитет представлял [собой] высшее административное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства; в него вносилась масса административного хлама – все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета. Таким образом, через Комитет министров прошли все временные законы, ограничивающие права евреев, поляков, армян, иностранцев, различные полицейские меры обо всех возможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемым свыше, коль скоро давались льготы вне закона и т. п.»[647].

Из общего числа дел (11 628), разрешенных Комитетом министров в течение десятилетия (1895–1904) 2627 (или 22,5 %) составляли дела о назначении пенсий и пособий; 2601 (22,3 %) имели предметом вопросы, касавшиеся промышленных компаний и условий деятельности некоторых иностранных обществ в России, затем 867 (7,4 %) составляли дела о рассмотренных Комитетом отчетах генерал-губернаторов и губернаторов и 442 дела (3,8 %) о последовавших по этим отчетам объяснениях подлежащих министерств; далее 116 дел (0,9 %) касались вопросов об изменении духовных завещаний и назначения пожертвований; наконец, 105 дел (0,9 %) относились к предметам аренды казенных земельных участков, 147 дел (1,2 %) – аренды оброчных участков и 83 дела (0,7 %) составляли случаи отводов казенных участков правительственным ведомствам и обществам[648].

По годам дела распределялись следующим образом:

Источник: РГИА. Ф. 1544. Оп. 1. Д. 5. Л. 40 об.

Даже железнодорожные дела преимущественно проходили через Соединенное присутствие Департамента государственной экономии Государственного совета и Комитета министров, а не через Комитет министров.

Число железнодорожных дел

Источник: РГИА. Ф. 1544. Оп. 1. Д. 5. Л. 49.

У Комитета министров было другое «тайное» предназначение. Он позволял руководителям ведомств уходить от личной ответственности. Ведь за решение, принятое коллегией министров, они не отвечали. Наконец, Комитет министров давал возможность главам ведомств вести торг. Он представлял собой своеобразную площадку для взаимных уступок[649]. Морской министр И.А. Шестаков описал эту ситуацию так: «Наш Комитет in corpore – бом-брам канцелярия: взаимные уступки, спихивание дел в Государственный совет из лени или из боязни ответственности, даже коллективной»[650].

Таким образом, «канцелярское», сугубо техническое учреждение обретало политическую силу. Опытные чиновники признавали большое значение Комитета министров и боялись его канцелярии. Э.Ю. Нольде, статс-секретарь Государственного совета, сказал другу своего сына И.И. Тхоржевскому: «А вам, юноша, очень советую – и, если хотите, помогу – причислиться, кроме университета, к Канцелярии Комитета министров. Там вы увидите русское государственное право в его живом действии, в самом процессе его образования. Это будет для вас и как для ученого гораздо поучительнее любых книжных справок»[651]. Тхоржевский последовал этому совету и не пожалел. Его принял управляющий делами Комитета министров А.Н. Куломзин. Говорил с Тхоржевским довольно сухо, холодно: «Мое дело – предупредить вас, что никаких надежд на служебную карьеру здесь у вас быть не может. У меня причисленных к канцелярии хоть пруд пруди, хоть печи ими топи, а платных должностей почти нет». Куломзин поинтересовался специальностью молодого человека. Тот с гордостью ответил: «Русское государственное право». Реакция была неожиданной: «Ну что же. Юриспруденция, формальное право – это не так уж важно. Вот если бы вы занимались историей экономического развития России – это было бы куда нам нужнее, да и вам полезнее. А, впрочем, у вас отличные рекомендации – и я согласен зачислить вас в Сибирское отделение канцелярии»[652].

Действительно, как это часто случалось в государственной жизни России, ключевую роль в работе Комитета министров играла его канцелярия. Она была немногочисленной по составу. Среди ее сотрудников выделяли «белую» и «черную кость». К «белой кости» относили начальников отделений и их помощников. Это были бюрократы с высшим образованием. К «черной» – экспедицию, сотрудники которой хорошим образованием обычно не отличались. Это были чиновники, которые переписывали бумаги, в том числе журналы Комитета (в рукописном виде они и шли на подпись к императору). В ряде случаев приходилось переписывать целые тома, причем каллиграфическим, как тогда говорили – «царским», почерком. Обладавшие им чиновники это делали всю жизнь, получая при этом новые чины и ордена. Со временем ввели печатание журналов[653]. Тогда значение писцов уменьшилось и все же не сошло на нет. Многие документы все равно приходилось переписывать.

Высшая должность, на которую могли рассчитывать чиновники экспедиции, – ее руководитель, экспедитор, который отвечал за все делопроизводство в канцелярии. Это была должность V класса. Ее представители со временем могли стать тайными советниками[654].

Вся работа канцелярии долгие годы крутилась вокруг ее руководителя – управляющего делами Комитета министров А.Н. Куломзина (1883–1902). Он поддерживал особую атмосферу в учреждении, где почти все были друг с другом на «ты». Куломзин воспринимал канцелярию как своего рода семью, в которой он был любящим отцом. Стать членом этой «фамилии» было непросто. При приеме на работу Куломзин обычно оглоушивал кандидата каким-нибудь неожиданным вопросом. Но если тот испытание с успехом выдерживал, он становился практически сыном для начальника канцелярии, который следил не только за его служебными, но даже и за семейными делами. Порой он даже кричал на подчиненных, но никто на это не обижался: «В этом крике было что-то отеческое и отнюдь ничего оскорбительного». При этом Куломзин с большим вниманием относился к нуждам своих подопечных, заботился о них, стараясь даже предугадывать возможные потребности своих сотрудников. При этом современники всегда подчеркивали высокую личную порядочность самого Куломзина[655]. По словам Э.Ю. Нольде, «Куломзин – взбалмошный начальник, и резкость – в его манере. Но это прекрасный, умный человек и с хорошим сердцем»[656].

Управляющий делами Комитета министров пользовался большой властью. Он определял очередность рассмотрения дел, порядок слушания того или иного вопроса, под его руководством готовились справки, на которые опирались министры. Естественно, все это влияло на решение «высокого собрания». По словам видного члена Государственного совета Э.В. Фриша, управляющий делами Комитета министров мог творить практически чудеса: «Вот внесет какой-нибудь министр в Комитет ребенка для крещения; казалось бы, ребенок чистенький, гладенький, аккуратный, розовый – все, кажется, благополучно, – остается только дать ему наименование и выпустить на свет Божий, как вдруг рассылается небольшая справочка, иногда короче утиного носа. Оказывается, не только ребенок вовсе не чистенький и не аккуратный, а он оказывается или совсем уродом, или крестить его нельзя и жизнеспособности в нем нет, или же это давно рожденный и уже успевший быть похороненным трупик, и в том и другом случае надо его возвратить обратно туда, откуда он принесен, и все это ясно, как Божий день, и министр не находит возражений и не решается защищать свое творение»[657].

Задача сотрудников канцелярии прежде всего сводилась к составлению журналов Комитета. Обычно это делалось дома. Если речь шла о рядовых журналах, то постановления и суждения Комитета записывались довольно кратко. «Особый», пространный журнал составлялся для дел чрезвычайной важности, которых в принципе было очень мало. Однако Куломзин любил более или менее сложные дела выносить в особый журнал, что, естественно, не упрощало жизнь сотрудников канцелярии. Общий журнал Комитета должен был представляться императору в шестидневный срок, т. е. к следующему вторнику. Теоретически с особыми журналами можно было не торопиться. Куломзин же желал иметь все журналы к вечеру четверга. Часто речь шла о большом тексте, который в напечатанном виде занимал 20–30 страниц большого формата. Дабы решить эту непростую задачу менее чем за три дня, чиновникам приходилось не спать, по крайней мере, одну ночь и сочинить то, что скорее всего никто и не говорил: «Надо было в уста каждого говорившего ввести не только то, что он говорил, но и то, что он мог сказать, и притом в наиболее изящной форме. А так как разные министры говорили вещи нередко совершенно противоположные, то писавшим журналы приходилось проникаться в одинаковой степени различными точками зрения на один и тот же предмет». Как уже говорилось выше, это была общая практика для многих учреждений Российской империи. В свое время сам Куломзин ею возмущался.

Куломзин лишь в малой степени редактировал журналы: сотрудники канцелярии были обязаны писать хорошо. В четверг ночью журнал отправлялся в Государственную типографию. К утру пятницы корректура была готова. Она отсылалась председателю Комитета министров. Н.Х. Бунге, занимая эту должность, внимательнейшим образом просматривал эти журналы, делал в них многочисленные исправления. Его преемник И.Н. Дурново обычно вносил в журнал одно-два слова. Уже после этого журнал в исправленном виде рассылался прочим министрам, которые далеко не всегда соглашались с формулировками канцелярии. Когда же журнал был всеми подписан, он представлялся императору[658]. И так происходило каждую неделю, вплоть до каникул, которые начинались в середине июня[659].

Такой порядок был установлен раз и навсегда. Сами же журналы менялись, приноравливаясь к требованиям времени (прежде всего ко вкусам и склонностям императора). Так, со временем Куломзин догадался, что Александр III тяготится читать длинные комитетские журналы. Начальник канцелярии начал их решительно сокращать. Однако это не упростило жизнь его подчиненных: писать короткие журналы оказалось даже сложнее, чем длинные[660].

Естественно, в абсолютном большинстве случаев император одобрял решения, принятые на заседании Комитета министров. И все же иногда бывали исключения. Так, в октябре 1886 г. Александр III не утвердил решение Комитета о преодолении кризиса в сахарной промышленности и потребовал проведения повторного обсуждения этого вопроса с участием всех министров, которые на первом заседании отсутствовали. А.А. Абаза, лично заинтересованный в принятом решении, настоял на аудиенции у императора и, казалось, убедил того в необходимости скорейшей резолюции по этому вопросу[661]. Абаза ошибался. Как часто случалось, позиция противника этого решения М.Н. Каткова взяла верх: Александр III утвердил мнение меньшинства[662]. Для Абазы это был неприятный «сюрприз». Ведь во время его докладов император не смел ему сказать о своем недовольстве. Напротив, он призывал Абазу не обращать внимание на «выходки» «Московских ведомостей». Более того, Александр III несколько раз повторил Абазе, что он очень доволен им как председателем Департамента экономии Государственного совета и просит и дальше оставаться на своем посту[663].

Такого рода царские решения становились событием в жизни Комитета министров, обычно работавшего по строгому графику, организованному его канцелярией. Причем составлением журналов ее работа не ограничивалась. За два дня до заседания (в среду) начальники отделений сходились в кабинете управляющего делами и докладывали ему о делах, которые предстояло обсудить в Комитете министров. Докладчик рассказывал о содержании дела, о собранных справках к нему и в заключение говорил, как, по его мнению, следовало этот вопрос разрешить. В четверг это совещание повторялось, правда, в укороченном виде. Ведь то же самое следовало повторить председателю Комитета министров[664]. Таким образом, канцелярия фактически давала экспертное заключение по проектам. Кроме того, чиновникам приходилось писать законодательные и статистические справки, которые служили обоснованием того или иного проекта. Иногда этот сопроводительный материал разрастался до целого фолианта[665].

Комитет министров не был единственным комитетом в России[666]. Существовал еще и Комитет финансов – совещательный орган, обсуждавший финансовые операции государства, многие из которых являлись секретными. Состав этого комитета и его полномочия не были определены в законодательном порядке. При этом данное учреждение обладало немалым весом среди прочих органов власти. Иногда оно даже законодательствовало, принимая важнейшие решения для страны. По мнению современного исследователя А.В. Ремнева, Комитет финансов позволял императору надеяться, что он не окажется в полной зависимости от министра финансов[667]. Ведь в экономических вопросах государи не чувствовали себя достаточно уверенно и нуждались в экспертной поддержке тех, кто мог оценить действия главы финансового ведомства. Не случайно, что во главе Комитета финансов стояли опытные чиновники: П.А. Валуев (1881–1882), Э.Т. Баранов (1882–1885), М.Х. Рейтерн (1885–1890), А.А. Абаза (1890–1892), Д.М. Сольский (1892–1910). В редких случаях заседания проходили под председательствованием самого императора. Так, в частности, случилось и при принятии денежной реформы. И все же реальное соотношение сил в Комитете во многом зависело от авторитета министра финансов. Когда им был Витте, все прочие члены этого совещания не смели ему перечить[668]. Этим министр финансов и воспользовался, чтобы провести денежную реформу – через Комитет финансов, а не Государственный совет, где бы он мог столкнуться с сопротивлением сановников[669].

В 1892 г. был образован Комитет Сибирской железной дороги, который занимался отнюдь не только вопросами железнодорожного строительства[670]. В центре его внимания находилось освоение огромного края Азиатской России, в том числе и переселенческое дело. По мысли самого Александра III, учреждение Комитета позволило бы избежать проволочек, неизбежных в Государственном совете и Комитете министров, и, следовательно, ускорило бы принятие необходимых решений. Этот расчет вполне оправдался. Как впоследствии писал А.Н. Куломзин, «на что в обыкновенном течении бюрократического делопроизводства потребовались годы, разрешалось в несколько недель». За одно заседание могло проходить около 30 дел[671]. Это преимущество Сибирского комитета многим бюрократам казалось великим недостатком. 6 июня 1902 г. состоялось очередное его заседание, которое военный министр А.Н. Куропаткин охарактеризовал так: «В 1,5 часа времени решили большею частью безмолвным согласием вопросы на сотни миллионов рублей. При таких условиях Комитет только приносит вред, ибо, прикрываясь именем государя, Витте и Хилков избегают обычной для других дел, если не ответственности, то осторожности в решениях»[672].

Председателем новой коллегии стал цесаревич, будущий Николай II. Его заместителем – председатель Комитета министров Н.Х. Бунге. Канцелярию же возглавил Куломзин. Благодаря этому новый Комитет работал в тесном взаимодействии с Комитетом министров. Куломзин играл ключевую роль в работе этого учреждения. Его заседания обычно проходили так: «Государь до заседания выслушивает объяснения или скорее внушения делопроизводителя Куломзина, который во время доклада начинает изложение со слов: “Вашему Величеству угодно то-то”. Государь подтверждает такую свою волю. Все присутствующие молчат и, помолчав, разъезжаются, а принятое комитетом решение выражается так: “Государь император в заседании Комитета высочайше повелеть соизволил”»[673]. Формально Комитет Сибирской железной дороги просуществовал до 1905 г., однако фактически прекратил работу раньше, еще в 1903 г., т. к. не смог выдержать давление со стороны министра внутренних дел В.К. Плеве. Как раз примерно тогда был учрежден Комитет Дальнего Востока, который возглавил император. Его заместителем стал Плеве. Управляющим делами был назначен А.М. Абаза. В этом Комитете тон задавали «безобразовцы», спровоцировавшие начало русско-японской войны 1904–1905 гг.[674]

Помимо этого, в России действовали Адмиралтейств-совет, Военный совет и др. Эти учреждения активно участвовали в законотворчестве, подменяя собой и Государственный совет, и Комитет министров[675]. Военный совет законодательствовал с большой скоростью. Обычно за одно его заседание разрешалось около 20 дел. На каждое из них приходилось шесть минут. Причем председательствовали в совете старейшие генералы (министр редко посещал заседание этой коллегии), что придавало работе этого учреждения преимущественно технический характер[676].

В исключительных случаях Александр III призывал к себе ближайших сотрудников для обсуждения, например, университетского вопроса в 1884 г.[677] Нередко в первые годы царствования Николая II проводились совещания министров под председательствованием самого императора: например, о мерах борьбы со студенческим движением в 1901 г. Фактически это было воссоздание Совета министров, правда, на нерегулярной основе[678]. Периодически имели место частные совещания министров и без участия императора. Так, они регулярно собирались в 1899 г. на квартире министра внутренних дел И.Л. Горемыкина: в центре внимания руководителей ведомств были студенческие волнения[679]. В том же самом 1899 г. было организовано совещание министров, посвященное финляндскому законодательству[680].

Все это свидетельствовало о том, что одного законодательного пути в Российской империи не было. Имевшиеся высшие государственные учреждения не во всем устраивали верховную власть, которая искала «обходные маневры», дабы ее воля становилась законом быстрее и с меньшими издержками. В этом сказывалась, помимо всего прочего, вера императора в собственные безграничные полномочия, которые на практике имели пределы. Это одно из внутренних противоречий политической системы, которых было немало. Сложившаяся законодательная процедура была неудовлетворительной, но отказаться от нее не решались. Во всех бедах винили бюрократию, но пытались исправить положение при помощи все той же бюрократии. В итоге государственное здание Российской империи становилось все более сложным и запутанным, а законодательные процедуры – более изощренными. В них разбирались только опытные чиновники, чья власть только лишь укреплялась.

Министерства – пожалуй, ключевые звенья в политической системе Российской империи. Там почти всегда готовились и нередко принимались важнейшие решения. Чиновникам ведомств приходилось отвечать за их исполнение. Министры, уже в силу должностного положения доверенные люди царя, – ключевые фигуры на «бюрократическом олимпе». Как отмечает современный исследователь Л.Е. Шепелев, император хотя бы из соображений собственного престижа был вынужден поддерживать назначенного им министра (даже не будучи с ним во всем согласным), что придавало тому значительный политический вес[681].

Министерства были созданы в 1802 г. За это время сложились особые традиции делопроизводства. Многое определялось практическими требованиями жизни, на что могли ссылаться руководители ведомств, нередко нарушавшие писаные и неписаные правила игры. В 1900 г. на заседании Государственного совета об этом говорил С.Ю. Витте: «Министерства управляются не только по букве закона, а также согласно требованиям действительной жизни, которые нередко расходятся с постановлением закона»[682].

При этом далеко не всегда было ясно, что представляли собой «требования действительной жизни». Имевшиеся у правительства сведения об империи, а также о народах, в ней проживавших, были весьма приблизительными. Однако это нисколько не поколебало правительственного стремления все контролировать. Инструментарий, на который рассчитывала высшая бюрократия, был традиционен для «регулярного государства»: система тотальной отчетности органов управления[683].

Такой тотальный контроль не делал ситуацию подконтрольной. Напротив, министры довольно свободно распоряжались казенными средствами. Разного рода злоупотребления далеко не всем казались вопиющими. 30 июня 1884 г. Половцов доносил императору, что Военное министерство потратило лишних полмиллиона рублей без всякого объяснения и испрошения этой суммы. Министерство путей сообщения приплачивало за такую работу, для которой имелись специальные чиновники. Министерство внутренних дел неправомерно увеличивало расходы на своих сотрудников. Министерство народного просвещения испрашивало кредиты на те учреждения, которые как раз закрывались. «Все эти факты, подтверждаются самими министрами, подписавшими журналы [Государственного] совета»[684].

Как это было в целом характерно для бюрократической машины Российской империи, министерства не вполне справлялись с тем «потоком» делопроизводства, который так или иначе шел через них. Вполне очевидно, что министр и его товарищи не могли в полной мере знать содержание тех бумаг, которые они подписывали. Показательно, что в 1830 г. министр внутренних дел подписал 24 846 документов, в 1850 г. – 61 011[685]. Эта тенденция сохранилась и в дальнейшем. Причем она коснулась не только руководителей ведомств, но и их министерств в целом. В начале 1860-х гг. в Министерство юстиции ежегодно поступало более 626 тыс. дел, в начале 1880-х гг. – 578 тыс., в конце 1880-х гг. – более 691 тыс., в начале 1890-х гг. – 1624 тыс., в 1910-х гг. – 3372 тыс.[686] Конечно, далеко не со всеми (хотя обычно с абсолютным большинством) делами удавалось справляться. Так, к 1902 г. только в Земском отделе МВД накопилось свыше 800 не представленных рапортов по местным крестьянским учреждениям[687].

Подобно царю в своей державе, министру полагалось быть хозяином собственного ведомства, о чем хорошо знали его сотрудники. В конце октября 1895 г. историк, журналист П.Н. Ардашев зашел в Министерство народного просвещения. Он застал чиновников, слонявшихся без дела. Кто-то прогуливался по коридору, оживленно беседуя с товарищем о карточной игре или вчерашнем ужине. Кто-то ходил по комнате из угла в угол, не зная, как лучше убить время. Все ждали приезда министра – И.Д. Делянова. Вдруг раздался электрический звонок, и чиновники гурьбой устремились вниз. Дружно выстроились в ожидании начальства, пока министр изволил переодеваться. Через полминуты появился и сам Делянов, который непременно улыбался всем встречающим, а некоторым пожимал руки. Его сиятельство тут же «осадили» просители. За спиной у министра в нужный момент оказался директор соответствующего департамента: он подсказывал Делянову ответы, тот же только поддакивал. «Министр производит впечатление совершенной развалины и едва ли имеет большое влияние на дела Министерства», – сделал вывод Ардашев[688]. Возможно, он был прав. Однако именно слово главы ведомства было определяющим при решении многих вопросов.

Прошло десять лет, за которые многое изменилось, но многое осталось прежним. Когда в октябре 1905 г. граф И.И. Толстой принял должность министра народного просвещения, он был поражен масштабом свалившейся на его плечи работы. Речь шла о целом технологическом процессе, который предстояло освоить: «Это огромная фабрика, выбрасывающая тысячи циркуляров, докладов, отношений, отзывов и т. п., в полном ходу, с массой колес, рычагов и паровых котлов, с целой армией рабочих мастеров, надсмотрщиков и десятников»[689]. Правда, в дальнейшем взгляд Толстого на собственное министерство изменился. Он пришел к выводу, что это не фабрика, а мануфактура, не современное высокотехнологическое, а кустарное производство, остро нуждавшееся в совершенствовании[690].

При этом министр не мог ограничиться работой исключительно во благо собственного ведомства. На нем еще лежало множество самых различных обязанностей[691]. В итоге рабочий день руководителя ведомства был расписан поминутно. В качестве примера можно привести все того же И.И. Толстого, оставившего подробные воспоминания о своей работе в качестве министра народного просвещения. Он должен был два раза в неделю выслушивать доклад в Департаменте общих дел своего ведомства, два раза – в Департаменте народного просвещения. По окончании докладов – прием посетителей. Помимо этого, три раза в неделю происходили заседания Государственного совета: одно Общее собрание, на котором должен был присутствовать сам министр, и два заседания департаментов, куда можно было делегировать своего товарища (однако далеко не всегда). Периодически, но при этом довольно бессистемно, назначались заседания Комитета министров. Наконец, обычно в субботу приходилось ехать в Петергоф для всеподданнейшего доклада императору. Также считалось желательным, чтобы министры присутствовали на заседаниях ведомственных и межведомственных комиссий. Учитывая масштаб обязательств, министрам приходилось работать с бумагами дома – поздно вечером и ночью. Этот напряженный график сложно было строго соблюдать. Его нарушали чрезвычайные и порой продолжительные заседания высших законосовещательных учреждений, затянувшийся прием просителей. Ведь на прием обычно записывались 50–60 человек. Если же министр назначал один приемный день в неделю, он обычно тянулся 5–6 часов[692].

И все же министры работали по-разному. Бывший министр внутренних дел граф Н.П. Игнатьев так описал свои трудовые будни, когда он занимал столь высокий пост: «Мой рабочий день начинался ежедневно в 7 часов утра. Просителей я принимал тоже ежедневно от 10 до 12, а затем в дни, когда не было Комитета министров, Государственного совета, совещаний в комиссиях, я принимал доклады всех управлений, департаментов и проч. в течение дня, но в особенности вечером, с 8 часов до 1 и даже позже ночи, чтобы не отрывать директоров от их занятий в Департаментах им вверенных. Чтобы дать возможность лицам, приезжавшим в Петербург из внутри России, предводителям [дворянства], сведущим лицам и вообще частным лицам, желающим со мной видеться и переговорить вне официальных приемов в течение дня, я просил жену принимать у себя по вечерам ежедневно, на чашку чая, всех лиц, ей представленных. По окончании вечерних докладов, а иногда в промежутках между ними, я поднимался в гостиную и давал случай желающим беседовать со мной вне официальной обстановки»[693]. По словам же Д.И. Воейкова, правителя канцелярии в годы министерства Игнатьева, в то время в ведомстве царил хаос. Казалось бы, все директора департаментов имели определенный день и час для доклада министру, однако не всегда Игнатьев принимал в установленное время. В его кабинете всегда присутствовали неожиданные посетители, на которых Игнатьев тратил многие часы. Когда же они расходились, министр должен был срочно ехать на совещание. Он просил директоров подойти после обеда, но и тогда не всегда выходило сделать доклад. В итоге он нередко откладывался до 12 ночи[694].

В 1883 г. граф Д.А. Толстой сам подробно рассказал М.И. Семевскому, как была организована работа в Министерстве внутренних дел. По его сведениям, граф П.А. Валуев был последним министром, который читал все приходившие на его имя бумаги. А.Е. Тимашев практически ничего не читал: «Из груды поступавших к нему писем, как мне рассказывал сам Мансуров, один из директоров Департамента общих дел, обыкновенно выхватывались два-три письма от министра народного просвещения к министру внутренних дел и вообще кого-либо из членов Государственного совета, которые и представлялись Тимашеву от Мансурова по прочтению в субботу, и именно потому что Тимашев в понедельник, встретившись в Государственном совете с лицами, писавшими к нему, мог и всегда, конечно, говорил, что-де я читал твое такое-то и такое-то письмо, и этим мог подать вид, что точно будто бы он читает и все ему известно, что поступает к нему в Министерство». Министр Л.С. Маков собирался все читать, но фактически ничего не читал. Сам же Толстой пытался навести порядок в работе министерства, что должно было минимизировать его усилия. К 9 часам утра у чиновника особых поручений Ф.А. Ромашенко собирались все пакеты, адресованные главе ведомства. Тогда-то Толстой их и просматривал. Он хвалился тем, что умел быстро читать эти бумаги: «Надо уметь, что читать и как читать. Я, кажется, набил себе в этом отношении руку и глаз, управляя более 10 лет двумя министерствами – народного просвещения и ведомством Св. Синода.»[695]Д.А. Толстой любил хвастаться, что читал все бумаги, приходившие из 12 департаментов его министерства. Только на это у него уходило 4 часа в день. Причем он искренне возмущался фельдъегерями, привозившими чемоданы документов на подпись[696]. Таким образом, ранним утром со всеми бумагами было покончено. В остальные часы подавать пакеты министру было категорически воспрещено. «Но зато я и со своей стороны никогда не заставляю чиновников, от директора до начальника отделения, буде для доклада такового назначен у меня час, прождать хоть пять минут в приемной. Мне случалось иногда ждать запоздавшего директора, вице-директора или начальника отделения, но никто не может сказать, чтобы я продержал их в передней после установленного часа». После обеда стол министра был совершенно свободен от бумаг: «Если Вы один день запустите на вашем столе не просмотренные и не подготовленные бумаги, на другой день их накопится втрое, вчетверо.»[697]

Как отмечал Д.Н. Набоков, Толстой «по-прежнему мало работает, вовсе не так доступен. держит себя весьма далеко от всех, ревниво сохраняет только личные доклады государю, сваливая на своих подчиненных всю тяжесть работы. В особенности полицейскую часть он вполне предоставил генералу Оржеховскому, так что, в сущности, ныне почти восстановлено прежнее III отделение с тою только разницей, что начальник этого отделения не имеет личных докладов у Государя. Сам граф Толстой по своему характеру относится к делам довольно апатично; это человек без инициативы.»[698]. Действительно, он предпочитал передоверять многие свои обязанности товарищам: прежде всего В.К. Плеве[699]. Вместе с тем он им вполне доверял, предоставлял значительную свободу действий[700]. Со временем ситуация лишь усугублялась. Замученный болезнями Д.А. Толстой с 1885 г. старался не слишком себя утруждать государственными обязанностями. Часто уезжал в деревню, оставляя министерство на попечение своих товарищей[701]. По словам товарища (заместителя) Д.А. Толстого и директора Департамента полиции П.В. Оржевского, важнейшее ведомство империи было фактически разделено на три части[702]. В декабре 1887 г. сам Толстой признавался, что не был вполне знаком с законопроектом о земских начальниках, подготовленным руководителем его канцелярии А.Д. Пазухиным[703]. Об этом писал и сам Пазухин, ближайший сотрудник министра[704]. В феврале 1888 г. П.А. Шувалов шутил, что, испытывая дружеские чувства к Толстому, очень надеялся, что тот никогда не прочитает составленного «им» законопроекта о реформе полиции в Прибалтийском крае. Ведь этот документ противоречил тому, что всю жизнь проповедовал Толстой[705]. В 1888 г., по словам чиновника МВД Ф.А. Романченко, многие вопросы решал В.К. Плеве, даже не ставя в известность графа Толстого[706].

Д.С. Сипягин, по оценке С.Е. Крыжановского, в должности министра внутренних дел желал стать всероссийским губернатором, вникая во все детали местного управления. Фактически это парализовало работу ведомства. «Каждый губернатор или иной старший чин, ему представлявшийся по случаю приезда в Петербург, обязан был заранее доставить директору канцелярии список дел и вопросов, о которых он собирался докладывать министру, и по всем этим предметам в департаментах составлялись справки, которые Сипягин тщательно изучал перед аудиенцией. И так как приезжие, желая проявить свое рвение, включали в списки как можно больше пунктов, то труд по составлению справок, всегда при том крайне срочных, ложился тяжелым бременем на департаменты, приостанавливавшие в разгар губернаторского сезона всякую иную деятельность». Директора и вице-директора вынуждены были помнить все детали бесконечной переписки с местными властями, чтобы срочно дать министру справку по телефону. «Неосведомленность» Сипягин очень не одобрял[707]. В итоге все время сотрудников ведомства уходило на подготовку этих справок. «Ходячей шуткой между чиновников некоторых департаментов было называть министерство конторой Капаныгина (бывшее в то время бюро в Петербурге по получению справок о сдающихся квартирах)». При таких обстоятельствах министр не мог решать текущие вопросы, передоверив их своим товарищам: П.Н. Дурново и А.С. Стишинскому[708].

Министра внутренних дел В.К. Плеве постоянно заставали что-то писавшим или же внимательно читавшим деловые бумаги[709]. Министр я финансов Н.Х. Бунге занимался делами ведомства 12–14 часов день, при этом не успевая справиться со всеми возложенными на него обязанностями[710]. Он вставал в пять часов утра и сразу же принимался за свои обязанности. Около одиннадцати выходил гулять, завтракал в двенадцать. В час дня Бунге уже поджидали докладчики. Их он принимал до пяти вечера. Потом вновь прогулка. В шесть – обед. В половине десятого Бунге засыпал в кресле на полчаса. После этого некоторое время читал. Около одиннадцати вечера обычно отходил ко сну[711].

Такой размеренный образ жизни не был характерен для его преемника – И.А. Вышнеградского. Тот взвалил на себя множество работы. Не доверяя своим сотрудникам, сам производил все самые сложные финансовые расчеты[712]. «Когда он был министром финансов, то его сотрудники забавлялись следующим образом: все исчисления, которые нужно было сделать по различным займам, они всегда давали ему делать, и он с особенным наслаждением исполнял такую работу, которая является по-настоящему работой даже не начальника отделения Кредитной канцелярии, но столоначальника»[713]. Вышнеградский работал чрезвычайно много. Его рабочий день начинался в 8.30-9 утра, а заканчивался глубоко ночью. Утром он писал бесчисленные письма чиновникам своего ведомства (у одного только В.И. Ковалевского сохранилось 50 таких посланий министра). Характерно, что даже конверт для таких писем подписывался им собственноручно. В 11–12 часов ночи он мог позвать к себе сотрудников министерства для совместной работы, которая могла продолжаться до четырех утра. В те же часы он мог читать им лекции по организации движения на железных дорогах[714].

Схожим образом себя вел министр юстиции Н.А. Манасеин, стремясь проверять каждую бумагу[715]. Он подмечал самые мелкие недочеты своих сотрудников. Так, однажды ему пришло прошение о помиловании солдата, совершившего преступление, когда тому якобы было 35 лет. Манасеин нашел метрику, которая доказывала, что на момент преступления обвиненному было 34 года. В данном случае возраст не имел никакого значения. Тем не менее Манасеин сделал строгий выговор своим подчиненным[716]. В этом отношении выгодно от Манасеина отличался следующий министр юстиции Н.В. Муравьев. Он лично отбирал сотрудников, но при этом полностью доверял им, предоставляя свободу действий[717].

С.Ю. Витте, один из наиболее выдающихся государственных деятелей конца XIX – начала XX в., предпочитал устные доклады письменным. Последние почти не читал[718]. Большинство представлений подписывал, не знакомясь с ними[719]. Однажды на заседании Комитета министров его коллеги даже заметили расхождение между его словами и содержанием представления Министерства финансов. Витте, нисколько этим не смутившись, ответил, что «не отвечает за всякий вздор, какой чиновники министерства могли написать от его имени»[720]. Подобные ситуации случались часто. Еще в июне 1884 г. А.А. Половцов обосновывал значение Государственного совета тем, что он был необходимым барьером для министерских инициатив, в действительности подготовленных не министрами, а их сотрудниками. Совет ставил предел законодательному произволу «столоначальника»: «В нынешнюю сессию я был свидетелем, как один министр не мог объяснить Совету свойство одной категории дел, исчислявшихся в его представлении, другой – оставил на столе печатное представление, им внесенное, но, очевидно, без его ведома составленное его подчиненными, с указанием усмотренных им самим несообразностей, третий – прислал замечания, обведенные его рукой по карандашным наброскам постороннего лица, четвертый спрашивал меня письменно, почему останавливается разрешение в Совете интересующего его дела, на что я отвечал, что дело решено пять лет тому назад с возложением на вопросителя особого по этому делу поручения»[721].

Неэффективность работы министров чаще всего объяснялась не их ленью, а неспособностью рационально организовать деятельность собственного ведомства. Например, министр земледелия А.С. Ермолов сам вычитывал корректуру издаваемой в его ведомстве «Земледельческой газеты», на что у него уходило чрезмерно много времени[722]. Иными словами, он не справлялся с распределением обязанностей среди своих сотрудников.

Это было тем более важно, что этот вопрос чаще всего не был решен в законодательном порядке. В частности, трудно было сказать, каковы были обязанности товарищей (заместителей) министра. Фактически они играли роль чиновников по особым поручениям, правда, с правом подписывать некоторые документы за своего начальника. Их полномочия полностью определялись самим министром. Однако бывало и по-другому. В ряде случаев именно на товарищей министров возлагалось основное бремя ответственности за работу ведомства. Например, когда министром внутренних дел был И.Н. Дурново, ключевой фигурой в этом учреждении являлся В.К. Плеве. Он вел основную работу, выступал от имени министра на заседании Государственного совета. Благодаря Плеве бессвязные фразы Дурново складывались в более или менее цельную позицию[723].

Конечно, многое в этом случае зависело от личных качеств главы ведомства. Плеве при Дурново был хозяином положения. Чаще всего было иначе. Товарищ министра «представлял собой машину для подписи “за министра” на той массе бумаг, которые ежедневно заготовлялись в департаментах.»[724]. Выполняя эту работу, чиновник даже не пытался ознакомиться с содержанием всех подписываемых им документов. Товарищ министра внутренних дел князь С.Д. Урусов лишь «слегка проглядывал» эти бумаги, «более из любознательности, нежели по необходимости»[725]. Товарищ министра – это особая функция в административной системе России. Как писал А.А. Половцов Александру III, «по самому своему идеалу товарищ министра представляется типом человека более пригодного к текущим делам, чем к высшему направлению деятельности в том или другом смысле. Обыкновенно товарищи берутся такие, чтобы не представляли никакой опасности сделаться заместителями министров, их избравших»[726].

В министерствах существовало вполне обоснованное убеждение, что товарищ министра – самый несчастный человек в ведомстве[727]. Через него проходило существенно больше бумаг, нежели через других чиновников, включая и самого министра. Это значит, что он вынужден был работать больше многих своих коллег. Будучи товарищем министра государственных имуществ, А.Н. Куломзин писал матери: «Дело у меня выше головы. Я разрешаю от 60 до 100 докладов в докладные дни и подписываю каждый день до 50 бумаг. В сущности, наше Министерство сравнительно небольшое. М.С. Каханов рассказал мне, что в качестве товарища министра он подписывал до 300 бумаг в день. Управляющий почтами Безак – до 150 бумаг в день. Как обставлена у нас должность министра, ты можешь судить по тому, что при исправлении этой должности мне пришлось разрешить расход в 8 руб. на покупку штанов для швейцара Министерства»[728]. И.Н. Дурново в бытность товарищем министра внутренних дел сообщал М.И. Семевскому: «Вы не поверите, что мне приходится в день подписывать никогда не меньше 300 бумаг и я их подписываю под влиянием ужаса, что если не подпишу сегодня, то завтра самих бумаг будет 600–700. Вы не поверите также тому, что по заведенному исстари, порядку, нет бумаги, которая бы шла к губернатору не за подписью товарища министра. Разрешение о перевозке трупа из одного уезда в другой дается, например, у нас в России не иначе как с разрешения министерства. Бывает время, что я по три дня не вижу моих собственных детей, по три дня не могу перейти во внутренние комнаты, чтобы их обнять»[729].

Чуть меньшая нагрузка ложилась на начальников отделения. По сведениям чиновника Министерства юстиции И.В. Мещанинова через них ежегодно проходило 14–15 тыс. документов. Руководитель их ведомства Д.Н. Набоков требовал досконального знания всех этих дел. В итоге «врали ему отчаянно, получали словесное приказание, которым, зная хорошо плохую память министра, при дальнейшем направлении дела, нимало не стеснялись»[730].

Все это ставило министров в зависимость от своих ближайших помощников. По словам заведовавшего архивом и библиотекой Св. Синода А.Н. Львова, «все [в Синоде] сконцентрировалось около желаний и угождений Победоносцеву. Все и все живет и дышит им. А что он сам представляет? Спеленатого Саблером [товарищем обер-прокурора Св. Синода] ребенка или загипнотизированного им же человека». Сам же В.К. Саблер становился ключевой фигурой в ведомстве православного исповедания. «А что такое Саблер? – рассуждал Львов. – Человек, говорящий на всех языках, имеющий энергию невероятную, занимающийся всем, кроме синодальных дел, а, в общем, человек без всяких решительно принципов, без всякого направления и характера. Это человек, которому не только некогда почитать, поговорить о деле, но даже который едва ли когда и думает о чем-нибудь. С 7 утра и до 12-1 часа ночи он, как ртуть, везде двигается, устраивая монахов, монахинь, собирая вокруг себя толпы нищих и т. д.»[731].

Как в любом учреждении, и в министерствах многое зависело от канцелярии. Постороннему наблюдателю ее деятельность могла показаться не слишком привлекательной. В частности, это относится к Хозяйственному департаменту МВД, куда в 1896 г. пришел устраиваться на работу молодой С.Е. Крыжановский, будущий последний государственный секретарь Российской империи: «Тесное помещение Департамента у Чернышева моста было битком набито чиновниками разных рангов и писцами. Пишущие машинки еще не вошли в обиход, писали от руки и рук этих требовалось множество. Только директор. вице-директор, и управляющий страховым отделом имели кабинет. Все остальные располагались в общих, до отказа прокуренных, грязноватых помещениях, буквально на головах друг у друга»[732].

Положение канцелярии во многом определялось той ролью, которую ей отводил глава ведомства. Законодательство на сей счет опять же молчало. При министре внутренних дел графе М.Т Лорис-Меликове она под руководством А.А. Скальковского готовила проект «конституции». При графе Н.П. Игнатьеве канцелярией руководил Д.И. Воейков[733]. Тогда чиновники министерства были озабочены скорым созывом Земского собора. При графе Д.А. Толстом правителем канцелярии был назначен А.Д. Пазухин, который стал автором реформ местного самоуправления. Были же периоды, когда канцелярия практически бездействовала (например, в годы министерства Д.С. Сипягина)[734]. Штат же канцелярии МВД был определен в 1868 г. и состоял из правителя канцелярии, нескольких секретарей и экспедиторов. «Потому, – как вспоминал Д.Н. Любимов, – большинство лиц, входивших в состав канцелярии, считались к ней прикомандированными. Было прикомандировано даже целое отделение из Департамента общих дел»[735].

Чиновников, умевших грамотно составлять бумаги, в любом ведомстве было сравнительно немного. Как вспоминал П.П. Менделеев о Министерстве юстиции, «толковых писак, умевших связно, сжато и логично выражаться, весьма ценили. Как это ни странно, их было очень мало. Один, два и обчелся. И так везде – во всех канцеляриях и министерствах»[736].

Короля делает свита. Министра – канцелярия. Как писал в своем дневнике А.А. Половцов, «министры завалены несоразмерным трудом. Они необходимо состоят в зависимости от своих канцелярий, заготавливающих работу, не имеющих никакой между собой связи и единства и рассматривающих высшие правительственные учреждения, и в особенности Государственное казначейство как нечто враждебное, тормозящее, нечто такое, что не грех подчас обойти, лишь бы достигнуть своей цели»[737]. Министерства, лишенные всякой возможности (как, впрочем, и желания) координировать свои действия, вели свой курс, ориентируясь на собственные интересы и, естественно, сталкиваясь с конкурентами, т. е. прочими ведомствами. Их канцелярские сражения были настоящей «битвой бумаг». Как говорил А.А. Абаза, «каждое министерство считается у нас чуть ли не отдельным государством; весьма нередко один министр не знает, что предпринимает другой; не только не всегда можно рассчитывать на помощь своих сотоварищей, но в некоторых из них встречаешь противодействие. Вследствие этого выходит полный разлад; цель же, преследуемая правительством, не достигается»[738].

Канцелярские чиновники действовали согласно собственной логике и своим весьма своеобразным интересам. Как вспоминал С.Е. Крыжановский, «большинство служащих были старые, засидевшиеся на своих местах чиновники, которые знали, что впереди ничего нет, кроме отставки, а потому никогда не спешили. Каждому поступающему делу они давали вылежаться, потом подыскивали “бывшие примеры” и в соответствии с ними учиняли проекты исполнения. Вся деятельность учреждения проникалась поэтому рутиной и механической отпиской». В министерства стекалась самая разная документация: утверждение жалованья низших чиновников, проект домашних электрических устройств и т. п. Опытные столоначальники любили подобные дела. Благодаря им без особого труда бюрократы увеличивали бумагооборот, что свидетельствовало об эффективности их работы[739].

В бюрократической системе одновременно происходило распыление и централизация власти. С одной стороны, все подчинено воле высшего начальства, с другой – оно было вынуждено делегировать свои полномочия подчиненным, «начальству поменьше», которое, в свою очередь, было вынуждено делать то же самое. Император зависел от министров, министры – от своих товарищей, товарищи – от директоров департаментов и т. д. Это был путь «распыления» ответственности. Вместе с тем это была «лестница», по которой поднимались законопроекты на пути превращения их в законы, одновременно способствуя обогащению их составителей. По сведениям чиновника МВД, а впоследствии товарища министра и государственного секретаря С.Е. Крыжановского, в распоряжении Хозяйственного департамента МВД «имелись накопленные в старые времена специальные капиталы особого назначения, а равно особые кредиты, отпускавшиеся на законодательные работы, большинство коих в ту эпоху сосредоточено было в этом именно учреждении. В числе их состоял капитал, носивший странное наименование “капитала на общеполезные издания”. Основная масса была израсходована еще в шестидесятых и семидесятых годах, когда шли первые работы по устройству местного самоуправления. Оплачивались они очень широко»[740].

Работа чиновников среднего звена бюрократии требовала немало усилий. Обычно она начиналась сравнительно поздно: около 11 часов дня. Старшие чины появлялись на службе около полудня[741]. Начальник отделения приходил на работу в час дня, уходил в шесть. Затем же он работал дома: с 9 часов вечера до двух часов ночи. Если же в какой-то вечер он оставлял бумаги без движения, предпочтя делопроизводство театру или гостям, ему приходилось наверстывать упущенное в выходные[742]. Таким образом, на «фабрике» по производству ведомственных документов каждая «шестеренка» работала на пределе своих возможностей.

Жизнь любого министерства разворачивалась не только в канцеляриях, «присутственных местах». Свои правила поведения были в коридорах, на лестницах, в чайных, приемных комнатах ведомств. Там циркулировали лица разного рода занятий. «Темная лестница, темные, грязные коридоры, заставленные шкафами, серые каменные плиты, кажется, не очень заманчивое, а какое движение по ним, какое разнообразие типов, национальностей, стекающихся со всех концов света, – вспоминал чиновник МИД П.С. Боткин. – Всякий, имеющий какое-либо касательство к Министерству иностранных дел, допускается в коридоры и может по ним беспрепятственно разгуливать в присутственные часы. Министерские коридоры – нечто среднее между клубом и театральным фойе». Отсюда распространялись новости по всему городу. Тут зарождались слухи и сплетни[743].

Многое обсуждалось в чайных комнатах. В определенные часы там собирались все чиновники того или иного департамента – вне зависимости от должности или возраста. Особое значение имел чай у министра. «Если вы зайдете в Министерство после четырех часов и пожелаете видеть одного из начальников этого учреждения, курьер вам неизменно ответит: “Придется подождать, они у министра чай пьют”»[744].

В министерствах регулярно создавались комиссии, благодаря которым процесс принятия решения становился удивительно тяжеловесным, а следовательно, фактически выводился из-под контроля руководителя ведомства. По словам А.Н. Куломзина, в Министерстве путей сообщения, когда им руководил князь М.И. Хилков, «люди, стоявшие во главе департаментов, вынуждены были председательствовать или докладывать в 5–8 комиссиях в день. При этом машина эта скомбинирована была так, что все важное шло помимо министра. Лишь когда между лицами, поставленными во главе разных департаментов, или между начальниками отделов департамента происходили разногласия, дела доходили до министра. Следовательно, стоило чиновникам стакнуться – и министр никогда не мог узнать о том, что делается у него под носом». В итоге все ведомство пришло в хаотическое состояние. «До князя Хилкова доходили лишь дрязги, мелкие пререкания, и чиновники получили силу неограниченных властителей. На местах злоупотребления, взятки получили громаднейшее развитие. Ни один отправитель не мог получать ни одного вагона без взяток, тогда как в одних местах дошедшие до феноменальных размеров залежи ставили земледелие и промышленность в критическое положение, вагоны сотнями стояли без дела на узловых станциях. Ни одного подряда на казенных дорогах, ни одной поставки нельзя было получить без довольно крупной взятки, и как бы добросовестен ни был поставщик, квитанции на получение расчета он не мог получить, не заплатив приличную мзду»[745].

Это лишь один пример того, как будто бы надежный механизм предусматривал неизбежные системные сбои. Столкновения происходили не только между ведомствами. И внутри министерств имелись серьезные трения. Сотрудники ведомства порой проводили собственную линию, не во всем ориентируясь на позицию министра. Так, В.П. Мещерского возмущало своеволие директора Департамента полиции П.Н. Дурново, которое давало о себе знать в самых разных обстоятельствах. Например, тверской губернатор А.Н. Сомов, беседуя с министром Д.А. Толстым, пожаловался, что ссыльным часто определяли Тверь в качестве места жительства. В результате тверское земство было настроено весьма оппозиционно. «В таком случае это надо прекратить», – согласился Толстой. Воодушевленный Сомов поехал к Дурново, но там его ждало разочарование. «Ну нет, граф ошибается, помилуйте, мы потому и назначаем им Тверь как место жительства – что в Твери им лучше жить!» – поучал директор Департамента полиции[746].

Товарищ министра внутренних дел П.В. Оржевский и столичный градоначальник П.А. Грессер жестоко враждовали друг с другом. Причем и тот, и другой оборачивали в свою пользу страх Д.А. Толстого перед возможными покушениями на его жизнь[747]. Такие проблемы были характерны не только для Министерства внутренних дел. С 1901 г. назначенный товарищем министра народного просвещения Г.Э. Зенгер всячески противодействовал своему прямому начальнику П.С. Ванновскому, в обществе же неизменно дурно о нем отзывался. На заседаниях межведомственных совещаний Зенгер защищал точку зрения, прямо противоположную позиции министерства. Это вызвало недоумение даже у руководителей других ведомств[748].

Действительно, министру следовало думать об интересах собственного ведомства. Его не должны были занимать проблемы коллег, а тем более вопросы развития России как единого целого[749]. Это отчасти объясняет своеобразие подходов представителей высшей бюрократии, причем даже самых дальновидных из них. Министр финансов И.А. Вышнеградский не боялся вступать в конфликт с руководителями других ведомств. Он яростно защищал от них государственную казну, волнуясь исключительно о финансовой стабильности. Он был из числа тех министров финансов, о которых французский историк и государственный деятель О. Тьер сказал, «что он должен быть свирепым»[750]. Согласно воспоминаниям В.И. Ковалевского, военный министр П.С. Ванновский представил Александру III доклад, в котором доказывалась необходимость инвестиций с целью поднять «хозяйственный и умственный уровень населения». Это должно было способствовать повышению обороноспособности страны. Император утвердил доклад. Об это узнал Вышнеградский. Он подал царю свой доклад, в котором отстаивал жесточайшую экономию средств. Александр III согласился и с этим. Вскоре после этого Ванновский, встретившись с Вышнеградским, рассказал ему о своем докладе, прибавив, что «он имел счастье удостоиться высочайшего одобрения». В ответ министр финансов нашел на столе свой доклад и поведал о «своем счастье». Причем его «счастье», как более позднее, «поглощает более ранее счастье» Ванновского[751].

С.Ю. Витте, в свою очередь, не был слишком озабочен социальными последствиями индустриализации. Кроме того, по оценке В.И. Гурко, этого безусловно выдающегося министра финансов интересовала лишь фабрично-заводская промышленность. Все остальные отрасли народного хозяйства волновали его «постольку поскольку». «Витте, – по словам Гурко, – был русским Кольбером, но работавшим на рубеже XIX и XX вв. и притом сохранившим миросозерцание и взгляды на социальные проблемы XVII в. Для него важно было создать условия, благоприятные для работы капитала в крупных промышленных предприятиях: этим одним он и был озабочен. Бесправное положение рабочих, их полная зависимость от работодателей ввиду неразвитости рабочих и их полной неорганизованности в то время вполне отвечали интересам капитала. Изменить это положение, обеспечить за рабочими хотя бы минимальные права ввиду этого вовсе не входило в планы Витте или, вернее, даже не приходило ему на ум»[752]. При этом, министр финансов, пользуясь своим немалым влиянием, активно вмешивался в работу прочих ведомств, например, Министерства иностранных дел[753].

Плеве в качестве министра внутренних дел небезуспешно боролся с попытками Витте явочным порядком расширить сферу своей компетенции[754]. 14 декабря 1903 г. он составил записку императору, в которой настаивал на невозможности удовлетворить просьбу Витте о расширении его полномочий по ведению переговоров о торговом договоре с Германией. «Не могу в заключение не довести до Высочайшего сведения Вашего Величества, – писал министр внутренних дел, – что для спокойствия государственного и общественного государственную роль с волей министра финансов надлежала бы ускромнению, а не расширению. Со времени возвращения статс-секретаря Витте из-за границы его поведение создает ряд осложнений: в частной и общественной жизни он служит источником тревожных слухов о современном положении наших внешних сношений и внутренних дел и вдохновителем продолжающейся газетной кампании за границей, т. к. двигатели этой кампании, преимущественно евреи и финляндцы, видят в нем энергичного союзника»[755]. Возможно, подобные (и даже более резкие по содержанию) бумаги министр внутренних дел хранил у себя до последних дней. Согласно воспоминаниям Витте, в портфеле Плеве после его смерти было найдено донесение агента полиции, в котором доказывалась связь Витте с революционными организациями. По мнению председателя Комитета министров, оно было специально составлено по поручению министра внутренних дел для компрометации своего оппонента. Витте отвечал Плеве взаимностью[756]. Он узнал о гибели министра внутренних дел в квартире посла России в Берлине. Витте перекрестился и сказал: «О мертвых не следует дурно говорить, но все-таки покойный был великий мерзавец». Посол граф Н.Д. Остен-Сакен недоумевал, что же будет дальше. Витте же его успокаивал: «Вы думаете, граф, что нет людей, которые бы не знали, что нужно делать, да вот я, у меня готов весь план действий для успокоения умов»[757]. В письме же военному министру А.Н. Куропаткину от 19 августа 1904 г. он писал о гибели своего недруга так: «С г-ном Плеве сделалось то, что должно было сделаться, и страшно то, что нигде это преступление не встретило соболезнования. Только послышался вздох облегчения и проклятия его памяти…»[758]

Действительно, ведомственный эгоизм вел к непримиримой борьбе[759]. Столкновения же министерств могли принимать самые разные формы[760]. Это могла быть бесконечная переписка, бесплодная работа межведомственной комиссии, дискуссии на заседании Государственного совета, попытка убедить императора в собственной правоте. Наконец, оставалась надежда переманить оппонента на свою сторону. Как уже отмечалось выше, добиваясь необходимого результата, С.Ю. Витте не стеснялся идти на подкуп своих коллег. «Кроме большого числа хорошо оплачиваемых должностей – а у всякого есть если не сыновья, то племянники и вообще близкие, которых надо пристроить, – в распоряжении министра финансов имелся государственный кредит. Независимо от Государственного банка, выдававшего не только торговые, но и промышленные ссуды, в ведении Витте были и Дворянский, и Крестьянский земельные банки, причем последний мог приобретать земельные имущества почти по любой цене». Правда, порой Витте встречал отпор. Так, например, он предложил министру иностранных дел князю А.Б. Лобанову-Ростовскому приравнять жалованье руководителя внешнеполитического ведомства и послов Российской империи, которые в среднем получали на 30 тыс. руб. больше. На это Лобанов-Ростовский ответил: «Разве вы слышали, что я об этом хлопочу? В таком случае ваша осведомленность плохая»[761].

Схожим образом мог влиять на своих коллег и министр земледелия и государственных имуществ (до 1893 г. речь шла о министре государственных имуществ). По его докладу руководителям ведомств ассигновались «аренды» – особые денежные выплаты[762]. Правда, этим ресурсом надо было уметь пользоваться. Долгое время занимавший

И, конечно, особый инструментарий был в распоряжении министра внутренних дел. Его ведомство перлюстрировало письма всех министров (за исключением, конечно, шефа). С.Ю. Витте жаловался министру внутренних дел И.Л. Горемыкину, что прослушивался его телефон[763]. Министры с удовольствием пользовались агентурой, собирая необходимую им информацию. В связи с этим показателен случай из биографии члена Государственного совета С.Ф. Платонова. В высшем законосовещательном учреждении империи обсуждался вопрос о выделении торговых портов из ведения Министерства финансов и отнесение их к сфере компетенции Главного управления торгового мореплавания. Платонов голосовал против такого решения. После заседания он поехал обедать к своим близким знакомым. Там, вопреки публично высказанной позиции, он усомнился в правильности собственного решения: ведь, в сущности, Витте ничего для портов не сделал. Пару дней спустя Витте в личной беседе с Платоновым начал спорить с ним, доказывая, что его деятельность была очень полезной для торгового флота. Платонову оставалось только удивляться: на заседании Государственного совета он не оспаривал точку зрения министра финансов. «Да я не о заседании говорю, а о том, что Вы рассказывали там-то за обедом», – парировал Витте. Прошло еще несколько дней. На приеме у императора Платонов встретился с Плеве. Тот предложил подвести домой в своем экипаже. В пути речь зашла о поразительной осведомленности Витте, который знал, что говорилось даже во время дружеской беседы. «Да ведь это было там-то?» – спросил Плеве. «Да», – отвечал Платонов. «И присутствовал такой-то». – «Да». «Ну он прямо после обеда был у Витте и рассказал ему это, а, кстати, еще то-то и то-то. Ведь об этом тоже говорилось за обедом? Не правда ли?» – с легкой улыбкой разъяснил Плеве[764].

Так или иначе, добиваясь своего, министры проводили ведомственную политику, которая не складывалась в общегосударственную. Их порой успешная, но мало скоординированная деятельность приводила к асинхронности развития страны и тем самым мало-помалу дезорганизовала жизнь в России.

Межведомственные трения, уравновешивавшие интересы различных бюрократических групп, по остроумному замечанию одного из наиболее видных деятелей эпохи Великих реформ Н.А. Милютина, и составляли подлинную «нашу конституцию»[765]. Эти слова потом не раз повторяли, и они не утрачивали своей актуальности.

Перед Россией стояла почти неразрешимая проблема – найти путь мирного сосуществования враждовавших ведомств. Конфликты между министерствами можно было разрешать при помощи переписки или же создания особых межведомственных комиссий. Первый путь не предполагал быстрого решения. Как вспоминал С.И. Тимашев, чиновник Министерства финансов, управляющий Государственным банком, а затем и министр торговли и промышленности, «сношение вызывало возражение, на него следовало контрвозражение и т. д., иногда на долгие годы, как в старом судебном процессе». Однако чиновник не имел права не возразить, дабы не вызвать сомнение в своей профессиональной пригодности. В связи с этим Тимашев описал случай из собственной практики: «В начале моей служебной деятельности получается на заключение сложный законопроект, разработанный другим ведомством при участии выдающихся специалистов и мало касающийся того ведомства, где я служил. Добросовестно прочитав полученный материал и убедившись в основательной разработке проекта, ограничился кратким отзывом, что по такому-то вопросу у ведомства возражений не встречается. Бумага возвратилась мне неподписанной, с приглашением поговорить. А “переговоры” оказались для меня довольно неприятными: мне поставлено на вид, что на такие сложные проекты нельзя ограничиваться отзывом в две строки, что это доказывает недостаточную пытливость и внимание, что следует углубиться, и тогда несомненно найдутся пункты, дающие повод для замечаний на законопроект. Пришлось подчиниться этим указаниям. В результате получился довольно пространный отзыв, в котором, выражая сочувствие общей идее проекта и отдавая должное тщательной его разработке, министр финансов считал нужным коснуться некоторых (таких-то) частностей»[766].

Это все приучало чиновников подмечать мелочи, не «схватывая» главного, выявлять неточности, не понимая общего замысла. В любом случае межведомственная переписка по тому или иному проекту была верным способом его «похоронить». Опытные чиновники знали эту «технологию» и умело ей пользовались. Так, в экспедиции Сената имелось дело по спору графа Н.С. Мордвинова с татарами Байдарской долины. Оно велось с 1799 г. и за 50 лет превратилось в многотомное производство, которое занимало несколько полок в шкафу. Как-то в Сенат пришел запрос о положении дела. Молодой чиновник мог бы смутиться и даже испугаться. Опытный же экспедитор, не теряя времени, подготовил сношение с другими учреждениями. Затем, отвечая на запрос, написал, что дело задерживается по причине неполучения отзывов других ведомств. На этом инцидент был исчерпан.

В межведомственных комиссиях ход дела тоже был небыстрый. Многочисленные заседания всегда были и многоречивыми. Ораторы выступали по ничтожным поводам, останавливались на мелочах, отклоняясь от основной программы. Никто не ставил себе целью убеждать оппонентов. Выступали даже тогда, когда решение уже было принято. При этом всякий выступавший не слушал соседа, а следовательно, часто повторял все то, что тот говорил до него. Бессмысленные возражения становились признаком пытливости ума чиновника, его хорошего знания дела. Все это затягивало работу на долгое время, а следовательно, отрывало государственных служащих от их прямых обязанностей. В итоге могло так оказаться, что в один прекрасный момент министр не мог найти никого из своих ближайших сотрудников, т. к. все они находились на том или ином межведомственном совещании[767]. Таким образом, межведомственные комиссии и разного рода особые совещания зачастую мешали работе ведомства и одновременно с тем являли собой образец «законодательного долгостроя».

Яркий пример тому – Особая комиссия для составления проектов местного управления под председательством М.С. Каханова, иначе говоря, Кахановская комиссия. Она была создана 20 октября 1881 г. по докладу министра внутренних дел Н.П. Игнатьева, который рассчитывал на преобразования в системе местного управления. Комиссия была весьма многолюдной. В ее работе участвовали представители ведомств, сенаторы, «местные сведущие люди», т. е. представители земства и дворянских обществ. По словам К.Ф. Головина, тон задавали представители «либеральной бюрократии», поддерживаемые земцами и профессурой[768]. Лишь комиссия сформировалась в 1882 г., сменился министр внутренних дел. Д.А. Толстой в этом совещании не нуждался и внимания на него не обращал. В ноябре 1882 г. он объяснял А.А. Половцову: «Когда я был назначен министром внутренних дел, то Кахановская комиссия имела две недели существования. Я не хотел ее закрыть для того, чтобы против меня не возникло обвинение в том, что я помешал совершиться великому делу, но теперь я намерен свести результаты ее деятельности к нулю»[769]. Тем не менее комиссия продолжала заседать, приглашать на свои совещания общественных деятелей. В феврале 1885 г. Толстой представил доклад Александру III, в котором подчеркивалась либеральная направленность деятельности комиссии. Император согласился с критическим взглядом на ее работу: «Мне все кажется, что Кахановская комиссия работает безрезультатно. Все эти вопросы должны исходить от Министерства внутренних дел и слишком важны, чтобы предоставлять обсуждать об них такой громадной комиссии. Не пора ли подумать, каким образом прекратить ее деятельность?» Однако на этом деятельность комиссии даже не приостановилась. Она была закрыта 1 мая 1885 г.[770]Это пример того, как заведенный бюрократический механизм уже невозможно остановить. Он живет своей жизнью даже тогда, когда его существование практически бессмысленно. Характеризуя работу Кахановской комиссии, ее член Ф.Л. Барыков говорил так: «Мы играем в большую государственную игру, только на мелочь»[771].

Такого рода комиссии в конце XIX – начале XX в. были в том числе инструментом межведомственной (или даже межличностной) борьбы. Так, Особое совещание по делам дворянского сословия в огромной мере служило интересам председателя Комитета министров И.Н. Дурново, повышая его статус, по крайней мере, в глазах самого сановника[772]. Николай II утверждал журналы совещания в редакции, которая устраивала Дурново. Когда же император передал журналы «Дворянского комитета» в Государственный совет, интерес к этому совещанию пошел на спад[773]. А.А. Половцов характеризовал деятельность И.Н. Дурново в качестве председателя совещания как явный провал[774]. Результаты работы Особого совещания к моменту закрытия совещания в 1902 г. оставались крайне незначительными[775]. Наличие «Дворянского комитета» подразумевало возможность создания аналогичного совещания, посвященного, правда, иными сословным интересам: например, крестьянским. С такой инициативой вышел Витте в 1899 г. Однако тогда его предложение было раскритиковано К.П. Победоносцевым[776].

Помимо временных комиссий, существовали также постоянные советы и комитеты, которые включали представителей различных ведомств: Медицинский, По железнодорожным и тарифным делам, Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, Особое по промысловому налогу присутствие, Управление железных дорог и шоссейных и водяных сообщений. При Комитете Сибирской железной дороги была создана постоянная подготовительная комиссия, в которую вошли чиновники разных министерств[777]. Деятельность подобных комиссий – явный признак неэффективности «регулярных» механизмов законотворчества, прописанных в нормативных документах Российской империи.

Комиссионная деятельность одна из основных в работе чиновников. Она требовала особых умений (в том числе на председательском кресле), которыми обладали немногие. Умудренный опытом Д.М. Сольский был одним из них. Как вспоминал Н.Н. Покровский, «“комиссия Сольского” – это было какое-то нарицательное слово: стоило возникнуть какому-нибудь более или менее сложному вопросу в области финансов, кредита, государственной экономии, а впоследствии – и государственного строительства вообще, – и тотчас для его рассмотрения образовывалась высшая комиссия или комитет из министров и других сановников под непременным председательством графа Д.М. Сольского»[778]. Голос Сольского часто имел решающее значение. Это при том, что он обычно ничего нового не говорил. Он лишь удачно резюмировал все выше сказанное и выбирал ту позицию, которая ему в данный момент представлялась наиболее приемлемой по тем или иным причинам. Он ее пересказывал так, что уже произнесенная мысль в устах Сольского звучала по-новому и в высшей степени авторитетно[779].

Некоторые комиссии возникали без ведома верховной власти. Это были неформальные объединения членов Государственного совета, которые собирались частным образом для снятия возможных разногласий: их предпочитали не выносить на рассмотрение императора. Так, в октябре 1883 г. проходили совещания о проекте Университетского устава. На одном из них Н.Х. Бунге[780], К.П. Победоносцев[781], Е.П. Старицкий и Н.И. Стояновский выступали категорически против той формы государственных экзаменов, на которой настаивали Д.А. Толстой и И.Д. Делянов[782]. Это заседание не было бесполезными. Оно позволило понять диспозицию противоборствовавших сил. Следующее совещание собрал у себя великий князь Михаил Николаевич. На нем не смог присутствовать Толстой. Делянов практически остался в одиночестве. Не имея возможности сопротивляться давлению абсолютного большинства собравшихся, он пошел на уступки. Согласился с тем, чтобы экзамен проводился в университете, но при этом сохранил за Министерством народного просвещения право устранять из числа экзаменаторов профессоров, которые вели курс[783]. Впоследствии, 22 октября 1883 г., на заседании соединенных департаментов Государственного совета Делянов уже официально огласил эту позицию[784].

Такого рода совещания проводились по многим наиболее значимым законопроектам. В конце 1886 – начале 1887 г. проходили заседания на квартире Д.А. Толстого. Они были посвящены проекту учреждения земских начальников. В этом совещании приняли участие К.П. Победоносцев, М.Н. Островский, Н.А. Манасеин. Согласовав эту законодательную инициативу, ее можно было передать в Государственный совет[785]. Впрочем, эти частные собрания большой пользы не принесли. Победоносцев отказался полностью солидаризироваться с толстовским проектом, т. к. знал его лишь в общих чертах. Манасеин не принимал его от начала и до конца. И даже Островский, соглашаясь с общей концепцией законопроекта, оставлял за собой право критиковать его в Государственном совете[786]. Пришлось проводить новое совещание в январе 1888 г. Толстой согласился пойти на уступки, начал зачитывать бумагу, в которой говорилось, от каких полномочий земских начальников можно отказаться. Присутствовавшие на совещании попросили зачитать весь документ, лежавший перед Толстым, но этому воспротивился начальник канцелярии министра внутренних дел А.Д. Пазухин. Это были его заметки, беглые и неокончательные. Из всего этого вырисовывалась довольно комическая картина: чувствовалась несамостоятельность министра, его полная зависимость от начальника канцелярии. По окончании этого заседания его участники решили собраться уже без Толстого и уже потом предъявить ему свои требования[787].

Комиссии были необходимым механизмом согласования позиций министерств, отношения между которыми были конфронтационными. Тем более примечательно, что, по наблюдению Н.Х. Бунге, комиссии до 1881 г. собирались чаще, нежели после. Следовательно, центр подготовки преобразований окончательно сместился в министерства[788]. На императора в большей степени, чем прежде, возлагались обязанности «медиатора» между противоборствовавшими ведомствами. Это свидетельствовало не об укреплении его власти, а об упрочении позиций министерств, которые все чаще выступали основными экспертными центрами в рамках своих компетенций.

Это было старейшее государственное учреждение, созданное еще Петром I в 1711 г. За свою сравнительно долгую жизнь оно несколько раз меняло «прописку» и род деятельности. Казалось бы, в XIX столетии его участие в выработке законодательных решений было минимальным. Вместе с тем сфера компетенций этого учреждения была довольно широкой, и не кажутся большим преувеличением слова К.П. Победоносцева, сказанные на заседании Государственного совета, согласно которым Сенат – первое учреждение империи, «авторитет которого стоит незыблемо в понятиях народа, что Сенат в России – это замена конституции, что одному Сенату все классы народа равно верят.»[789].

Правительствующий Сенат состоял из департаментов, фактически независимых друг от друга. Прежде всего Сенат был высшей судебной инстанцией. Кроме того, он удостоверял права состояния подданных Российской империи: их сословную принадлежность, чин, титул, герб. Особое значение имел Первый Департамент Сената. Он осуществлял надзор за законностью деятельности административных учреждений. Этой цели должны были служить сенаторские ревизии, в ходе которых выявлялись недостатки в работе местных органов власти. Первый Департамент выступал толкователем законов, фактически имея возможность вносить в них правку[790]. Сенатор, а в прошлом министр народного просвещения А.А. Сабуров объяснял, что Первый Департамент – «самый надежный оплот правительства, так как он спасает министров от слишком опасных увлечений. Кораблю необходим балласт, бросаемый за борт под предлогом, что он отягчает ход корабля, рисковал бы погибнуть при первом порыве ветра»[791]. Наконец, Сенат публиковал законодательные акты. Эта функция была скорее техническая. Более того, действовавшее в России законодательство позволяло и вовсе не публиковать решения верховной власти. Они могли оставаться тайной для жителей страны. По словам сенатора и видного юриста Э.Н. Берендтса, в этом отношении «Сенат был низведен до значения типографии, публикующей указы»[792]. Более того, с начала XIX в. старейшее государственное учреждение России фактически поступило в ведение Министерства юстиции, т. к. глава этого ведомства, будучи генерал-прокурором, возглавлял Сенат, который теперь совсем не напоминал учреждение петровских времен. И все же в редких случаях его голос мог звучать довольно громко.

Начиная с эпохи Великих реформ, на Сенат ложилась обязанность толкователя законов, а это фактически придавало ему законотворческую функцию. Он определял возможность приложения к жизни устаревшей нормы, ее соответствие новейшему законодательству[793]. Фактически он выступал особым законодателем, когда, например, вопреки существовавшим положениям, предоставил земскому начальнику право выдавать крестьянке вид на жительство без согласия ее мужа[794]. В то же самое время, по оценке К.Ф. Головина, усилиями Второго Департамента Сената, ответственного за законодательство о крестьянах, был упрочен общинный строй в деревне[795]. Так, благодаря его толкованиям был введен институт семейной собственности, отсутствовавший в Положениях 19 февраля 1861 г.[796]

Сенат мог отказываться от данного им толкования, пересматривать его. Например, в 1901 г. Общее собрание Сената дало иную трактовку нормы, регулировавшей временное проживание евреев вне городов, местечек, нежели это случилось в 1897 г.[797]

Правительствующий Сенат был «тихой пристанью», где собирались преимущественно немолодые люди (средний возраст 54 года), часто обладавшие весьма высоким уровнем юридической квалификации и практически лишенные всякой надежды получить новое назначение. К 1917 г. из 65 сенаторов 38 окончили университеты, 24 – Училище правоведения, 3 – Александровский лицей[798]. Высокая юридическая квалификация хотя бы отчасти гарантировала их определенную независимость. Как вспоминал сенатор А.Г. Кильштейн, «лично мне известны случаи, когда попытки “сфер” влиять на решение. не только не имели успеха, но грозили погубить даже правое дело. Поэтому, исправляя часто и подолгу обязанности обер-прокурора, я заявлял категорически всяким искателям и посредникам, что требуемый или просимый “нажим”, если и мог бы иметь какой-либо результат, то лишь обратный»[799]. По свидетельству Н.Н. Покровского, «несмотря на то что Сенат очень стеснен процедурой разбора жалоб на министерства, тем не менее в народе сложилось убеждение, что только через Сенат можно добиться своих прав»[800].

Заседания департаментов Сената проходили в деловой атмосфере. Так, даже весьма критично настроенный наблюдатель А.А. Половцов высоко оценивал заседания Первого Департамента, а также государственных деятелей, активно участвовавших в его работе. 22 октября 1881 г., будучи пока «лишь» сенатором, он записал в дневнике: «[В.А.] Арцимович председательствует с чрезвычайной добросовестностью и трудолюбием. [Ф.М.] Маркус – чрезвычайно умный человек, всегда говорит дело. [А.А.] Сабуров внимательно изучает дела и почти докладывает их, хотя очевидно не привык к судебно-административному производству. [М.Ф.] Гедда с его страшной мнительностью и нескончаемыми сомнениями затягивает прения, но, разумеется, заслуживает полного уважения»[801]. Год спустя, в декабре 1882 г., Половцов отмечал сенаторов Н.С. Абазу, К.К. Петерса, Г.Ф. Пребстинга, А.Д. Шумахера. По словам Половцова, «заседания продолжительны и утомительны, но общее впечатление их чрезвычайно отрадно; дела разбираются основательно, добросовестно, беспристрастно, сенаторы изучают дела предварительно»[802].

Сенат пользовался своего рода популярностью в глазах общественности. Этому не мешало даже то обстоятельство, что состав старейшего государственного учреждения постоянно менялся, а его пополнение могло вызывать серьезные вопросы[803]. Среди новых сенаторов значительную часть составляли министерские креатуры и отставные губернаторы, которые едва ли могли принести большую пользу делу. Но все же тон в Сенате задавали не они, а их более авторитетные коллеги, которые подчас могли преподнести министру неожиданный «сюрприз». Их не меняли, несмотря на все требования руководителей ведомств[804]. Порой влиятельные государственные мужи выражали недовольство Сенатом. В частности, К.П. Победоносцев писал С.Ю. Витте 25 декабря 1904 г.: «А теперь что такое Сенат? Собрание судебных чиновников, переворачивающих на все лады букву законов, не приведенных ни к какому единству – а двигателем всего – присяжный поверенный»[805].

В этом отношении весьма показателен один эпизод. В коридорах Государственной канцелярии и самые могущественные руководители ведомств были беспомощны. Зная это, они искали обходные пути. Так регулярно поступал министр внутренних дел граф Н.П. Игнатьев, рассчитывая на поддержку Комитета министров[806]. Однако в ряде случаев эти надежды были напрасными. Председатель Комитета министров М.Х. Рейтерн не собирался даже ставить на обсуждение игнатьевскую инициативу по упразднению генерал-губернаторства в Западной Сибири. Несмотря на настойчивость министра внутренних дел, Рейтерн планировал передать их в Государственный совет[807]. Казалось бы, существовал и более простой путь обойти высшее законосовещательное учреждение империи. Следовало лишь обратиться к императору за высочайшим повелением. Именно посредством Высочайшего повеления Игнатьев надеялся добиться своего. Однако этот простой и скорый путь оказался закрытым. Против него восстал как раз Сенат, т. к. согласно законодательству нельзя было упразднять имевшиеся законы императорской волей[808].

Этот случай – скорее исключение из правил. И все же он не был единственным. Например, в 1890 г. Сенат добился корректировки Устава о паспортах[809]. Однако было бы неверным представлять Сенат сборищем оппозиционеров, регулярно ставивших «палки» в «колеса» правительству. Тем не менее такое исключение само по себе очень красноречиво и много говорит о государственной жизни того времени. Механика законотворчества была непростой. В процессе подготовки решений сопрягались различные ведомства, корпорации, интересы. Любая стадия разработки законопроекта могла стать проблемной для его авторов. В «канцелярской засаде» могло оказаться самое неожиданное учреждение, от которого никто не ждал подвоха.

В конце XIX – начале XX в. институциональная организация власти была такой, что она предусматривала сразу несколько альтернативных путей для законотворчества. Существовали различные «площадки» для обсуждения правительственных инициатив. На каждой из них действовали особые правила. Они создавали видимость упорядоченности процедуры принятия решений. В действительности же, как уже отмечалось, функции законосовещательных учреждений не были четко разграничены, все пути законотворчества, в сущности, оказывались равнозначными, не было ясной, всеми признаваемой иерархии нормативных актов.

Это определяло правила бюрократических «игр», точнее, их предельную размытость, что позволяло наиболее умелым чиновникам пользоваться запутанностью, противоречивостью существовавших норм, добиваясь искомого результата. В такой политической системе нет места правительству как центру принятия решений. В данном случае правительство – это скорее особая социальная среда, которую преимущественно составляли представители высшей бюрократии. Прежде всего ее консолидировали привычные стереотипы поведения сановников империи. В ней отсутствовало (или, вернее, должно было отсутствовать) собственно политическое целеполагание. Имевшие место бюрократические «игры» в большей степени напоминали неупорядоченное броуновское движение, когда у каждого из участников законотворческого процесса была своя цель, а у системы в целом – нет: она находилась в статическом положении.

В современной политической науке существует множество определений политики[810]. Все зависит от точки отсчета, теоретических подходов, методологических предпочтений. «Что мы понимаем под политикой? Это понятие имеет чрезвычайно широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному руководству. Говорят о валютной политике банков, о дисконтной политике Имперского банка, о политике профсоюза во время забастовки; можно говорить о школьной политике городской или сельской общины, о политике правления, руководящего корпорацией, наконец, даже о политике умной жены, которая стремится управлять своим мужем. Конечно, сейчас мы не берем столь широкое понятие за основу наших рассуждений. Мы намереваемся в данном случае говорить только о руководстве или оказании влияния на руководство политическим союзом, то есть в наши дни – государством». Фактически с этого фрагмента начинается классическое сочинение М. Вебера «Политика как призвание и профессия». Мастер определений, которыми зачастую пользуются гуманитарии до сих пор, в данном случае ушел от каких-либо дефиниций, очевидно подразумевая, что политика в разных обществах, в разные эпохи – явления, очень отличные друг от друга[811]. Одно дело, когда политика реализуется в Средние века, другое – в Новое время. Впрочем, политика эпохи модерна тоже бывает разной. В России конца XIX – начала XX в. наличие публичной политики можно констатировать лишь с высокой долей условности. А это значило, что о российской внутренней политике непросто было писать в газетах, рассуждать на земских или дворянских собраниях. Но главное заключалось в том, что политика (а точнее – общий политический курс) не была предметом обсуждения высшей бюрократии, которая ведала делами исключительно управления. Российский чиновник, каким бы высокопоставленным он ни был, политиком не являлся. Он не мог поставить вопрос (если только, конечно, не в частной беседе) о векторе развития страны. В сфере его интересов – исключительно родное ведомство и направления деятельности последнего. Выходить за пределы собственной компетенции, значит, вторгаться на «территорию» прочих министерств, которые отнюдь не собирались делиться полномочиями. Хуже того, вмешиваться в дела чужих ведомств – означало подменять собой императора[812].

Вплоть до 1906 г. в Российской империи был один подлинный политик – царь. Лишь он мог определять направления развития страны. Создавать альтернативный императору центр принятия решения побаивались, памятуя турецкий опыт – с всесильным визирем, практически премьер-министром. В 1905 г. министр финансов В.Н. Коковцов доказывал: «Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. С учреждением кабинета с первым министром во главе верховная власть лишится этого главнейшего средства для непосредственного знакомства с действительным ходом дел управления. Тогда первый министр, наделенный исключительным правом личного всеподданнейшего доклада, явится для нее единственным источником всех сведений о положении дел государстве»[813].

В России ничего подобного не было. Функции главы правительства должен был исполнять сам государь, который, однако, с ними даже технически не вполне справлялся: слишком уж велики были возложенные на него обязанности. В итоге единственный политик не мог быть полноценным политиком, и, соответственно, политика в России осуществлялась без политиков[814]. 5 апреля 1882 г. посол Германии в России Г.Л. фон Швейниц записал в своем дневнике: «Здесь лишь один девиз: “Будем пить и жрать, потому что завтра умирать”. К “пить и жрать” надо было бы добавить еще “и в карты играть”. К кому бы из знакомых мне помещиков, чиновников, генералов, в столице и провинции, я не задавал вопрос, почему бы людям благородным, достойным, влиятельным не попытаться каким-либо образом объединиться и что-либо предпринять, устно ли, письменно, чтобы как-то обезопасить свое положение, в ответ я всякий раз слышал: “Нет!”, а когда затем спрашивал: “Но чем же они в таком случае занимаются?” Мне отвечали одно и то же: “Играют”. О чудовищной серьезности положения здесь никто не имеет ясного представления, к сожалению, как и в Гатчине. Победоносцев печется о небесах, Катков – о народе, Игнатьев направляет воды Ахерона, остальные, ни о чем не помышляя, живут без всяких забот.»[815].

В словах немецкого посла заключается известное преувеличение. Тем не менее отсутствие политики в традиционном европейском смысле этого слова декларировалось официально, и императоры об этом периодически вспоминали: какая-либо «партийность» в России была немыслима. Так, в мае 1886 г. Александр III исключил даже возможность подачи коллективного прошения об отставке членами Государственного совета, недовольными назначением их сотоварищем И.А. Вышнеградского. По мнению царя, это было бы недопустимой «партийной» выходкой[816].

Абсолютное большинство законопроектов, вносимых в Государственный совет, имело технический характер и прежде всего подразумевало экспертную оценку. Характерно, что в царствование Александра III основное бремя работы ложилось на Департамент государственной экономии.

Распределение дел по департаментам Государственного совета в 1882–1892 гг.

Источник: Собко Е.М. Государственный совет в эпоху Александра III. С. 16.

О преимущественно техническом характере рассматриваемых законопроектов свидетельствует распределение законопроектов за 1900–1901 гг.

Ведомость Государственного совета за 1900–1901 гг.

Источник: ГА РФ. Ф. 649. Оп. 1. Д. 198. Л. 44.

Таким образом, около половины внесенных в Государственный совет законопроектов было инициировано Министерством путей сообщений, выносившим на обсуждение преимущественно те инициативы, которые нуждались в экспертной оценке. Показательно, что менее трети всех законопроектов было рассмотрено в Общем собрании этого учреждения. Аналогичная ситуация имела место в 1903–1904 гг.

Отчет Государственного совета за сессию 1903–1904 гг.

Источник: ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 543. Ч. 1. Л. 34–35.

Наконец, ситуация радикально не изменилась и в весьма напряженную сессию Государственного совета в 1905–1906 гг.

Ведомость о делах Государственного совета за сессию 1905–1906 гг.

Источник: ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 543. Ч. 2. Л. 51.

Порядок принятия законодательных актов в 1905 г.

Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.

Таким образом, разработка ключевых решений была сравнительно гармонично распределена между основными участниками законотворческого процесса: Государственным советом, Комитетом министров, министрами, Военным советом и др. Ритм законотворчества вполне соответствовал традиционным сезонным колебаниям: с повышением интенсивности в предканикулярный период и резким снижением в июле-сентябре. Единственное, что отклоняется от нормы, так это малое участие Государственного совета в процессе принятия решений осенью 1905 г. Пожалуй, это и можно считать своего рода знаком революционного времени, когда законы приходилось писать и утверждать в чрезвычайном порядке.

Аналогичную картину дает разбивка законодательных актов по тематике.

Распределение законов по тематике

Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.

Динамики принятия решений, в сущности, нет. Заметен некоторый перевес в сторону решений, связанных с обороноспособностью страны, что представляется вполне естественным, учитывая ход русско-японской войны.

Примечательна разбивка законодательных актов по степени их значимости.

Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.

Понятие «законодательная вермишель» возникло позже, уже в период работы Государственной думы. К нему обычно относили законодательные акты, связанные с утверждением штатов, смет, временных правил и вообще с решением разного рода частных задач. Очевидно, подобных нормативных актов было абсолютное большинство в 1905 г. Институциональных преобразований, благодаря которым возникали новые учреждения или же «правила игры», было сравнительно мало. Таким образом, даже в год революции законотворческий процесс не претерпел существенных изменений.

При этом надо иметь в виду, что и до 1905 г. большинство законов не проходило Государственный совет. Более того, некоторые даже не получали императорской санкции. По сведениям Кодификационного отдела за 1885 г., целый ряд положений Свода законов восходил к административным актам руководителей ведомств[817]. Как уже отмечалось выше, порой изменения вносились в законы в порядке кодификации: т. е. нормативные акты редактировались при внесении их в Свод законов Российской империи[818]. При подготовке законопроектов его составители редко утруждали себя перечислением действовавших нормативных актов, которые подлежали изменению. Таким образом, ответственность перекладывалась на кодификаторов, которые фактически получали законодательную власть[819]. В ряде случаев они даже решали, что является законом, а что – нет. Главноуправляюший кодификационным отделом мог испрашивать разрешение императора на включение в Полное собрание необнародованных узаконений или же напротив – невключении тех, что были обнародованы[820]. Наконец, у него были самые широкие полномочия исключать из Свода законов нормы, по тем или иным причинам утратившие свою силу[821]. И после преобразования Кодификационного отдела и включения его в Государственную канцелярию (1893) в Государственном совете продолжали писать: «.в изменение, дополнение и отмену подлежащих узаконений постановить.», что фактически предоставляло сотрудникам канцелярии свободу рук[822].

Министерства были самостоятельным и, видимо, важнейшим центром подготовки законодательных решений. Но, как это часто случается, юридическая норма не замечала складывавшейся политической практики. Правительственный курс не мог олицетворять министр, но только сам царь. Правда, иногда министры об этом забывали, пытаясь тянуть одеяло на себя. В конце ноября 1883 г. государственный секретарь А.А. Половцов возмущался поведением министра внутренних дел Д.А. Толстого, который полагал ничтожными все решения, принятые по предложению его предшественника, Игнатьева. Половцов видел ситуацию принципиально иначе. Назначение нового министра не влекло за собой смену политического курса, а слово, единожды сказанное императором, в любом случае остается в силе[823].

Законопроекты, естественно, готовились не самими министрами, а их сотрудниками. Эффективность их труда в рамках сложившей политической системы не могла быть высокой. Так, служивший в Министерстве внутренних дел С.Е. Крыжановский с 1897 по 1904 г. подготовил десять проектов, из которых три в итоге стали законами[824]. Такого рода участие в законотворчестве было во многих отношениях выгодным для чиновника. Ему предоставляли свободное время для этого: он мог располагать собой и, например, переехать для работы в деревню. «В особенности прельщало то, что в подобного рода делах исполнитель фактически пользовался полной почти свободой построения; при обилии накопившихся в Департаменте дел, ожидавших законодательного разрешения, начальство, даже и ближайшее, мало имело возможности с ним ознакомиться, пока дело не разработано, а потому по изготовлении проекта нового закона обычно более или менее соглашалось с направлением ему данным, за исключением, конечно, случаев особых»[825]. Эта работа приносила немалые деньги. Так, директору департамента МВД А.А. Вишнякову за подготовку Городового положения 1870 г. была назначена пожизненная рента в 4000 руб., а начальнику отделения, фактическому составителю документа, – в 1200 руб. Впоследствии, правда, о таких доходах оставалось лишь мечтать. Тем не менее С.Е. Крыжановский за подготовку проекта Положения об устройстве городских и местечковых чиншевиков в губерниях Западного края (1897) получил 500 руб., за проект введения земских учреждений в Западном крае – 2000 руб., за подготовку полемической записки И.Л. Горемыкина о самоуправлении в России (направленной против С.Ю. Витте) – 2000 руб., за проекты положений о Главном управлении по делам местного хозяйства и об Управлении главного врачебного инспектора – по 3500 руб., за отчет о поездке Д.С. Сипягина по России и Положение о Государственной думе и выборах в нее (имеется в виду т. н. булыгинская дума) – по 5000 руб. Наибольшие суммы были выданы за Положение о гужевых дорогах, которое, правда, не получило дальнейшего движения. В этом вопросе столкнулись интересы земства и столичной бюрократии, а главное – Витте и Плеве. Министр финансов выделил на подготовку соответствующего законопроекта 50 тыс. руб. с тем условием, чтобы документ был готов за четыре месяца. За дело взялись вице-директоры Хозяйственного департамента МВД Крыжановский и В.В. Владимиров. Министр внутренних дел В.К. Плеве был крайне недоволен, но приманка была слишком соблазнительной. Причем всю работу по подготовке проекта принял Владимиров, а Крыжановский согласился полностью отвечать за работу Департамента, подменяя таким образом своего товарища. В итоге за отведенные четыре месяца проект был готов. Комиссия его одобрила, а готовившие документ чиновники разделили полагавшееся им награждение. На долю Крыжановского пришлось 17 000 руб. Еще больше денег получили составители Уголовного уложения 1903 г., которое хотя и было утверждено, но фактически не вступило в силу. Главноуправляющий Кодификационным отделом Э.В. Фриш (1883–1893) получил 100 тыс. руб., а фактический его составитель Н.С. Таганцев – 50 тыс.[826]

Ограниченность публичного пространства задавала определенные правила игры. Поддержка императора – важное, но отнюдь не единственное условие прохождения законопроекта. Надо заручиться согласием своих влиятельных коллег, может быть, в чем-то уступив им. Так вел себя и граф Д.А. Толстой. Хотя и он, опытный бюрократ, сталкивался с неожиданностями. Келейный характер подготовки законопроекта давал о себе знать. 10 апреля 1886 г. Е.М. Феоктистов записал в дневнике: «Пазухин, которому переданы были все бумаги Кахановской комиссии, выработал наконец проект реформы крестьянского управления и земских учреждений. Надо сознаться, что работа происходила несколько странно. В прежнее время назначаемы были многолюдные комиссии, созывались сведущие люди, а теперь все было возложено на одного человека, бесспорно очень умного, но мало знакомого с администрацией. Подобно Ликургу или Солону, он должен был явиться перед публикой с вполне готовым законодательством. Буквально ни с кем не советовался и никого не посвящал в тайну. Даже граф Толстой не составлял исключения. Конечно, Пазухин беседовал с ним, поверял ему свои идеи, но еще в половине марта, перед отъездом моим из Петербурга, когда я говорил Толстому, что редактор “Санкт-Петербургских ведомостей” желал бы познакомиться с главнейшими основаниями реформы, то получил в ответ: “Да я сам еще не освоился настоящим образом с этим делом. Пазухин не предоставлял мне ровно ничего на бумаге. Труд его скоро будет кончен, я возьму его с собой в Москву и буду его изучать”». Толстой ознакомился с содержанием проекта довольно быстро и был очень доволен. Он уже собирался просить императора собрать совещание, которое бы одобрило основные положения пазухинского проекта. И вот тут он решил заручиться поддержкой ближайших коллег. 2 апреля 1886 г. состоялось совещание, в котором приняли участие, помимо Толстого и Пазухина, К.П. Победоносцев, М.Н. Островский и Н.А. Манасеин. По словам Феоктистова, «увы, тотчас же обнаружилось резкое разногласие. Дело в том, что никто не оспаривал коренное начало реформы, все соглашались в необходимости установить твердую власть в крестьянском управлении, поставить земство так, чтобы оно служило одним из органов правительства, а не находилось в какой-то бессмысленной к нему оппозиции, но вместе с тем все указывали на вопиющие недостатки и несообразности проекта. Пазухин возражал далеко не убедительно, а Толстой почти вовсе ничего не возражал. Им овладело крайнее уныние. Оставшись наедине с Пазухиным после того, как министры разъехались, он сказал ему, что намерен тотчас же телеграфировать государю в Ливадию, что вследствие противодействия со стороны Манасеина (как будто один Манасеин находил проект неудовлетворительно разработанным) он не в состоянии вести дело, начатое Кахановской комиссией. К счастью, Пазухин убедил его не делать этой глупости.»[827].

Начальник канцелярии министра А.Д. Пазухин взывал о помощи издателя «Московских ведомостей» Каткова. Очевидно, он должен был повлиять на впавшего в уныние министра внутренних дел в то время, как тот будет в Москве[828]. Через неделю Пазухин писал Каткову в ином тоне. Напряжение нарастало. Управляющий канцелярии чувствовал, что министр готов отказаться от проекта, не желая остаться в совершенном одиночестве. Пазухин прямо говорил, что, если Победоносцев и впредь будет столь критичен к законопроекту, то Толстому придется подать в отставку. Из этого следовало, что руководству МВД надо было пойти на уступки критически настроенным сановникам. В итоге записку императору о земской реформе пришлось переписывать с учетом замечаний обер-прокурора Св. Синода[829]. Более того, к подготовке документа был привлечен товарищ министра внутренних дел В.К. Плеве, который прежде не знал об этой работе Пазухина. Ознакомившись с проектом, он решил проконсультироваться с Островским, который высказал все то, что прозвучало на совещании министров. По мнению министра государственных имуществ, документ, составленный Пазухиным, был неприемлем. Его следовало полностью переписать, что потребовало бы много времени. Очевидно, Плеве с этим соглашался и собирался учитывать точку зрения Островского при редактировании проекта[830].

Политика такого рода согласований проводилась даже тогда, когда существовала уверенность в поддержке императора – как это было при разработке проекта реформы местного управления. Тогда Александр III заметил Толстому: «Препятствия неизбежны, но надо идти напролом»[831]. А.Д. Пазухину и князю В.П. Мещерскому оставалось лишь сетовать на слабоволие графа Д.А. Толстого[832].

Год спустя уже встал вопрос о внесении законопроекта об учреждении земских начальников. В феврале 1887 г. документ был разослан М.Н. Островскому, И.А. Вышнеградскому и Н.А. Манасеину. От первых двух в Министерстве внутренних дел ожидали одобрения, от третьего – разногласий. Д.А. Толстой нервничал, предчувствуя скорую борьбу. Причем в данном случае Министерство внутренних дел не чувствовало явную поддержку со стороны императора, который даже не прочитал подготовленную ему записку о реформе[833]. Расчет Пазухина оказался оправданным. Островский и Вышнеградский поддержали законопроект. В Министерстве юстиции готовили возражения. Сославшись на трудность стоявших перед ним задач, Н.А. Манасеин не стал посылать свои критические замечания в Министерство внутренних дел, обещая их огласить непосредственно на заседании Государственного совета. Толстому и его сотрудникам оставалось ожидать подвоха[834].

Министр не мог открыто выступить против того мнения, которого с высокой долей вероятности придерживался император. Он не мог заявить об оппозиции тем коллегам, которые были в фаворе у царя. И все же он мог нейтрализовать их усилия, добиться утверждения приемлемого решения. Канцелярские средства борьбы были тем более значимы, что прямое политическое столкновение высокопоставленных чиновников было едва ли возможным. Характерно, что последовательный защитник Судебных уставов 1864 г. министр юстиции Д.Н. Набоков так о них публично отзывался: «В основе судебных учреждений лежит фальшь. Но разве я этого не сознаю? Разве судебные учреждения созданы мною? Разве я допустил бы суд присяжных?» Но при этом судебную систему, основанную на фальши, по словам Набокова, не следовало трогать, дабы не расшатывать и так зыбкие основы правопорядка[835]. Иная аргументация в 1880-е гг. со стороны министра юстиции была бы немыслимой. Аналогичную линию вел его приемник Н.А. Манасеин, на которого так надеялся К.П. Победоносцев и сам император. Подобный курс требовал от министра конспирации. Он не мог отправлять откровенные письма судьям в провинцию, зная, что его переписка перлюстрируется. Для переговоров с ними и координации действий он отправлял доверенных лиц на места, советуя им ни в чем не полагаться на губернаторов[836].

В октябре 1883 г. при обсуждении проекта Университетского устава массированная «атака» большинства членов Государственного совета, нацеленная против особого регламента проведения государственных экзаменов, увенчалась успехом. Нельзя найти экзаменаторов вне университета, в конце концов, это оскорбительно для профессоров, – это говорили бывшие министры народного просвещения А.В. Головнин и барон А.П. Николаи, министр финансов Н.Х. Бунге и др. Министр народного просвещения И.Д. Делянов был вынужден уступить. Немалую роль в этой законодательной «победе» сыграл К.П. Победоносцев, который предпочел присоединиться к большинству, т. к. хорошо себе представлял университетскую жизнь[837]. Уступчивость Делянова вызывала нескрываемый гнев его «союзников»: например, Д.А. Толстого и М.Н. Островского[838].

В ноябре 1888 г. Победоносцев признался, что он не мог выступить против Д.А. Толстого при обсуждении подготовленных им проектов реформы местного самоуправления в Государственном совете. Тем не менее он был готов содействовать созданию «контрпроектов», альтернативных толстовским. В случае разногласий он должен был уговаривать министра внутренних дел идти на уступки большинству Совета[839].

Речь шла как раз о законопроекте, вводившим земских начальников. Со временем стало понятным, что надежды провести через Государственный совет контрпроект были тщетны. Пришлось поменять тактику. Теперь Половцов рассчитывал перевести разговор в иную плоскость. В связи с этим он попросил председателя Департамента законов барона А.П. Николаи настаивать на необходимости поставить вопрос шире и говорить о реформе всей системы управления, в том числе об учреждении должности уездного начальника[840]. Таким образом, императору на самом раннем этапе обсуждения законопроекта было бы заявлено о наличии существенных разногласий в Государственном совете. При этом должен был сработать традиционный бюрократический механизм торможения законодательных инициатив: нужно было перевести разговор в иную плоскость – высших принципов и основополагающих идей.

Члены Государственного совета попытались реализовать этот прием на заседании Соединенных департаментов 3 декабря 1888 г. Законопроект о земских начальниках нельзя обсуждать, не зная дальнейшего плана преобразований местных учреждений (а он, безусловно, нужен). Эту точку зрения отстаивали А.П. Николаи, И.И. Воронцов-Дашков, Э.В. Фриш. Другие критиковали проект по существу. Д.М. Сольский и Е.А. Перетц предложили создать комиссию, которая пересмотрела обсуждавшийся документ[841].

Была и другая тактика. Строго стоять на своем, не делая никаких уступок, будучи полностью уверенным в поддержке императора. Этой линии собирался придерживаться Д.А. Толстой при обсуждении законопроекта об учреждении должности земских начальников[842]. Однако тяжело больной министр внутренних дел не выдержал испытания[843]. По окончании заседания Соединенных департаментов он отозвал своего товарища В.К. Плеве и сказал ему по секрету (но достаточно громко, чтобы слышали чиновники Государственной канцелярии): «Я устал и уеду. Они, кажется, хотят устроить комиссию для переработки проекта. Вы можете соглашаться, но с тем чтобы председателем комиссии был назначен Старицкий. Впрочем, я посоветуюсь, еще об этом сегодня вечером с Пазухиным»[844]. В итоге комиссия собралась. Толстой в лице своего представителя (а именно Плеве) пошел на определенные уступки, однако до полного единодушия было еще далеко[845].

Тем не менее 10 декабря обсуждение проекта разворачивалось в том же направлении, что и неделю назад. Участники заседания (Е.П. Старицкий, М.С. Каханов, Б.П. Мансуров) настаивали на необходимости более обстоятельного подхода к проблеме. В этот раз Толстой на уступки не шел и возражал каждому своему оппоненту[846]. В то время Толстой был сильно болен. Он скорее разочаровал немногочисленных слушателей. По словам товарища министра финансов Николаева, «Толстой очень вяло и бесцветно защищал свой проект, что несколько раз во время перерывов он совещался с Пазухиным. Николаев в первый раз только по этому вопросу слышит Толстого говорящим и совершенно в нем разочарован. “Он говорит даже не умно”». Примечательно, что на следующий день в газете-журнале «Гражданин» речь Толстого была опубликована. Это было именно то, что говорил министр внутренних дел. Очевидно, эта статья и выступление Толстого были написаны одним человеком, а именно Пазухиным[847].

Большинству Государственного совета приходилось координировать свои усилия. Для этого барон Николаи был вызван к великому князю Михаилу Николаевичу. Туда были приглашены А.А. Абаза, Е.П. Старицкий и А.А. Половцов. Николаи обещал на следующем заседании Департамента поставить принципиальный вопрос о сословном характере проектировавшегося института земских начальников[848]. 17 декабря сценарий заседания недельной давности практически повторился. На этот раз проект Толстого поддержали Островский и Мансуров. Оппонировали ему Сольский и Николаи. Толстой не выдержал и прервал Николаи, т. е. председателя Департамента законов, что поставило того в тупик. Абаза на это отреагировал: «Когда один член прерывает другого, то председатель его останавливает, но когда председателя прерывают, то его положение очень трудное». Толстому пришлось извиниться. В конце заседания состоялось обещанное Николаи голосование – за или против сословного характера власти земского начальника, который, согласно проекту Министерства внутренних дел, должен был ведать исключительно крестьянскими учреждениями. За концепцию Толстого проголосовали 4 министра и два члена Государственного совета, против же – 18 их коллег[849]. Причем мотивы голосования тех, кто поддержал Толстого, были разными. Например, министр юстиции Н.А. Манасеин рассчитывал таким образом провалить законопроект. По его мнению, земский начальник, обладавший исключительно властью над крестьянами, лишался всякого смысла[850]. Схожим образом рассуждали М.Н. Островский и К.П. Победоносцев[851]. Они напоминали, что Толстой – на пороге смерти и не смог бы взяться за значительную реформу. Следовательно, то, что им было задумано, нужно утвердить, но в тех скромных пределах, которые обозначены в самом проекте[852].

Тем не менее меньшинство (а точнее, сам Д.А. Толстой) чувствовало себя довольно уверенно. Были все основания полагать, что император согласится с министром внутренних дел и его проектом. Ведь в течение года Толстой в ходе докладов императору сообщал ему все подробности, связанные с подготовкой законопроекта, и Александр III одобрял работу своего министра. Более того, государь призывал Толстого производить разногласие, если Государственный совет не согласился бы с проектом. В этом случае император гарантировал свою поддержку[853]. В беседе с великим князем Михаилом Николаевичем Александр III буквально повторял слова Д.А. Толстого, постоянно ссылался на него. Ведь если не принять в самом скором времени закон о земских начальниках, то, по сведениям Министерства внутренних дел, всю Россию охватят крестьянские бунты[854]. Государственный совет, который мешал проведению столь нужной меры, вызывал раздражение императора[855].

Министры продолжали вести свою линию. Островский, бывший в начале января на приеме у Александра III, убеждал его (и, казалось, убедил) ввести институт земских начальников в качестве эксперимента в 3–4 губерниях на 2–3 года[856]. Действительно, впоследствии земские начальники вводились в губерниях не одномоментно.

Новое заседание Государственного совета состоялось 16 января 1889 г. Его «сценарий» не отличался новизной. Большинство нападало на проект Министерства внутренних дел, а Толстой отчаянно отбивался, не желая никого слушать. Вновь звучала мысль о необходимости перестройки всего местного управления, а не его отдельных элементов. Вспоминали прежний административный опыт, не учтенный Толстым. Его проект защищал лишь Островский и то весьма оригинальным способом. Он доказывал, что все действительно спорные пункты можно с легкостью выбросить из документа. Следуя этой логике, А.А. Абаза и Е.П. Старицкий предложили не голосовать по проекту, а вносить изменения, обсуждая текст по параграфам. Толстой высказался против и настоял на голосовании. В его пользу высказались 13 членов Государственного совета. 39 были против[857]. Император в беседе с великим князем Михаилом Николаевичем даже порицал Толстого за это разногласие, вроде бы соглашаясь с тем, что следовало рассматривать проект по параграфам. Противники министра внутренних дел вроде могли праздновать победу[858]. Однако в действительности победил он.

28 января царь как будто бы утвердил мнение меньшинства. Более того, своей резолюцией император упразднил мировой суд, передавая его полномочия земским начальникам и волостным судам, что было давним потаенным желанием Д.А. Толстого. Это решение Александра III означало, что концепция проекта была бесповоротно принята. Государственному совету оставалось лишь обсуждать детали этого документа. Фактически в этот раз император, сам того не подозревая, утвердил мнение ни большинства, ни меньшинства, а свое собственное. По словам великого князя Михаила Николаевича, «граф Толстой нас оседлал»[859]. Такое решение возмутило многих. Победоносцев в возбуждении ходил из угла в угол по своему кабинету и настаивал на отставке великого князя Михаила Николаевича, который лишь таким образом мог выразить свой протест. А.А. Половцов, узнав о таком исходе дела, не мог в тот день заснуть[860].

Этот случай в высшей степени показателен. Проект об учреждении должности земских начальников являлся одним из немногих в царствование Александра III, который был утвержден в целом в том виде, в котором был внесен. Тем не менее его принятие потребовало немалых усилий со стороны Д.А. Толстого. Здесь сказалось все: принципиальные разногласия среди министров; организованная оппозиция в Государственном совете, выискивавшая нестандартные приемы политической борьбы; наконец, колебания самого императора, оказывавшегося под влиянием последнего докладчика.

В этом вопросе сказалась и сила, и слабость Государственного совета. Проект некоторым образом изменился за время его подготовки. Императора расстраивало, что вроде бы не желавший ни в чем отказываться от своих (точнее, А.Д. Пазухина) идей Толстой в итоге отступил от первоначальной позиции и не предоставил земским начальникам полномочия мировых судей[861]. Александру III, в нарушение сложившихся обычаев, своей резолюцией пришлось вводить эту норму, ставя высшее законосовещательное учреждение в предельно неудобное положение[862]. Он думал, что таким образом возвращается первая редакция проекта. В действительности это было не так. Ничего подобного Толстой в Государственный совет не вносил. Половцов сообщил об этом императору, предложив свой вариант высочайшей резолюции, в которой были исключены слова о волостном суде. Александр III задумался и предпочел не торопиться, а лишний раз посоветоваться с Толстым. Так как решение следовало принять как можно скорее, министра вызвали по телефону к императору. Половцов же остался завтракать у государя. Прибывший в Аничков дворец Толстой, как и прежде, на уступки идти не хотел. Чувствовалось, что это он водил рукой императора, который должен был поразить Государственный совет своей резолюцией.

Половцов отметил несовершенство волостных судов, упомянутых государем. Благодаря расширению полномочий, их положение только упрочивалось. «Ну что же, – возразил уверенный в себе Толстой, – если назначенная мною комиссия под председательством М.Н. Любощинского признает даже, что волостные суды надо упразднить, слова высочайшей резолюции упадут сами собой». Этот спор был бесперспективен. Государственному секретарю пришлось напомнить о формальной стороне, о чем уже было сказано императору. Резолюция подразумевала возвращение к первоначальной редакции, которая в действительности не была представлена Государственному совету. Толстому пришлось с этим согласиться. Значит, продолжал Половцов, о мнении большинства или меньшинства не может быть уже речи: император излагает собственную волю. Толстой вроде бы не возражал, но ему очень хотелось, чтобы в резолюции говорилось о согласии Александра III с мнением меньшинства (т. е. прежде всего самого министра внутренних дел). Половцов пытался доказать нелогичность такой постановки вопроса: «Нельзя приказать, чтобы земские начальники были простыми крестьянскими попечителями с прибавкой, чтобы они заменили мировых судей. Это все равно, что сказать: пускай стена эта будет белая, но с тем, чтобы она была черная». Император колебался, перечитывал журнал Государственного совета. Толстой же настаивал на своем и в итоге одержал победу. Это придало ему еще большую уверенность. Теперь он требовал сохранения всего текста резолюции. Участники совещания вернулись к вопросу о волостных судах. Половцов настаивал на бессмысленности их упоминания. При распределении полномочий мировых судей волостные суды, безусловно, не будут забыты. Толстой же просил императора не доверять Государственному совету: если не проговорить значимые вопросы в резолюции, сановники могут придумать «непредвиденную новую комбинацию». Этот аргумент подействовал на царя, который, полушутя, заметил Толстому: «Дмитрий Андреевич, Государственный совет что-то очень настаивает на этом. Я думаю, нам следует ее удержать». Это заседание продолжалось два часа. Толстой был бледен и устал до крайности. Император отпустил своих сотрудников, оставив у себя меморию. Половцову пришлось поддерживать Толстого, когда они спускались по лестнице Аничкова дворца. Когда они дошли до самого низа, Толстой заметил: «Ведь эта мысль самого государя, я никогда бы не имел смелости ее предложить. Резолюцию я вижу сегодня в первый раз». Конечно, Половцов знал, что это не так: «Вы видели ее в четверг». Толстой смутился: «Да, да, ну так сегодня – это второй раз»[863].

В очередной раз Толстой праздновал победу. Ведомое им меньшинство одержало верх. Резолюция была составлена в его редакции. Спустя два дня, 30 января, она была зачитана на заседании Государственного совета. Это было столь неожиданно для большинства собравшихся, что они впали в оцепенение. Царила растерянность, мысли путались. Сразу после заседания в кабинете председателя собрались министры (Толстой, Вышнеградский, Манасеин, Островский, Победоносцев), члены Государственного совета (Николаи, Старицкий) и государственный секретарь Половцов. Решение императора поставило и министров в тупик. Министр юстиции Манасеин отмечал, что, передав часть дел мировых судей земским начальникам, его ведомство стояло перед неразрешимой задачей: в чьем ведении должны быть 300 тыс. гражданских и 200 тыс. уголовных дел, которые прежде проходили через мировой суд. Волостной суд был для этого не вполне компетентен. Передавать все дела в окружные суды значило заметно осложнять процесс судопроизводства. Примерно то же самое говорил Е.П. Старицкий. Неожиданно смело выступил Победоносцев: «Оператор, отрезывающий руку или ногу, знает, как вести нож так, чтобы не задеть нерв или мускул, а не обращая на то внимание, можно убить организм». Обер-прокурор Св. Синода отмечал, что невозможно переделать судебную систему за четыре месяца, даже если есть на то воля императора. «Государь может приказывать нам исполнять только то, что в наших силах. Если бы государь приказал ему, Победоносцеву, поднять камень в 20 пудов, а у него, Победоносцева, мускульной силы всего на 5 пудов, то, разумеется, высочайшее повеление останется неисполненным». Островский попытался усидеть на двух стульях: он признал правоту Победоносцева и одновременно с тем согласился с Толстым «ввиду высочайшего поведения». Да, рассуждал он, Государственный совет не может поднять столь тяжелый камень, но следует попробовать, дабы продемонстрировать свои верноподданнические чувства. Вышнеградский предложил переложить эту работу на плечи министров внутренних дел и юстиции. Барон Николаи доказывал несостоятельность этой точки зрения. В итоге совещание пришло к компромиссу. Та часть законопроекта Толстого, которая касалась крестьянского управления, должна была рассматриваться в Соединенных департаментах. То, что относилось к судебной части, должно было предварительно обсуждено на совещании министров внутренних дел, юстиции и финансов[864]. 1 февраля во время доклада великого князя Михаила Николаевича император утвердил это решение. Однако председатель Государственного совета не был уверен, что царь не пересмотрит свою позицию под влиянием предстоявшего доклада Толстого. По этой причине Половцов предлагал Михаилу Николаевичу как можно скорее разослать уведомление о высочайшем повелении. Это отрезало бы все пути назад[865].

Вскоре после всех этих драматических событий, 25 апреля 1889 г., Д.А. Толстой скончался. Исполнять его обязанности был назначен его товарищ И.Н. Дурново. Император поручил ему способствовать скорейшему принятию закона о земских начальниках. Дурново возражал: он практически не был знаком с содержанием проекта. Однако это нисколько не смущало царя. «Государь с горячностью требовал, чтобы это было сделано, утверждая, что если этого не произойдет, то Государственный совет будет “ликовать победу” над ним, государем»[866].

Обсуждение законопроекта продолжалось, и к июлю был подготовлен соответствующий журнал. По общему мнению он был неудовлетворительный: в нем содержалось много неточностей и несуразностей. Ведь в Государственном совете, желая угодить императору, очень спешили. Кроме того, сановники хотели поскорее покинуть летом Петербург и по этой причине старались не возбуждать лишние разногласия. Александр III знал о претензиях к итоговому журналу Государственного совета, но относился к ним спокойно. Он полагал, что со временем можно будет все исправить. Его радовало, что это дело наконец завершилось, хотя могло быть испорчено в самом конце. Император обвинял в этом министра юстиции Н.А. Манасеина, чьи предложения были настолько «неудовлетворительны», что можно было заподозрить его в желании «провалить весь проект»[867].

Борьба вокруг законопроекта об учреждении должности земских начальников весьма показательна. Это было столкновение двух групп бюрократии, имевших собственные козыри и рассчитывавшие на успех. После смерти Толстого партию Министерства внутренних дел стало разыгрывать намного сложнее. И.Н. Дурново, преемника Дмитрия Андреевича Толстого, в шутку называли «Лжедмитрием»[868]. Он не мог противостоять большинству Государственного совета и был вынужден часто отступать, признавая правоту своих оппонентов. Так случилось при обсуждении нового Земского положения весной 1890 г. 19 марта А.А. Половцов записал в своем дневнике: «Бездарный Дурново отступает по всей линии, не умея привести ни одного аргумента в защиту своего проекта. Плеве [его товарищ], напротив, с ловкостью испытанного, ни перед чем не останавливающегося адвоката приводит на все рассуждения, которые, впрочем, не убеждают собрания». Конечно, столь уступчивому министру в Государственном совете только радовались[869].

Борьба, разворачивавшаяся в Государственном совете, может быть названа политической лишь с высокой долей условности. Обычно считается, что политика – это искусство возможного. В данном же случае перед высшими сановниками империи стояла задача, решение которой кажется практически невозможным. Они должны были добиться определенных политических целей, не имея шансов высказать свои политические убеждения. И большинство, и меньшинство Государственного совета говорили на одном и том же языке, повторяли одни и те же формулы, но при этом расходились друг с другом кардинально. Усеченный вариант публичной политики не позволял надеяться на предметное обсуждение сущностных вопросов государственного курса. Это было неизбежное стояние на месте, то, что Победоносцев назвал: «Ни пру [так в оригинале. – К. С.] ни ну»[870].

Не вызывало сомнений и то, что российская бюрократия не была политически монолитной. Этого было трудно ожидать, хотя бы учитывая тот факт, что высшие должности в империи занимались чиновниками, чьи политические взгляды никому не были (да и не могли быть) известными. Бюрократ должен был эффективно выполнять возложенную на него функцию вне зависимости от общего правительственного курса. Такая политическая «аморфность» чиновничества – не исключительно российское явление. Государственный секретарь А.А. Половцов в беседе с Александром III вспоминал, что одни и те же чиновники служили Людовику XVI, Робеспьеру, Наполеону. «Это лишь орудие в руках правительства, а не сила, вне его стоящая»[871]. Проблема была лишь в том, что правительства в России в полном смысле этого слова не было.

Усложнявшаяся государственная жизнь требовала специальных знаний, которыми обладали немногие. Эффективный законотворческий механизм должен был предусматривать пути мобилизации этих редких специалистов, способных оценить внесенные проекты. Чиновничество, чувствуя свою недостаточную осведомленность о повседневной жизни России, пасовало перед многими проблемами[872]. Оно нуждалось в подпорке экспертного мнения. Это касалось и Министерства внутренних дел, чье руководство само себе признавалось, что имело весьма туманные представления о местных условиях жизни. Как писал сенатор А.Н. Казначеев министру внутренних дел Н.П. Игнатьеву 3 июля 1881 г., «эта бездна [между правящими верхами и подлинными нуждами населения] становится с каждым днем все глубже и непроходимее от централизации, доводимой до крайности. Она довела Министерство до бюрократического обобщения, до миражей, отражающих официальные фикции, а не действительность, она развила господствующее в наших министерства неверие в жизнь, ее отрицание и угнетение»[873].

Обычно при обсуждении законопроектов в департаментах Государственного совета в качестве экспертов приглашались чиновники, участвовавшие в разработке министерских инициатив. Общественные деятели присутствовали на этих заседаниях реже. Тем не менее в ряде случаев приглашали и их. 10, 15 апреля 1882 г. эксперты были приглашены на заседания Соединенных департаментов Государственного совета, обсуждавших питейный вопрос. Их присутствие не было формальным. Они сделали замечания на каждый параграф законопроекта[874]. В марте 1883 г. эксперты были приглашены на заседание Государственного совета при обсуждении закавказского транзита[875]. В 1886 г. при рассмотрении вопроса о чиншевом праве в Петербург были вызваны губернаторы и предводители дворянства. Они выступали в качестве экспертов. Сначала Д.А. Толстой сопротивлялся такому приглашению и по итогам обсуждения с долей ехидства спрашивал А.А. Половцова: «Довольны ли Вы театральным представлением, которое устроили?» По мнению же государственного секретаря, результат был в высшей степени позитивным. Чрезвычайно сложный вопрос был успешно разрешен, не вызвав возмущения на местах. Когда в 1887 г. встал вопрос об обсуждении проекта МВД о земских начальниках, ситуация повторилась. Было принято решение о приглашении нескольких губернаторов и предводителей дворянства в качестве экспертов. Для А.А. Половцова было очевидно, что подобный вопрос нельзя решать чисто канцелярским порядком[876]. В феврале 1888 г. в Петербург были вызваны прибалтийские губернаторы и предводители дворянства. Тогда в Государственном совете обсуждался вопрос о реформе полиции в их крае. Они дружно выступили против проекта МВД[877].

Экспертов приглашали в Петербург регулярно. Порой это рассматривалось как предвестник будущих значительных государственных преобразований. Так, например, случилось в 1881 г., когда по инициативе Н.П. Игнатьева 13 земских экспертов были приглашены к участию в Особом совещании министров. Коллегия должна была обсудить в том числе положение о Крестьянском банке[878]. В скором времени с подачи все того же Игнатьева была учреждена Кахановская комиссия, которой предстояло обсудить проекты реформы местного управления и самоуправления[879]. Работа «сведущих лиц» должна была предварять созыв Земского собора. По словам К.Ф. Головина, работе экспертов в столице на постоянной основе предстояло стать своего рода «гомеопатической конституцией»[880]. Однако участие экспертов в законотворческом процессе было сравнительно скромным. В противном случае «высшие сферы» чувствовали известную опасность. На 20 января 1882 г. министр народного просвещения барон А.П. Николаи назначил заседание комиссии по обсуждению проекта реформы реальных училищ. На него было приглашено 50 человек: среди них представители земств и городов (в том числе В.И. Герье и А.А. Краевский). По словам Е.М. Феоктистова, «вопросы поставленные – ужасные: не следует ли окончившим курс реальных училищ открыть доступ в университет, не следует ли отменить различие между образованием классическим и реальным, не следует ли уравнять низшие четыре класса гимназий и реальных училищ, исключить греческий язык и т. п.». Николаи не скрывал, что являлся противником классической системы образования. Бюрократический Петербург взволновался. «Особенно были встревожены министры, и не подозревавшие, какой сюрприз устроит им коллега, вызвав выборных от земств и городов». В конце концов 18 января императору был представлен доклад великого князя Михаила Николаевича с возражениями против инициативы Николаи[881]. С соответствующим письмом обратился к царю и К.П. Победоносцев[882]. В итоге министру народного просвещения было приказано срочно распустить комиссию. «Барону Николаи нанесен такой удар! Ведь делегаты уже явились, и вдруг, приказано разогнать их!!!» – злорадствовал Феоктистов[883]. Так что «парламент по реальным училищам» не состоялся[884], а затем последовала и отставка Николаи[885].

«Сведущие лица» должны были знать свое место. В.И. Гурко вспоминал случай в 1900 г., когда представители городского самоуправления наиболее значимых приморских городов были экспертами при рассмотрении положения о портовых сборах. Причем им дали высказаться в самом начале заседания. После этого они были выведены из зала. Обсуждение вопроса продолжалось без них[886].

Изредка приглашение экспертов способствовало пополнению штата государственных служащих. Пожалуй, самый яркий пример того – карьера А.Д. Пазухина, который будучи алатырским уездным предводителем дворянства был приглашен в качестве эксперта в Кахановскую комиссию[887]. Там он обратил на себя внимание и некоторое время спустя стал ближайшим помощником Д.А. Толстого[888].

За общественными деятелями, в особенности заявившими о себе в столице, внимательно наблюдали, порой даже «охотились». Иногда в столице проводились довольно многочисленные собрания экспертов, вызывавшие живой интерес у различных ведомств. Так, в мае 1897 г. Министерство финансов организовало совещание с предводителями дворянства. Министр внутренних дел И.Н. Дурново пытался «перехватить» дворянских депутатов, предлагая им поддержать законопроект, который шел вразрез с интересами казны[889].

В ряде случаев представители различных групп интересов пользовались своими контактами с влиятельными министрами, фактически выступая в качестве лоббистов. Например, в 1892 г. в Государственный совет был внесен законопроект об ответственности предпринимателей за увечье и смерть рабочих от несчастных случаев при производстве фабрично-заводских работ. Инициатива исходила от Министерства финансов. Категорически против выступил К.П. Победоносцев. Он оппонировал (и в итоге успешно) законопроекту по просьбе промышленников западных губерний Российской империи[890].

Министерство финансов сотрудничало со съездами промышленников. Министерство государственных имуществ даже участвовало в организации подобных совещаний, хотя их значение при разработке законодательных актов не было существенным[891]. Тем не менее в 1896 г. на Всероссийском торгово-промышленном съезде в Нижнем Новгороде член Совета министра финансов Д.Ф. Кобеко отметил: «Министерство финансов признало нужным ознакомиться со взглядами представителей торгово-промышленного класса по вопросам, наиболее их интересующим. Так поступало оно и прежде. Свыше чем 40-летняя деятельность моя по Министерству финансов дает мне право и основание засвидетельствовать, что Министерство всегда чутко прислушивалось к голосу промышленников и купечества»[892].

Несмотря на постоянное участие общественных деятелей или представителей местной администрации в разработке законодательных решений, правительство не спешило вывести институт общественной экспертизы на качественно новый уровень: например, сделать ее обязательной, привлечь более широкий круг специалистов, учредить для этого постоянно действующие совещания или комиссии[893]. Ведь многим виделся в этом первый шаг к политической реформе[894].

Впрочем, ее необходимость мало кем ставилась под сомнение. Как это ни парадоксально, бюрократия привыкла не доверять бюрократии и рассчитывала на общественных деятелей, на их опыт, знание положения дел на местах. Об их участии в законотворчестве заговорили громче в преддверии Первой революции, когда кризисные явления все чаще давали о себе знать.

14 января 1902 г. на Министерство внутренних дел была возложена обязанность пересмотреть законодательство, регламентировавшее жизнь крестьянства. С.Ю. Витте не собирался выпускать это дело из своих рук. И 23 января 1902 г. уже под председательством самого Витте было образовано сельскохозяйственное совещание, получившее характер надведомственного учреждения. Министр финансов рассчитывал энергично и быстро решить вопросы, волновавшие сельскую Россию. Конечно, он бы опередил МВД во главе с его руководителем Сипягиным. Однако случилось непредвиденное: Сипягин был убит. Новый министр – Плеве – был настроен решительнее и делиться сферой своих прерогатив с министром финансов не собирался[895]. Желая сохранить инициативу в своих руках, Витте перевел работу своего совещания на качественно новый уровень, инициировал создание местных сельскохозяйственных комитетов. Причем к удивлению многих им была предоставлена возможность коснуться «вопросов общего правопорядка и общего управления, поскольку таковые отражаются на сельском хозяйстве и местной жизни вообще».

Обосновывая необходимость подобных совещаний, Витте говорил Плеве буквально словами земских людей: «.в данном случае, никакими репрессиями и мерами полицейского воздействия (Витте особенно упирал на это слово) ничего достигнуть нельзя. Движение гораздо глубже, чем думают. Невозможно думать, что движение, ныне наблюдаемое в обществе, создано сельскохозяйственными комитетами. Корни его в нашем прошлом, ближайшее в реформах Александра II. Здание перестроено, а купол остался нетронутым. Отсюда понятно стремление к увенчанию здания. Понятно желание свобод, самоуправлений, участия общества в законодательстве и управлении. Нельзя не опасаться, что если Правительство, тем или иным способом, не даст выхода этому чувству легальными путями, оно пробьется наружу другим способом. Поэтому Правительство не только должно пойти навстречу движению, но должно, по возможности, встать во главе его, овладев им. Другого способа он не видит. Невозможно в настоящее время не считаться с общественным мнением; правительству необходимо опереться на образованные классы»[896].

Этот подход обеспечивал Витте стратегическое преимущество. Во-первых, комитеты могли рассматривать самый широкий круг вопросов. Эти же проблемы выносились и на петербургское совещание под председательством Витте, который только и имел право снимать их с обсуждения. Во-вторых, проект, впоследствии подготовленный Министерством внутренних дел, также должен был быть обсужден «на местах». Он должен был поступить к тем же самым лицам, которые уже обсудили, в сущности, те же вопросы, но в сельскохозяйственных совещаниях. Таким образом, Витте с неизбежностью опережал своего конкурента. Наконец, министр финансов рассчитывал обрести популярность в земских кругах и прикладывал к этому определенные усилия.

Однако во время работы местных комитетов петербургское совещание должно было сделать паузу. У Витте возникло вполне оправданное опасение, что Плеве и его сотрудники могли всех опередить. Дабы этого не случилось, Витте настоял на учреждении межведомственного совещания при Крестьянском поземельном банке, которое должно было определить линию поведения банка по продаже крестьянам земли. Естественно, этой коллегии предстояло обсудить самый широкий круг вопросов. Плеве никак не мог помешать осуществлению этого замысла. Витте же допустил серьезный просчет, пригласив в качестве председателя А.Д. Оболенского, под руководством которого сложно было прийти к каким-либо конкретным суждениям[897].

Плеве старался не отставать от Витте, привлекая представителей местного самоуправления к обсуждению инициатив собственного ведомства. Так, при подготовке новых законоположений о крестьянстве в 1903–1904 гг. к их обсуждению привлекались особые губернские совещания, в значительной своей части составленные из земцев[898].

В 1903 г. В.К. Плеве пригласил к себе академика И.И. Янжула. Он заслушал точку зрения ученого на рабочий вопрос, в чем-то согласился с ним, а потом попросил разработать экзамен для чиновников Министерства внутренних дел. «Этим делом я теперь поглощен благодаря ему, – писал И.И. Янжул своему приятелю социологу А.И. Чупрову, – мы по временам видимся с В.К. [Плеве] и беседуем по разным вопросам и, скажу откровенно, с истинным с моей стороны удовольствием. В.К. [Плеве] сделался с годами во всех отношениях симпатичнее, мягче, терпимее и взгляды его шире и глубже: большой выигрыш для России, что она приобрела такого министра!»[899].

В том же году при Министерстве внутренних дел начала работать комиссия по подготовке губернской реформы. В ней приняли участие семь губернаторов[900]. Кроме того, циркулярным письмом было запрошено мнение всех губернаторов и некоторых предводителей дворянства[901]. Правда, вся эта масштабная работа в итоге оказалась напрасной. С началом русско-японской войны деятельность комиссии фактически приостановилась. После же гибели В.К. Плеве о ней забыли вовсе[902].

Привлечение экспертов – важный тактический прием в ведомственной борьбе за общественное мнение[903]. Не случайно, что Витте прибегал к помощи экспертов и впоследствии, уже после гибели Плеве. 8 декабря 1904 г. возобновились заседания Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Состав коллегии существенно обновился. К ее работе в условиях «правительственной весны» осени 1904 г. были привлечены известные профессора: И.И. Иванюков, Н.А. Каблуков, Л.И. Петражицкий, Д.И. Пихно, А.С. Посников и др.[904]

Эксперты приглашались не только министрами, но и сановниками, заседавшими в Государственном совете. В конце XIX – начале XX столетия некоторые его члены, интересовавшиеся экономическими вопросами, собирались на особые, «экономические» обеды. Собирались десятки человек: чиновников, общественных деятелей, банкиров, концессионеров[905]. Обычно встречи происходили раз в месяц в отдельном зале ресторана Донона. У этого неформального объединения был свой секретарь Я.Н. Ростовцев. На заседания кружка приглашались представители общественности (например, профессор Л.В. Ходский). Частым докладчиком был П.Х. Шванебах. В данном случае и экспертов, и представителей сановного мира объединяло неприятие финансовой политики С.Ю. Витте[906].

Это частный случай конкуренции за экспертов, которая разворачивалась между различными бюрократическими группами. Знание – это власть, в особенности тогда, когда чувствовалась его явная нехватка. В связи с этим поддержка той или иной инициативы экспертным сообществом могла стать козырем в межведомственной борьбе. Помимо этого, борьба за экспертов нередко оборачивалась сражением за популярность в общественном мнении, которое также могло стать полезным рычагом влияния на оппонентов. Но в этом отношении ключевую роль, пожалуй, играла пресса, которая худо-бедно и тогда осуществляла связь между властью и обществом.

Традиционно считать, что публичная политика в самодержавной России была невозможна. Она предполагала радикальный поворот в обществе, который, по крайней мере, до 1905 г. был невообразим в стране, где законы принимались волею одного человека. По мнению Ю. Хабермаса, «публичная сфера» – достояние развитого буржуазного общества[907], с парламентом и более или менее свободной печатью[908]. Там партийная газета становится важным рычагом борьбы за власть и политическое влияние[909]. До 1906 г. в Российской империи парламентских дискуссий не было. Пресса находилась под бдительным контролем государственной цензуры. И все же, несмотря на эти явные ограничения, пускай незначительное, но пространство у публичной политики в России было[910].

В России пресса не была четвертой властью. Таковы были правила игры в стране, где политические вопросы публично не обсуждались. За периодической печатью строго следила цензура. По словам К.П. Победоносцева, сказанным на заседании Комитета министров 18 апреля 1883 г., даже думать об облегчении положения газет и журналов – преступление[911]. Из этого, однако, не следует, что периодические издания вовсе не оказывали влияние на власть придержавших.

Их вес не мог измеряться тиражом, который отнюдь не был велик. Круг читателей газеты или журнала – это «общество», но не вся совокупность подданных Российской империи, а лишь ее «образованное меньшинство». По сведениям на 1867–1868 гг., грамотных среди рекрутов было 9-10 % (в Московской губернии – около 20 %)[912]. К 1879 г. грамотных в Петербурге было более 55 % (62 % мужчин и 46,4 % женщин)[913]. Всего же в стране их было едва ли более 6 %[914]. К концу века грамотных в России – более 21 %. Однако не все умевшие читать и писать могли быть однозначно приписаны к «обществу», хотя бы потому что «грамотными» были и выпускники университетов, и едва умевшие подписываться «сельские обыватели». Изучая «общество» в России, вероятно, следует учитывать и другие критерии, помимо наличия элементарного образования: например, род деятельности представителей читающего меньшинства. К 1881 г. В Петербурге 5,2 % населения столицы так или иначе получали доход на государственной службе, еще 5,2 % – принадлежали к свободным профессиям[915], в совокупности около 11 %. Их едва ли можно однозначно приписать к «обществу»: неизвестно, все ли они были вовлечены в коммуникативный процесс, в результате которого и формировалась общественная мысль. К обществу можно с уверенностью причислить представителей «свободных профессий», т. е. 3296 человек на всю Россию к 1897 г.[916] Эту цифру можно увеличить за счет 15 237 художников, актеров, музыкантов, 16 742 врачей, 4639 инженеров[917], 12 174 юристов на частной службе и, наконец, с некоторой долей условности 103 760 человек, состоявших на земской, городской и сословной службе[918].

Можно попытаться «демаркировать» общество, отталкиваясь от вероятного круга чтения его представителей. Очевидно, что в первую очередь речь должна идти о «толстых журналах», которые неизменно претендовали на то, чтобы быть глашатаями «общественной мысли»[919]. Самые популярные органы периодической печати 1830-х – 1840-х гг. имели весьма ограниченный круг читателей. Так, «Библиотека для чтения» издавалась тиражом до 7 тыс. экз., «Отечественные записки» (в 1840 г.) – до 4 тыс., «Современник» (в 1848 г.) – до 3,1 тыс. Тираж наиболее читаемой газеты «Московские ведомости» в это же время колебался от 6 до 9 тыс. экз.[920] Со временем тиражи росли. Так, в 1890-е гг. средний тираж «толстого журнала» колебался между 3 тыс. и 5 тыс. экз., тираж «тонкого журнала» достигал 50 тыс., газеты -25 тыс.[921] Согласно оценке редакции журнала «Современный мир», один экземпляр «толстого журнала» читали 8 человек, если же он хранился в библиотеке – 30. Соответственно, по расчетам А.И. Рейтблата, круг читателей популярного журнала с тиражом 15 тыс. экз. приближался к 200 тыс. чел.[922]

Таким образом, круг читателей постепенно расширялся, но при этом оставался не слишком большим. Влияние того или иного издания на государственную жизнь определялось политическим весом его читателей. Конечно, читатель-император мог перевесить всех остальных.

О влиянии прессы регулярно вспоминали в «высших сферах», ее боялись, рассчитывали установить над ней строгий контроль: например, так было при назначении министром внутренних дел непопулярного графа Д.А. Толстого[923]. Нового министра спрашивали, не собирается ли он мстить своим недругам, способствовавшим его недавней отставке с должности министра народного просвещения. Толстой отвечал отрицательно, при этом замечая: «Но я приструню прессу»[924].

Как уже отмечалось, печать в России не была свободна и строго цензурировалась. Следовательно, и влияние ее на правительство могло быть лишь весьма ограниченным. Тем не менее председатель Комитета министров, а в прошлом министр финансов Н.Х. Бунге полагал прессу одним из важнейших источников информации для императора. Ее сила была в том, что она могла играть на разногласиях министров. Главное было заручиться поддержкой Министерства внутренних дел, от которого она в первую очередь зависела. Газета, регулярно оказывавшаяся на столе у императора, могла и не слишком считаться с требованиями цензуры. Такие издания часто становились средствами «подпольной борьбы» между министрами и даже дезинформации самого царя[925].

Рассуждая об этом, Бунге имел в виду конкретное издание – «Московские ведомости» М.Н. Каткова[926]. Д.А. Толстой объяснял, что он мог заставить замолчать любое издание, но не «Московские ведомости»[927]. Эта газета разворачивала целые кампании в прессе с обвинениями в адрес Государственной канцелярии[928]. У Каткова были свои информаторы в бюрократической среде: Е.М. Феоктистов[929], Н.А. Любимов[930], А.Д. Пазухин[931]. Порой уникальные сведения проникали на страницы «Московских ведомостей»[932]. В 1886 г. А.Д. Пазухин специально ездил в Москву, чтобы поделиться с Катковым своими планами относительно предстоявшей реформы местного управления[933].

В бюрократических сферах было устойчивое и вполне оправданное представление, что М.Н. Островский находится под сильным влиянием Каткова и зачастую воспроизводит идеи его передовиц в «Московских ведомостях»[934]. Вполне показательно, что, когда в декабре 1886 г. Катков приехал в Петербург, его на станции встречал министр народного просвещения И.Д. Делянов. Сразу же после приезда к нему, к частному лицу, явились М.Н. Островский, Е.М. Феоктистов, И.А. Вышнеградский, А.Д. Пазухин. В беседах с ними Катков заявил, что вскоре свергнет А.А. Абазу, Н.Х. Бунге и Н.К. Гирса[935]. По словам министра юстиции Д.Н. Набокова, Победоносцев, Островский, Толстой и Делянов чрезвычайно боялись Каткова и «тайно» сочувствовали его направлению[936]. Катков зорко следил за своими товарищами по правительству и не прощал им слабости. Он всячески содействовал назначению министром народного просвещения И.Д. Делянова. 29 января 1882 г., будучи на приеме у императора, М.Н. Катков «пошел напролом, попросил позволения от государя говорить откровенно и, когда позволение было дано, высказал ему начистоту все, все, все. Он, не стесняясь ничего, изобразил что такое [А.П.] Николаи, что это орудие [А.В.] Головнина, губитель нашей молодежи, что будет великая беда, если он возьмется изменить Университетский устав, что это будет новый обман с его стороны, что только Делянов способен на такое дело.». Государь слушал внимательно и во всем соглашался: «Да, действительно. только Делянов это может, только Делянов. Я этим делом займусь, это дело очень важное, я его не упущу»[937].

Когда впоследствии это назначение ставили в упрек Каткову, тот парировал: «За кого же вы меня принимаете?.. Для меня вовсе не тайна, что Иван Давыдович – беспомощный человек, что всякое дело валится у него из рук, но мой глаз будет зорко следить за ним, пока я здесь, он не решится сделать ни одного шага, не посоветовавшись со мной»[938]. Примечательно, что после смерти издателя «Московских ведомостей» И.Д. Делянов с легкостью отказался от некоторых «своих» инициатив[939], а в 1890 г. лишь отступал при обсуждении в Государственном совете вопроса о часах преподавания мертвых языков в классических гимназиях (эта проблема имела первостепенную значимость для издателя «Московских ведомостей»)[940].

Политическое влияние Каткова ни у кого не вызывало сомнений. Государственный деятель и публицист сравнивал его с Вольтером, «конечно, принимая в расчет пропорции таланта, различие в распространенности французского языка и в других условиях среды, где приходилось действовать. Как Вольтер, Катков изображал из себя не человека только, но целое направление, целую партию»[941]. Даже посол Германии в Петербурге возмущался тем, что в России пресса (и в первую очередь Катков) с очевидностью влияла на внешнеполитический курс[942]. Зная об этом, посол Г.Л. Швейниц поддерживал контакты с могущественным издателем «Московских ведомостей», информировал его о внешнеполитическом курсе собственного правительства[943]. Сын канцлера Германии, секретарь немецкого посольства в Петербурге Герберт Бисмарк жаловался на то, что сложно иметь дело с российским правительством, учитывая колоссальное влияние Каткова[944]. Значение Каткова высоко ставили и в самой России. Незадолго до его смерти А.А. Киреев в ужасе писал: «Смерть Каткова будет для нас такое же несчастье, как для Германии смерть Бисмарка, почти такое же. Государь останется совершенно один против разных Зиновьевых, Шуваловых, Черевиных и т. п.»[945].

С помощью «Московских ведомостей» можно было организовывать настоящие кампании, влиявшие на формирование общественного мнения, а главное, на мнение самого императора и его ближайшего окружения. В феврале 1887 г. А.Д. Пазухин просил Каткова опубликовать статью, в которой было бы отмечено значение задуманного преобразования в области организации местного самоуправления, а также вред уступок при его проведении. Это было прежде всего послание «высшим сферам» и, может быть, даже Д.А. Толстому, отчасти готовому к соглашению с оппонентами[946]. Каткова просили приехать в столицу, чтобы поддержать то или иное решение, чтобы оказать давление на слабовольного сановника[947].

Высших чиновников империи могущество Каткова неизменно возмущало. В декабре 1886 г. А.А. Абаза жаловался императору на «Московские ведомости», от которых зависела участь и доброе имя министров. Александр III разводил руками: весьма трудно обуздать прессу. На это Абаза возражал: «Если бы Катков во времена Николая Павловича, на которые в последнее время любят ссылаться, написал ¹/₁₀₀ долю того, что пишет теперь, то давно был бы сослан в Вятку»[948]. Министров охватила радость в марте 1887 г., когда Катков решился в своей газете критиковать правительственное сообщение, публично выступив против внешнеполитического курса страны. Это был не только выпад против министра иностранных дел (к чему уже многие привыкли), но и против императора. Александр III возмутился, написав, что сведения, разглашенные в газете, мог сообщить Каткову только изменник[949]. Эти царские слова держались под строгим секретом, публично не разглашались. В Москву их повез начальник Главного управления по делам печати Е.М. Феоктистов, чтобы познакомить с ними Каткова. «Так Вы думали, что Феоктистов может вымыть голову Каткову, когда он привык чистить ему сапоги», – язвительно заметил Половцов товарищу министру внутренних дел В.К. Плеве[950]. Казалось бы, должно было последовать предостережение «Московским ведомостям»[951]. Однако случилось не так. Катков, не теряя времени, отправился в столицу. Он поехал к Победоносцеву, у которого нашел безусловную поддержку. Добился приема у императора. В результате царь буквально словами Победоносцева защищал московского издателя, говоря, «что Катков – искренний человек, что ему 73 года, что его нервы так расстроены, что он не спит ночей»[952].

Этот случай только подчеркнул значение Каткова в окружении императора, и таких эпизодов было много. Издатель «Московских ведомостей» был решительным и часто настаивал на своем. 7 мая 1885 г. в Государственном совете обсуждался вопрос об учреждении дисциплинарного присутствия, которое состояло бы из сенаторов кассационных департаментов. Оно должно было получить право увольнять судей за проступки, роняющие честь судебного звания. Проект был внесен министром юстиции Д.Н. Набоковым. Это был весьма сдержанный ответ судебного ведомства на требования консерваторов преобразовать судопроизводство в России, отказаться от Судебных уставов 1864 г., в том числе вводивших принцип несменяемости судей. Каткову эта мера казалась недостаточной. В Государственном совете он говорил устами Островского, который изначально планировал выступить решительно против набоковской инициативы. По мнению министра, император не должен был ограничивать свой выбор членов этого присутствия только сенаторами.

Островский и Набоков были приглашены на предварительное совещание к председателю Государственного совета великому князю Михаилу Николаевичу. Обычно сдержанный Набоков не смог сдержать своего раздражения: «Все это идет из редакции “Московских ведомостей”, бросающих грязью и в судебное ведомство, и в Государственный совет». Островский, в свою очередь, был настолько возбужден, что напал на великого князя: «Вы оскорбляете государя императора, намереваясь ограничить его право выбора в это присутствие». На заседании Общего собрания Государственного совета Островский остудил свой пыл и уже не казался столь решительным. Он предлагал, чтобы дисциплинарное присутствие формировалось из сенаторов всех департаментов (правда, только из сенаторов). Однако и в этом случае он поддержки в Государственном совете не нашел. В его защиту выступил лишь Победоносцев. Почувствовав полное одиночество, Островский пошел на попятную и не стал настаивать на том, чтобы было зафиксировано его (и Победоносцева) особое мнение. Таким образом, точка зрения Набокова прошла в Государственном совете единогласно.

В отличие от своих приятелей по правительству М.Н. Катков не собирался уступать. Ходили слухи, что он срочно выехал в столицу, прибыл в Гатчину, добился приема у императора, которого старался убедить, что нововведения Набокова лишь ухудшают ситуацию. Будто бы император согласился с Катковым и попросил его переговорить с Островским и Победоносцевым, дабы те возбудили разногласие. Иными словами, в данном случае предполагалось нарушить процедуру законотворчества. Узнав об этом, великий князь Владимир Александрович и А.А. Половцов решили посоветовать великому князю Михаилу Николаевичу «1) просить государя назначить Каткова членом Государственного совета с тем, чтобы мнения человека, пользующегося авторитетом в его глазах, высказывались открыто, были опровергаемы другими и вместе с этим опровержением подносились государю; б) в случае несогласия на такое назначение просить у государя обещания прекратить эти закулисные свидания; в) в случае отказа и на это просить увольнения от обязанностей председателя Совета». Михаил Николаевич согласился с этим и все же опасался прямого разговора с царем. На пути в Гатчину великие князья Владимир и Алексей Александровичи убеждали своего дядю высказать все императору, что он в итоге и сделал. Александр III отрицал факт своего общения с Катковым, но вспомнил о недавнем докладе М.Н. Островского, который возмущался тем фактом, что Государственный совет вольно или невольно ставил вопрос об ограничении царской власти. Ведь будто бы дисциплинарное присутствие, задуманное Набоковым, могло без всякой санкции императора отстранять от должности судей, им назначенных[953]. В скором времени Половцов внес соответствующее разъяснение в журнал Государственного совета: решение дисциплинарного присутствия должно представляться на рассмотрение царя. Тем не менее Островский не унимался. Он собирался приехать на заседание Государственного совета и возбудить разногласие, в сущности, реализуя программу Каткова. Половцову потребовалось немало времени, чтобы переубедить Островского[954].

Вне зависимости от того, встречался ли Катков в те дни с Александром III или нет, его влияние пугало членов августейшей фамилии и представителей высшей бюрократии. Они не исключали того, что московский публицист может сам решительным образом вторгаться в сферу законотворчества и кадровой политики. Так, по мнению современников, его роль была ключевой при назначении членом Государственного совета И.А. Вышнеградского[955]. Правда, в данном случае, видимо, не обошлось и без другого знаменитого издателя.

Катков не был единственным журналистом, пользовавшимся влиянием в «высших сферах». В годы последних двух царствований у многих на слуху было имя князя В.П. Мещерского, издателя газеты «Гражданин». Его газета пользовалась немалой финансовой поддержкой правительства[956]. Наконец, у князя были серьезные связи в «высших сферах». У него на квартире собирался салон, завсегдатаями которого являлись весьма влиятельные лица: например, И.А. Вышнеградский[957], И.Д. Делянов, товарищ министра внутренних дел (а впоследствии и министр) И.Н. Дурново, государственный контролер Т.И. Филиппов[958], который (а не чиновники Государственной канцелярии) как раз сообщал издателю «Гражданина» о подробностях заседаний Государственного совета[959]. Все эти видные государственные деятели (пускай порой и напрасно) рассчитывали на влияние Мещерского на императора. Во всяком случае они знали, как много себе позволяет в «Гражданине» его издатель, беспощадно критикуя Государственный совет и видных сановников. Попытки же Главного управления по делам печати поставить предел этой «вседозволенности» вызывали неодобрение царя. И сам Мещерский подчеркивал свои особые отношения с государем. В 1886 г. он хвастался Феоктистову, что многие часы беседовал с Александром III, доказывая ему вредность экономического курса Н.Х. Бунге. Тогда же он предложил кандидатуру нового министра финансов – И.А. Вышнеградского. Мещерский не скрывал этого, а, напротив, желал, чтобы как можно больше людей знали о данном факте. Его не отрицал и сам император[960]. По словам Е.М. Феоктистова, у него были все основания утверждать, что император внимательно читал «Гражданина»[961]. Так или иначе Мещерский получал от правительства средства на это издание[962].

На Мещерского и его «Гражданина» регулярно жаловались Александру III Н.Х. Бунге[963], И.А. Шестаков[964], великий князь Михаил Николаевич[965]. Мещерским был недоволен граф Д.А. Толстой[966]. М.Н. Островский жаловался В.К. Плеве на Мещерского, который пытался влиять на обсуждение законопроекта о мелиоративном кредите в 1892 г.[967]

Об огромном влиянии В.П. Мещерского много говорили в «высших сферах»[968]. В августе 1892 г. царь принимал Мещерского 1 час 20 минут, что было ясным сигналом для ближайшего окружения императора: издатель «Гражданина» пользуется немалым влиянием[969]. Впрочем, сам Александр III это отрицал. Вскоре после назначения министром внутренних дел И.Н. Дурново император говорил новому руководителю ведомства: «Надеюсь, что вы не пойдете по стопам вашего предшественника; неизвестно почему граф Толстой вообразил, кажется, будто государь питает какое-то особое расположение к князю Мещерскому; но ведь это не имеет ни малейшего основания». Об этом же говорил и граф И.И. Воронцов-Дашков. Вполне возможно, полагал Е.М. Феоктистов, что слухи о влиянии Мещерского на императора распускал сам издатель «Гражданина», повышая таким образом свою «политическую капитализацию»[970]. Впрочем, Феоктистов приводил примеры, доказывавшие обратное. Так, когда к Победоносцеву в 1890 г. обратились с жалобой на то, что на должность земских начальников брали лишь лиц с высшим образованием, он переправил просителей (а именно княгиню Мещерскую) к князю В.П. Мещерскому. В «Гражданине» в скором времени появились соответствующие статьи, на которые не замедлил отреагировать царь, принявший позицию княгини[971].

Так или иначе о большой роли при дворе князя Мещерского продолжали говорить и в новое царствование. В 1903 г. С.Ю. Витте сообщал А.Н. Куропаткину, что император не утверждал мнение Государственного совета об упразднении круговой поруки именно под влиянием Мещерского[972]. Впрочем, жалуясь на князя, Витте сам поддерживал с ним тесные отношения, порой даже печатал в его «Гражданине» свои заметки[973]. Пытался использовать влияние Мещерского и государственный контролер Т.И. Филиппов[974]. Мещерский становился неизменным героем политических игр начала XX в. Он был один из инициаторов издания Манифеста 26 февраля 1903 г., в котором провозглашалась программа преобразований[975]. К Мещерскому обратился глава Особого отдела Департамента полиции С.В. Зубатов с жалобой на своего начальника – Плеве[976]. Следующий министр внутренних дел князь П.Д. Святополк-Мирский ставил в упрек царю сотрудничество с Мещерским. На это император отвечал: «Я знаю, что он развратный человек, но ведь он и у отца бывал»[977]. И спустя некоторое время, при рассмотрении проекта реформ Святополк-Мирского, император вновь обратился за советом к издателю «Гражданина»[978].

По словам весьма близкого к Мещерскому журналиста И.И. Колышко, князь приложил руку к назначениям С.Ю. Витте, Т.И. Филиппова, А.К. Кривошеина, В.К. Плеве, Г.Э. Зенгера, Н.А. Маклакова, П.Л. Барка, А.Н. Хвостова и др.[979] По мнению И.Н. Дурново, именно с подачи Мещерского членом Государственного совета был назначен А.К. Анастасьев, причем сам Дурново был категорически против этого кадрового решения[980]. П.С. Ванновский винил Мещерского в своей отставке с должности министра народного просвещения[981]. По сведениям К.П. Победоносцева, Мещерский способствовал назначению В.В. фон Валя товарищем министра внутренних дел и командиром Отдельного корпуса жандармов[982]. Газета «Гражданин» использовалась для развертывания кампаний, направленных против того или иного государственного деятеля. Так, резкие статьи, «бившие» по Н.Х. Бунге, позволили Д.А. Толстому поставить вопрос перед императором о негодности финансовой политики в России[983]. Вероятно, молва преувеличивала меру влияния Мещерского на государей. И все же в любом случае сильной стороной издателя «Гражданина» было его умение преподнести себя как великого знатока России, способного научить императора ее пониманию.

«Московские ведомости» М.Н. Каткова и «Гражданин» В.П. Мещерского – исключительные случаи прямого влияния периодических изданий на политическую жизнь страны конца XIX – начала XX в. Роль других газет и журналов была существенно скромнее. И все же она была. Большая столичная газета – дорогое удовольствие. По расчетам Д.И. Пихно на 1882 г., она должна была стоить не менее 100 тыс. руб.[984] Правительство не планировало на это тратиться[985]. Общественных сил в Санкт-Петербурге, способных потянуть такое издание, явно было недостаточно. Запрос читающей публики был скорее на либеральные издания. Ведь их тоже читали высокопоставленные чиновники. Например, в конце XIX в. К.П. Победоносцев считал «Русские ведомости» лучшей отечественной газетой[986]. Заметным влиянием пользовалось «Новое время» А.С. Суворина. В 1880-е гг. газета поддерживала финансовую политику Н.Х. Бунге. По сведениям князя В.П. Мещерского, это было связано с тем, что писавший статьи на эту тему К.А. Скальковский рассчитывал, что будет назначен директором Департамента мануфактур и внутренней торговли[987]. Впоследствии Суворин поддерживал связи и с В.К. Плеве, и с С.Ю. Витте[988].

Правительство пыталось задействовать и провинциальную печать, а именно губернские ведомости, превратив их в эффективный инструмент государственной пропаганды. Ради этого проводились совещания с редакторами печатных органов. Однако пользы было немного. Совещавшиеся были слишком непохожи друг на друга. Как вспоминал И.Я. Гурлянд, участвовавший в этих консультациях, местные журналисты «делятся на три группы: одна – дельцы мелкого разбора, которые смешивают объявления с направлением, другая – угрюмые, но бестолковые семинары-либералы, которые искренне убеждены, что редактируемые ими капустные листы – идейные органы печати, третьи – ловкие чиновники, которые в жизни знают одно правило: надо слушаться, чтобы сохранить место. Есть еще один статский советник в мундире (совершенный картофель в мундире), который все время молчит, приятно улыбается.»[989] При таком раскладе сил правительству достичь видимого успеха было затруднительно: велико было сопротивление чересчур разнородного «материала». Куда эффективнее было договариваться с влиятельными (а следовательно, столичными) изданиями.

С.Ю. Витте тесно взаимодействовал с печатью, работая над своим образом на страницах газет и журналов[990]. У него были близкие контакты с публицистами ведущих изданий (например, журналистом «Нового времени» А.В. Тумановым[991], редакторами «Киевлянина» Д.И. Пихно, «Киевского слова» А.Я. Антоновичем, «Русского слова»

B. М. Дорошевичем и др.[992]). Частым гостем С.Ю. Витте был издатель газеты «Биржевые ведомости» С.М. Проппер[993]. Министр финансов пытался влиять на редакторскую политику издателя «Нового времени» А.С. Суворина[994]. Уже в 1893 г. В.К. Плеве говорил Е.М. Феоктистову: «Вы заметили, конечно, что князь Мещерский, Петровский, Грингмут, Суворин – все это друзья Сергея Юльевича. Еще вскоре по приезду своему в Петербург он выражал мне удивление, что правительство у нас не умеет пользоваться прессой. По его мнению, заручившись ею, можно достигнуть чрезвычайно важных результатов, необходима только известная ловкость, чтобы ее эксплуатировать»[995]. Витте был хорошо знаком и с иностранными журналистами, за что его нещадно критиковал В.К. Плеве во всеподданнейших докладах императору[996].

Сотрудничество высокопоставленных чиновников и журналистов было взаимовыгодным делом. Так, в 1905 г. министры сообщали газетчикам конфиденциальную информацию о работе правительственных совещаний[997]. В то же самое время правительственные объявления, размещенные в периодическом издании, часто были для него главным источником доходов[998]. Между редакцией газеты и министерской канцелярией не было непреодолимой стены. Бюрократы жили в том же кругу идей, что и их критики. Они были столь же подвержены интеллектуальной моде, конъюнктуре, веяниям времени, чем можно было с успехом пользоваться.

В прошлом видный государственный деятель В.И. Гурко писал в своих воспоминаниях: «С самого начала царствования [Николая II] выявилась неизбежность конфликта между теми двумя силами – правительством и общественностью, – под знаком взаимной борьбы которых прошла большая часть царствования Николая II»[999]. Борьба общественности и правительства, чиновников и земцев проходит «красной нитью» и в мемуарной литературе, и в историографии. В действительности же четкой грани, отделявшей общественность от представителей власти, не было. В качестве примера можно привести семью князей Трубецких, братьев Сергея и Евгения, двух известных философов, общественных, оппозиционных деятелей, членов кружка «Беседа». Их сводный брат князь П.Н. Трубецкой был предводителем московского губернского дворянства. Московский губернатор Г.И. Кристи был женат на их сестре М.Н. Трубецкой. Московский обер-полицмейстер, а затем петербургский генерал-губернатор Д.Ф. Трепов также породнился с семьей Трубецких, выдав свою дочь за племянника князей Сергея и Евгения П.В. Глебова. Их двоюродный брат А.А. Лопухин был директором Департамента полиции. А.Д. Оболенский, товарищ министра внутренних дел (1897–1901), с 1902 г. товарищ министра финансов, а впоследствии (с 1905 г.) обер-прокурор Синода, был двоюродным братом их матери[1000]. Это лишь один пример, которых можно привести довольно много. Так, родственные отношения связывали В.Н. Коковцова с семьей Петрункевичей[1001]. У правителя канцелярии, министра внутренних дел Д.Н. Любимова мужем сестры был граф В.Ф. Доррер, один из лидеров правых, депутат Третьей Думы от Курской губернии. Братом жены был экономист, близкий к социал-демократическим кругам, а впоследствии член партии кадетов М.И. Туган-Барановский. Некоторых лидеров партии кадетов – братьев Долгоруковых, председателя Второй Думы Ф.А. Головина – Любимов знал с детства[1002]. Видный член партии кадетов, депутат Первой Думы В.Д. Набоков (кроме того, сын министра юстиции Д.Н. Набокова) был сослуживцем Любимова по Государственной канцелярии[1003]. Причем неразрывную связь между земством и бюрократией можно проследить не только на примере семьи, но и отдельных персоналий. Например, сам В.И. Гурко, столь решительно разделявший «их» и «нас», в прошлом товарищ министра внутренних дел, отстраненный в 1906 г. от государственной деятельности, стал видным представителем Тверского земства[1004].

Многие представители высшей бюрократии были деятельными земцами: министр внутренних дел И.Л. Горемыкин (в Боровичском уезде Новгородской губернии), министр земледелия А.С. Ермолов (в Ряжском уезде Рязанской губернии), министр путей сообщения князь М.И. Хилков (в Бежецком уезде Тверской губернии), председатель департамента Государственного совета Д.М. Сольский (в Санкт-Петербургском земстве), члены Государственного совета князь Л.Д. Вяземский (в Тамбовском земстве), Н.С. Абаза (в Санкт-Петербургском земстве), попечитель Московского учебного округа граф П.А. Капнист (в Миргородском уезде Полтавской губернии), попечитель Санкт-Петербургского учебного округа Ф.М. Дмитриев (в Сызранском уезде Симбирской губернии), сенаторы князь М.Н. Шаховской (в Новгородском земстве), Н.С. Таганцев (в Вышневолоцком уезде Тверской губернии), М.В. Красовский (в Козелецком уезде Черниговской губернии), М.Н. Любощинский (в Санкт-Петербургском земстве) и многие другие[1005].

Случалось и иное. Нередко земские деятели становились высокопоставленными администраторами. В 1885 г. председатель Алатырской уездной земской управы А.Д. Пазухин возглавил канцелярию министра внутренних дел, став ближайшим сотрудником графа Д.А. Толстого. В 1886 г. волоколамский уездный предводитель дворянства Д.С. Сипягин получил должность харьковского вице-губернатора. С этого началась его государственная карьера. Примечательно, что в том же году тамбовским вице-губернатором стал другой будущий министр внутренних дел, а тогда зарайский уездный предводитель дворянства А.Г. Булыгин. В 1895 г. харьковский уездный предводитель дворянства князь П.Д. Святополк-Мирский был назначен пензенским губернатором. Симбирский гласный Ю.Д. Родионов стал нижегородским вице-губернатором (1895). Верейский предводитель дворянства В.К. Шлиппе – екатеринославским губернатором (1889). Тверской губернский предводитель дворянства А.А. Ладыженский – рязанским вице-губернатором (1893). В 1897 г. симбирский губернский предводитель дворянства князь И.М. Оболенский был назначен херсонским губернатором. Председатель херсонской губернской земской управы Ф.П. Никитин стал директором департамента (1895), а впоследствии товарищем министра земледелия и государственных имуществ (1904). Примерно тогда же смоленский губернский предводитель дворянства (а в недалеком будущем председатель Третьей Думы) Н.А. Хомяков возглавил департамент того же министерства (1896). Таких примеров было довольно много[1006].

Власть и оппозицию объединяли бесконечные нити семейных, родственных, дружеских связей. Иногда так случалось, что противоправительственные объединения складывались в самой близи престола. По воспоминаниям видного земского деятеля, а впоследствии председателя Второй Думы Ф.А. Головина, в мае 1896 г., во время коронационных торжеств, граф П.С. Шереметев, лично хорошо знавший Николая II, много говорил «о борьбе земского начала с бюрократическим, о ничтожности личности государя. Весь этот разговор вел к приглашению меня в состав тайного общества под названием “Беседа”»[1007]. Так – на официальном празднестве при участии высшей российской аристократии – начинало складываться первое политическое объединение русской либеральной оппозиции.

«Что такое у нас общество? – задавался вопросом К.П. Победоносцев в письме к Николаю II от 22 мая 1899 г. – Смешение лиц, принадлежащих к так называемой интеллигенции, очень пестрое, шатающееся во все стороны смешение чиновников с праздной толпой обывателей мужчин и женщин»[1008]. Чиновник, порой даже высокопоставленный, – неотъемлемая часть такого общества, которое в значительной своей части было оппозиционно и сильно недолюбливало бюрократию, в особенности столичную.

«Все зло у нас имеет своим источником Петербург, его чиновничество, его дворцы и проч. Зло это так глубоко въелось в наши отношения, что искоренить его может только катастрофа. Видно это всего лучше со стороны, ибо когда попадаешь в эту атмосферу, то она ослепляет, заволакивает глаза», – записал 18 сентября 1902 г. в дневнике бывший московский губернатор и действующий московский городской голова князь В.М. Голицын[1009]. Бюрократию традиционно обвиняли в органическом неприятии земства и вообще всякого общественного самоуправления. Эта оценка не вполне соответствовала реальности, однако определенные основания у нее были. Недолюбливал земство сам Александр III. На всеподданнейшем отчете олонецкого губернатора за 1887 г. против того параграфа, где говорилось, что земство «строго держится закона и в действиях своих постоянно идет рука об руку с администрацией», Александр III поставил помету: «Утешительное исключение». «Походом» на местное самоуправление пошел Д.А. Толстой. Весьма определенную точку зрения высказывал К.П. Победоносцев: «Земские учреждения в нынешнем виде вносят в отправления государственные безнравственные начала безответственности – разрушая сознание долга и необходимую определительность и способность к учету хозяйственных операций»[1010].

В этом обер-прокурор Св. Синода соглашался с Витте, который, видимо, сам не во всем был с собой согласен. И все же в ответном письме министр финансов счел необходимым отметить: «Что касается записки о земстве, то я, конечно, совершенно с вами согласен, что терпеть нынешнее земство нельзя. Но одно дело распространять эту заразу, а другое излечить ее там, где она внедрилась более 30 лет тому назад. Иными словами, пока не стоит ставить вопрос об упразднении земства. Слишком уж в высших сферах заворожены идеей местного самоуправления». На практике же, по мысли Витте, следовало усовершенствовать работу местной администрации, что сделало бы земство излишним[1011].

Одновременно с тем в бюрократической среде была популярна идея протянуть руку дружбы земству. В ноябре 1902 г. министр юстиции Н.В. Муравьев в разговоре с военным министром А.Н. Куропаткиным говорил о необходимости «вернуть доверие земству» и «начать допускать земских людей (людей от земли, по Муравьеву) к участию в том или другом виде в обсуждении государственных дел». С этой точкой зрения соглашался и сам Куропаткин: «Россия должна управляться при гармоничном развитии трех сил: бюрократии, дворянства, земства. Это наши три кита». В стране же, вопреки этому, установилась абсолютная гегемония бюрократии[1012]. Примечательно, что на этот момент противником любых уступок земству являлся С.Ю. Витте, который чуть позже стал восприниматься как едва ли не главный защитник земских учреждений[1013].

Значение общественной службы признавалось и его критиками. В 1880-е гг. Д.А. Толстой обосновывал необходимость земских начальников именно тем, что «приличные люди», подобно его сыну, не пойдут в полицейские чиновники. Их могла привлечь лишь общественная служба, на которой они получили бы известную независимость от министра внутренних дел[1014].

Бюрократия и общественность имели возможность поддерживать контакты, регулярно встречаясь в салонах Богдановичей[1015], В.П. Мещерского, писателя К.Ф. Головина и даже либерального журналиста К.К. Арсеньева. Например, завсегдатаями салона Головина были обер-прокурор Второго департамента Сената Н.А. Хвостов, сенатор (в прошлом товарищ министра земледелия) А.А. Нарышкин, товарищ министра земледелия (в будущем государственный контролер) П.Х. Шванебах, а вместе с ними лидер Псковского земства граф П.А. Гейден, суджанский предводитель дворянства А.В. Евреинов и др.[1016]

Министр внутренних дел И.Л. Горемыкин (1895–1899), имея опыт работы в Боровичском земстве, хотел поддерживать добрые отношения с деятелями местного самоуправления. Именно по этой причине он отстранил от должности крайне непопулярного среди общественности тверского губернатора П.Д. Ахлестышева, несмотря на его многочисленные связи в столичных кругах[1017]. Горемыкин приостановил введение в действие лечебного устава, который существенно ограничил прерогативы органов местного самоуправления. Из Государственного совета был отозван министерский законопроект, предусматривавший изъятие продовольственного дела из сферы компетенции земств. А в 1898 г. инициировал обсуждение вопроса о введении земства в Западном крае, а также в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях[1018]. Именно на эти проекты Министерства внутренних дел С.Ю. Витте разразился своей известной запиской, в которой доказывалась невозможность совместить самодержавие и самоуправление[1019].

Сменивший Горемыкина в должности министра внутренних дел Д.С. Сипягин симпатий к земству не испытывал, зато в своей политике хотел сделать ставку на поместное дворянство. С этой целью он планировал учредить при министерстве особый департамент по делам дворянства, который должен был возглавить екатеринославский губернский предводитель А.П. Струков[1020].

С общественными деятелями пытались наладить отношения не только министры внутренних дел. В 1902 г. по инициативе министра земледелия А.С. Ермолова состоялся Всероссийский кустарный съезд в Петербурге, на котором председательствовал граф П.А. Гейден. При Министерстве же земледелия был образован особый Сельскохозяйственный совет. На его заседания, обычно продолжавшиеся около двух недель в году, приглашались общественные деятели и сельские хозяева[1021]. Д.А. Философов, статс-секретарь Департамента торговли и промышленности, был гласным в псковском губернском земском собрании, где считался представителем либерального крыла. Не случайно в 1905 г. он однозначно высказывался в пользу т. н. четыреххвостки – всеобщих, прямых, равных и тайных выборов[1022]. Другой статс-секретарь, П.А. Харитонов, в начале века вроде бы принадлежал к «реакционерам». Он был ближайшим сотрудником Плеве и готовил проекты, целью которых было низведение финляндской автономии к нулю. В полемическом задоре он доказывал своим сослуживцам, что и земство должно подчиняться губернаторам. Более того, по его мнению, между органами местного самоуправления и правительственной администрацией не было никакой разницы, т. к. они все занимались делами государственного управления. Один из возражавших парировал: «А ведь разницу-то легко определить. Сводится она к тому, что, когда здесь, в правительственном учреждении, вы что-либо мне заявляете, я должен вам сказать – слушаюсь, ваше превосходительство. Состоя же с вами в земстве, я бы вам сказал: изволите завираться, Петр Алексеевич». В 1905 г. столь решительный противник земства Харитонов неожиданно полевел и уже вместе с Философовым настаивал на необходимости всеобщих выборов, а в 1906 г. выступил сторонником принудительного отчуждения земли[1023], что не помешало ему в 1907 г. стать государственным контролером.

Борец с земством в конце XIX в. С.Ю. Витте был его надеждой в начале XX столетия. По сведениям Гурко, в то время министр финансов находился под сильным влиянием А.Д. Оболенского и орловского губернского предводителя дворянства М.А. Стаховича. Обе эти фигуры имели немалые связи в земских кругах. «Для Витте князь Оболенский и Стахович были в течение нескольких лет нимфами Егериями – истолкователями внутреннего строя русской жизни, обладателями дара распознания смысла и сущности господствующих в стране общественных течений. Происходило это, разумеется, от того, что сам Витте не был вовсе знаком с русской провинциальной жизнью и вообще с бытовыми условиями страны»[1024].

Непримиримый противник Витте министр внутренних дел В.К. Плеве встречался с земцами с первых дней своего руководства ведомством[1025]. Сам Плеве говорил: «Я, конечно, готов искать опоры в дворянстве и в земстве – в людях направления [Ф.Д.] Самарина»[1026].

Уже разбирая причины крестьянских беспорядков в Полтавской губернии, он провел совещания с деятелями местного самоуправления. Плеве убеждал их в готовности правительства привлечь общественность к обсуждению вопросов государственной важности. Земцы же, вопреки всем ожиданиям, просили министра внутренних дел совсем о другом: о введении в губернии положения об усиленной охране[1027].

Знаковым событием стала беседа Плеве с председателем московской губернской земской управы Д.Н. Шиповым 2 июля 1902 г.[1028] Незадолго до этого Плеве убедил императора объявить Высочайший выговор всем участникам земского съезда 23–25 мая, в том числе и самому Шипову. Буквально за три дня до Шипова Плеве принял предводителя орловского дворянства М.А. Стаховича, также присутствовавшего на том земском съезде[1029]. Министр весьма грубо обошелся с ним и отчитал за участие в этом форуме[1030]. Казалось бы, Шипову был уготован такой же неприятный разговор. Однако, наоборот, министр на этот раз был чрезвычайно любезен и обходителен, во многом соглашался с московским земцем и просил незначительные уступки в обмен на серьезные обещания.

«Я сторонник земских учреждений и убежден, что никакой государственный строй немыслим без привлечения общества к местному самоуправлению, – утверждал Плеве. – Я не признаю возможным управлять страной при посредстве армии чиновников и не признаю, чтобы земские учреждения противоречили нашему государственному строю». И, по мнению министра, земству только не стоило вмешиваться в политику, а надо было ограничиться местными делами[1031]. Но из это вовсе не следовало, что земцы будут отстранены от разработки решений общегосударственного значения. Плеве высказал желание время от времени консультироваться с деятелями местного самоуправления, высказывая лишь сомнение относительно того, что это обязательно должны быть избранные представители земства. Например, ими могли быть председатели губернских управ – по определению сведущие и уважаемые люди, достойные всяческого внимания[1032].

Основная мысль, которую вынес Шипов из этого разговора, заключалась в том, что в обмен на обещание не возбуждать политических вопросов на земских собраниях (и прежде всего забыть об общеземском представительном собрании) Плеве гарантировал устранение всего того, что мешало нормальной работе органов местного самоуправления. В будущем же он обязательно пригласит председателей губернских управ к участию в разработке важнейших для страны законопроектов[1033].

Вернувшись в Москву, Шипов в первую очередь рассказал о случившимся членам губернской управы. 18 июля он встретился с председателями земских управ и гласными[1034]. Шипов прекрасно понимал, что съезд в данных условиях провести невозможно, а все же следовало сообщить земцам о состоявшихся беседах и узнать их точку зрения. Присутствовавшие распределили между собой губернии, с которыми они обещали связаться по этому вопросу[1035]. Шипов также разослал письма хорошо знакомым земским деятелям, в которых пересказывал содержание своей беседы с Плеве и просил последовать совету министра. «Мне представляется несомненным, что если даже все то, что говорилось ими (В.К. Плеве и С.Ю. Витте. – К. С.) об участии общества в государственной жизни, не соответствует их искренним взглядам, однако они не видят возможности идти прежним курсом, и если постройка моста через пропасть, отделяющую правительство от общества, и не составляет их искреннего желания, тем не менее они постройку этого моста признают неизбежной, чтобы самим не свалиться в эту пропасть, – писал Д.Н. Шипов М.А. Стаховичу 20 июля 1902 г. – Земству эту перемену необходимо принять во внимание и, думается мне, следует выполнить указания Плеве, т. е. постараться, чтобы в ближайшем, по крайней мере, будущем земскими людьми нигде не возбуждались вопросы политического характера, под которыми в данное время понимаются вопросы о выборном представительстве в центральных учреждениях, а также открыто не ставить вопросов, имеющих целью объединить деятельность всех земских губерний»[1036].

В земских кругах к беседе Д.Н. Шипова и В.К. Плеве отнеслись со всей серьезностью. «Во всяком случае такие переговоры министра внутренних дел с представителем земских учреждений являются знаменательным фактом – это что-то вроде договора, совершенно не свойственного министрам самодержавия, привычным лишь к приемам грубой расправы», – говорилось в письме Н.Н. Львова П.Б. Струве от 11 сентября 1902 г. При этом, согласно Львову, земство в данном случае раскололось. Одни, подобно Д.Н. Шипову, говорили о необходимости пойти на определенные уступки, рассчитывая на ответные шаги со стороны правительства. Другие видели в предложении В.К. Плеве ловушку и начало «земской зубатовщины». Но даже многие скептики «готовы в настоящее время смолкнуть в расчете, что раз только состоится съезд представителей губернских управ, то один этот факт сам по себе явится столь важным событием в жизни земства, что он неминуемо повлечет за собою такие последствия, которые трудно себе представить в настоящее время. При всеобщем возбуждении министру ни в коем случае не удастся втиснуть земство в сферу одной хозяйственной деятельности, хотя бы в расширенных размерах»[1037]. Таким образом, земцы, в большинстве своем, так или иначе рассчитывали на партнерские отношения с властью.

Однако надежды на компромисс с могущественным министром быстро таяли. В июне 1902 г. Плеве испросил у императора право отменить земские статические обследования в некоторых губерниях, т. к. видел в земских статистиках революционных агитаторов[1038]. 20 июля Плеве запретил обсуждение на земских собраниях докладов председателей и членов управ, внесенных в виттевское Особое совещание по нуждам сельскохозяйственной промышленности (о котором речь была выше). Очевидно, министр опасался единовременного возбуждения однотипных ходатайств о привлечении выборных представителей земств к работе в этом совещании[1039]. В московский комитет по нуждам сельскохозяйственной промышленности губернатор Г.И. Кристи ввел значительное число чиновников, формируя тем самым послушное себе большинство и обессмысливая работу земцев в этом совещании[1040]. А в начале сентября Шипов из достоверных источников узнал, что Плеве уговорил Витте дать свое согласие на изъятие оценочного дела из ведения земства. «Да, тяжелое время приходится нам переживать, – писал Шипов Челнокову 18 сентября 1902 г., – и к чему, приведет Россию бессмысленная политика, которую хочет проводить Плеве. Он, очевидно, хочет лавировать, хочет богатство приобрести, и невинность соблюсти.»[1041].

Впрочем, ненависть общественных деятелей к Плеве была оправдана лишь отчасти. Многие решения принимались не по его воле. Так случилось и с неутверждением А.А. Муханова в должности предводителя черниговского дворянства. Император вопреки сложившейся традиции утвердил второго кандидата, набравшего меньшее число голосов. Плеве дважды просил императора этого не делать, но напрасно. В итоге министру пришлось отвечать за императорское решение. Подчиненные предлагали Плеве дать понять черниговскому дворянству, что эта суровая мера была принята не по его инициативе. Плеве на это отвечал: «Моя обязанность – защищать государя, а не подвергать его нападкам общественности»[1042].

Впрочем, и самому Плеве далеко не всегда хватало такта[1043]. Желая поставить земцев «на место», он организовал ревизии органов местного самоуправления, которые должны были производить сотрудники министерства Н.А. Зиновьев и Б.В. Штюрмер. Первый, ревизуя деятельность Московского земства, проявлял непомерную грубость. В своем отчете преимущественно останавливался на недостатках земской работы, практически игнорируя ее достижения. Да и недостатки, отмечаемые Зиновьевым, в значительной своей части были мнимыми (например, то, что губернское земство проводило совещания председателей уездных земских управ и что это противоречило законодательству, но было обусловлено жизненной необходимостью). Б.В. Штюрмер ревизовал Тверское земство. Беседуя с его представителями, Штюрмер показывал себя либералом. Его же отчет (в действительности составленный И.Я. Гурляндом) состоял из перечисления недостатков работы земства. Для тверичей это стало неприятной неожиданностью. Итогом доклада Штюрмера явилось то, что 16 января был установлен особый режим управления Тверским земством, чья управа на следующие три года была назначена правительством. Министр внутренних дел получил право высылать из губернии тех, кто дурно воздействовал на земское управление. Среди высланных был и лидер «либеральной партии» И.И. Петрункевич[1044].

Идя на эти меры, правительство нарушало закон. Петербург мог назначать состав земской управы лишь после двукратного неутверждения выборного состава управы. Плеве, прежде чем пойти на этот шаг, обсуждал его с ближайшими сотрудниками. Практически все высказались против. Исключение составил Штюрмер. Вместо того чтобы высказать свое суждение по этому вопросу, он прочел свой проект всеподданнейшего доклада, в котором предлагалось не только назначить состав управ, но и ввести в Тверской губернии положение о чрезвычайной охране. Ни слова не говоря, Плеве взял эту бумагу, разорвал ее на части и бросил в корзину[1045].

Репрессивная деятельность министерства не могла не остаться незамеченной. Оценки его руководителя земцами стали жестче и категоричнее. «Очевидно только одно, что на постройку моста через пропасть, отделяющую правительство от общества, о чем говорил Плеве, рассчитывать в близком будущем нельзя и скорее можно предвидеть расширение этой пропасти, пока в нее не свалится наша самодержавная бюрократия», – писал Шипов жене друга, Е.К. Челноковой, 7 октября 1902 г.[1046] Впрочем, и В.К. Плеве «разочаровался» в Д.Н. Шипове. «Всеподданнейше представляю Вашему Императорскому Величеству копию письма одного из редакторов “Освобождения”, адресованное Марии Александровне Стахович, но предназначенное ее брату. Из письма следует заключить, что Шипов и Стахович организовали земскую партию для борьбы с существующим порядком, снабжают журнал “Освобождение” материалами», – докладывал министр царю 4 ноября 1902 г.[1047]

И все же слова Плеве, сказанные Шипову летом 1902 г., не были просто словами. В январе 1903 г. председатели земских управ съехались в Петербург для консультаций в Министерстве внутренних дел по организации ветеринарного дела в России. Плеве обещал идти на уступки, говорил о «необходимости взаимного доверия и понимания»[1048]. Земцы разбирали закон – статью за статьей[1049]. Плеве же в частных беседах с земскими предводителями ругал закон. Говорил о том, что он результат работы Государственной канцелярии и в его подготовке принял участие товарищ Витте – князь А.Д. Оболенский[1050]. «Вы понимаете, – объяснял министр внутренних дел, – что простое чувство приличия по отношению к Государственному совету не позволяет сказать: закон, Вами утвержденный, никуда не годится, его надо ломать весь. Было бы хорошо, если бы удалось внести хотя и самые существенные, но, по возможности, немногочисленные изменения, расширить область инструкционных распоряжений.»[1051]

Плеве порицал бюрократию, как будто бы не причисляя себя к ней: «Странные люди – эти чиновники. Они никак не могут понять, что нужно очень и очень ценить в людях охоту работать, любовь к своему делу. Мы здесь обязаны относиться к работе местных людей благожелательно, с вниманием и уважением. Наши чиновники все уповают на инструкции. Можно написать 100 инструкций и приказов, и все это останется мертвой буквой»[1052].

При этом министр был последователен в отстаивании своей точки зрения: земства должны были заниматься хозяйственной деятельностью и не вмешиваться в политику. Плеве спрашивал М.В. Челнокова: «Прошу Вас сказать откровенно, действительно падает работа, муравьиная работа, если можно так выразиться, земства и оно устремилось теперь к большим вопросам, всеобъемлющим, оставляя без внимания ежедневную работу?»[1053]

Земцы шли на диалог с Плеве, но при этом рассчитывали сыграть на противоречиях, имевших место среди бюрократии. В начале 1903 г. среди них упорно ходили слухи, что Витте в своем противоборстве с Плеве искал поддержку со стороны представителей органов местного самоуправления. Так, в письме от 19 января 1903 г. Челноков сообщал Шипову о задуманных Витте серьезнейших преобразованиях, направленных на поддержку земства: «Суть его (проекта Витте. – К. С.) вот в чем: инспекция (дорожная. – К. С.) уничтожается, все дороги переходят к земству, в Петербурге учреждается совет по дорожным делам с участием представителей земства, поставленный совершенно самостоятельно. Земству передаются огромные денежные средства.»[1054].

Плеве же продолжал собирать земцев, консультироваться с ними по самым разным вопросам. 8 апреля 1903 г. он принимал делегацию предводителей и депутатов дворянства. Министр их опрашивал о перспективах создания в России мелкой земской единицы, о взаимодействии земцев с земскими служащими, т. н. «третьим элементом»[1055].

В начале августа 1903 г. земцы собрались в Петербурге, чтобы обсудить проект дорожной реформы, разработанный уже Министерством внутренних дел. Он был значительно менее благоприятен для органов самоуправления, чем тот, что вроде бы подготовил Витте. Совещание было созвано Плеве, который обещал пойти земцам на уступки и в этом обсуждаемом вопросе[1056]. Министр всячески демонстрировал свою готовность к диалогу, при этом строго оставаясь в сфере управления, но не политики. По словам земца Раевского, «Плеве совершенно незнаком с вопросом, сказал, что ничего не имеет против обсуждения вопроса на земских собраниях, ибо это “не конституцию писать”». Впрочем, и Витте занимал схожую позицию[1057].

Управление должно было стать более эффективным, что сняло бы остроту многих социальных вопросов. Это, в свою очередь, должно было привести к упрочению политического режима – так казалось Плеве в дни его министерства. В том числе и в связи с этим он задумывался о реформе местного управления. Плеве планировал ее выстроить в соответствии с французским образцом, подразумевавшим тесную связь местной администрации с органами самоуправления[1058]. В Министерстве внутренних дел обдумывался вопрос преобразования губернской администрации, учреждения полноценной власти на уровне уезда и создания мелкой земской единицы, в качестве которой Плеве рассматривал приход. Он командировал своих сотрудников в западноевропейские страны для изучения постановки там местного управления[1059].

При этом министр поставил вопрос о децентрализации власти, передачи максимальных полномочий губернаторам. То, что можно было предоставить им без санкции Государственного совета, они получили согласно высочайшему повелению 10 декабря 1903 г. Остальное было отдано на обсуждение специальной комиссии Государственного совета под председательством С.Ф. Платонова[1060]. Ее решения император утвердил 19 апреля 1904 г.[1061] По оценке В.И. Гурко, эти постановления, уменьшившие объем канцелярской переписки и отчасти ускорившие принятие решений, все же едва ли предоставили большую свободу действий местной администрации[1062]. Тем не менее за годы министерства Плеве губернаторы действительно получили новые полномочия. Так, им были подчинены жандармские управления и местная фабричная инспекция[1063].

Плеве готовил реформу и собственного Министерства. Он планировал объединить некоторые из департаментов своего ведомства и превратить их в главные управления, во главе которых стояли бы начальники, во многом независимые даже от министра. В частности, им следовало предоставить право самостоятельно защищать внесенные ими законопроекты в Государственном совете[1064]. Плеве задумывал создать в рамках своего ведомства особый «Департамент труда», который сосредоточил бы в своих руках решение рабочего вопроса. Именно это новое учреждение должно было «расширить права рабочих и удовлетворить многие их требования»[1065]. Как уже отмечалось выше, в 1903 г. известный экономист И.И. Янжул по просьбе Плеве подготовил проект государственных экзаменов для чинов Министерства внутренних дел. Его реализация должна была способствовать повышению образовательного уровня сотрудников ведомства[1066].

Наконец, Плеве обдумывал возможность реформы высших законосовещательных органов империи. Так, он полагал необходимым включить представителей общественности в состав Государственного совета[1067]. Еще будучи государственным секретарем, В.К. Плеве подготовил новое Учреждение Государственного совета, допускавшее их участие в особых совещаниях, которые могли предварять обсуждение наиболее сложных вопросов[1068]. Плеве извлек из архивов записки П.А. Валуева, М.Т. Лорис-Меликова, Н.П. Игнатьева с предложениями преобразования государственного строя и планомерно знакомил императора с их содержанием[1069].

Как писал министр публицисту генералу А.А. Кирееву 31 августа 1903 г., помимо «борьбы с крамолой», целью его политики является усовершенствование «органических норм гражданского общежития»[1070]. В личном разговоре с Киреевым он обрисовал целую программу реформ, предполагавшую большее участие общества в политической жизни страны[1071]. Частью этого проекта было как раз учреждение Совета по делам местного хозяйства, куда входили бы представители правительственной администрации, земств и городов[1072]. Причем все вопросы, касавшиеся местного хозяйства, должны были рассматриваться в этом учреждении. В ходе беседы Плеве с Киреевым министр внутренних дел отметил, что «центр тяжести реформы лежит в призыве на помощь администрации земских людей. Их состав будет предъявляться правительством. Оно берет известные лица, правда, из числа выбранных землею, но все же им избранных. Удачен ли будет выбор?! И как они будут действовать, говорить? Если над ними будет висеть дамоклов меч ссылки за их слова, то, конечно, их деятельность будет равна нулю.»[1073].

23 сентября 1903 г. генерал А.А. Киреев написал письмо министру, в котором фактически пересказал программу политических преобразований, задуманных министром. В частности, Киреев писал: «Вы говорите (и в этом заключается большая сила Вашей аргументации): широковещательная программа и замена одного строя другим не вызовет и поставит на “государево дело” все пригодные силы (общественные) России!.. В конце Вашего письма Вы говорите о великом деле “обновления” нашего государственного строя (материального, умственного и религиозно-нравственного) и прибавляете, что такой гигантский труд под силу только “нашему историческому самодержавию”!»[1074] Иными словами, речь шла о привлечении общественных деятелей к законотворческому процессу, что должно было способствовать постепенной трансформации политического режима.

По словам С.Е. Крыжановского, Плеве таким образом хотел «сблизиться с общественными кругами», для того «чтобы освободить себя от постоянной войны с третьим элементом»[1075]. Впоследствии Крыжановский формулировал позицию Плеве так: «Россия представляется ему в виде огромного воза, влекомого по скверной дороге тощими клячами – чиновничеством. На возу сидят обыватели – общественные деятели – и на чем свет ругают лошадей, ставя им в вину и плохую езду, и дурную дорогу. Вот этих-то господ, – прибавлял покойный, – следует снять с воза и поставить в упряжку, пусть попробуют сами везти, а чиновника посадить с кнутом на козлы – пусть подстегивает»[1076].

Именно тогда, при Плеве, Совет по делам местного хозяйства действительно был создан, но работать он начал лишь несколько лет спустя после смерти своего «родителя»[1077]. Что сталось бы с ним, начни он функционировать уже в 1904 г., можно только догадываться. Прочие министры побаивались этой инициативы Плеве. Они видели в ней попытку расширить сферу компетенции МВД[1078]. Возможно, именно Совет по делам местного хозяйства имел в виду В.Н. Орлов, когда говорил, что перед смертью Плеве даже обдумывал возможность создания «Государственной думы»[1079]. В любом случае одиозный в глазах оппозиционной печати министр внутренних дел пытался найти modus vivendi власти и общества в чуть расширенном по сравнению с прежним коридоре возможностей. Ему казалось, что таким образом можно уйти от политических вопросов, сконцентрировавшись на более важных: социальных и экономических.

15 июля 1904 г. в 10 часов утра прогремел взрыв, очевидно, ускоривший ход событий: в тот день В.К. Плеве был убит членом боевой организации эсеров Е.С. Сазоновым. Смерть государственного деятеля, воспринимавшегося как паладина реакции, породила надежду на смену курса и либерализацию внутренней политики. «Как ни ужасно, но убийство Плеве у всех вызвало вздох облегчения, а у многих радость, и, пожалуй, прежде всего в рядах самой бюрократии, непосредственно знавшей и чувствовавшей, что, как выразился Крыжановский (С.Е. – К. С.), с Плеве никакого дела иметь нельзя было», – впоследствии вспоминал И.В. Гессен[1080]. «Но ведь Россия – не революционерка, и она, действительно, нуждается в глубоких улучшениях жизни. Он же (В.К. Плеве. – К. С.) не хотел ничего делать. Почему? Да, вероятно, просто потому, почему и все министры не хотят: не желают уменьшать своей власти, не хотят перестать быть владыками над царем и народом», – записал 9 августа 1904 г. в дневнике публицист «Московских ведомостей», один из идеологов консерватизма Л.А. Тихомиров[1081]. Примерно в это же самое время М.В. Челноков в письме к Д.Н. Шипову делился своими надеждами на коренное преобразование государственного строя, а Д.Н. Шипов, отвечая товарищу, рассказывал, что «в Москве видел графиню В.Н. (Бобринскую. – К. С.), носится по городу и повсюду ораторствует о необходимости общественным представителям подать коллективное заявление государю, что он должен разделить ответственность перед страной и представителями общества и что должно быть немедленно учреждено временное правительство»[1082]. О серьезных преобразованиях думали и в «высших сферах». Так, согласно записи в дневнике А.С. Суворина от 4 августа 1904 г., через два-три дня после гибели В.К. Плеве министр юстиции Н.В. Муравьев во время доклада императору обрисовал отчаянное положение в России, указал на деспотический характер власти покойного министра внутренних дел и говорил о неотложности реформы системы управления страной[1083]. Даже директор Департамента полиции А.А. Лопухин не испытывал симпатий к Плеве и его политике и, беседуя с Гурко о его гибели, отметил: «Так дальше продолжаться не могло»[1084]. Новый курс должен был стать «земским», нацеленным на диалог с обществом. Это было провозглашено министром внутренних дел П.Д. Святополк-Мирским в самом скором времени после того, как он получил назначение.

В общественных кругах ожидали нового министра, способного предложить реальную альтернативу политике В.К. Плеве. Не случайно, что назывались имена И.Л. Горемыкина, запомнившегося в качестве государственного деятеля «проземской» ориентации[1085], и его оппонента конца 1890-х гг. С.Ю. Витте, считавшегося основным противником В.К. Плеве[1086]. Однако 25 августа был назначен князь П.Д. Святополк-Мирский. Близкий ко двору генерал А.А. Киреев, беседовавший со Святополком 13 августа (т. е. за две недели до назначения), остался крайне высокого мнения об этой кандидатуре и рассчитывал, что как раз новому министру удастся провести преобразования в духе славянофильской теории[1087]. И действительно уже при назначении Святополк-Мирский изложил государю своего рода программу реформ, которая полностью соответствовала чаяниям публицистов славянофильского толка. Новый министр внутренних дел настаивал на необходимости проведения политики веротерпимости, расширения компетенции органов местного самоуправления, либерализации политики в отношении печати, национальных окраин. Наконец, Святополк-Мирский коснулся и политического вопроса, сказав о важности «призыва выборных в Петербург» для обсуждения общегосударственных вопросов. Император как будто бы во всем с ним соглашался[1088].

Замыслы нового министра не стали секретом для публики. Как вспоминал Д.Н. Любимов, «газета “Русь”, с каждым днем делавшаяся все более левой, писала: “Это министерство перелома от бюрократического насилия к правовому порядку.”. А.С. Суворин в своих тогда пользовавшихся широкою популярностью “маленьких письмах” (в “Новом Времени”) пошел еще дальше. Среди хмурого сентября он прямо объяснил весну. “Разве – восклицал Суворин – речь нового министра внутренних дел, сказанная 16 сентября, не веяние весны? Не ясный ее признак? Она дает прекрасное настроение, повышает русского человека?..” Даже в крайней оппозиционных газетах были сочувственные отзывы. Объявлялось, как бы перемирие. Речь Мирского рассматривалась как предисловие и нервно ожидалось объявление коренных реформ, которые за этим вступлением должны были, по их мнению, последовать»[1089].

Осенью 1904 г. возбуждение общества неуклонно росло, подпитываясь одновременно завышенными ожиданиями успехов реформаторского курса Святополк-Мирского и вместе с тем неуверенностью в положительном исходе дела. «Вчера провел два часа у Мирского взаимное интервью. О “ней”, Костиной жене (т. е. о конституции. – К. С.), говорили много и свободно. Созыв выборных губернских земских собраний, местных людей для разработки совместно с министерством разных вопросов – в его программе», – писал орловский земец А.А. Стахович издателю журнала «Освобождение» П.Б. Струве. И, тем не менее, продолжал Стахович, «дремать нельзя, а, напротив, спешить. так как осенняя “весна” может быть, как все весны, больно коротка и заменят штюрмеровской или другой какой-либо. “зимою”.»[1090]. «Я боюсь, что нахожусь в положении человека, который выдал вексель на сумму, которую он уплатить не может», – еще 3 октября говорил сам П.Д. Святополк-Мирский. «Метаморфозы столь неожиданные, что все словно растерялись и в глубине души мало кто верит в ее (новой эры. – К. С.) прочность, – записала в своем дневнике О.Н. Трубецкая, сестра философов и общественных деятелей С.Н. и Е.Н. Трубецких. – Каждый день слухи о падении Мирского, и в преемники ему прочат фон Валя, Клейгельса или Штюрмера. Заранее уже отпетых или отпеваемых»[1091]. Подобное ощущение зыбкости ситуации в стране сохранялось в течение всей правительственной «весны».

9 октября 1904 г. у П.Д. Святополк-Мирского был очередной всеподданнейший доклад. Министр удивился тому, что царь высказал желание дать ему рескрипт, в котором бы утверждалась незыблемость существующего порядка. «Как же, Ваше Величество, ведь я говорил, какие перемены я нахожу нужными, и Вы согласились». Николай II на это ничего не ответил, а Святополк-Мирский вновь вернулся к теме участия земцев в подготовке важнейших решений (например, касавшихся крестьянского вопроса). Напомнил о Земском соборе, по его мнению, удачно сочетавшимся с самодержавным правлением. И император по обыкновению не возражал[1092]. Правительство старалось идти на уступки земству. Так, согласно письму С.Н. Гербеля Д.Н. Шипову от 15 октября 1904 г., «вопрос о Тверском земстве отчасти улажен и последует разрешение возвратиться в губернию земским деятелям»[1093].

Россия вступала в острую фазу политического кризиса, когда любой новый шаг – вперед или назад, влево или вправо, или даже просто стояние на месте – предопределял его эскалацию. Об этом в том числе писал К.Ф. Головин Святополк-Мирскому: «Для власти одинаково опасно оставаться неподвижно на месте и идти навстречу к так называемому общественному мнению. В первом случае недовольство, становясь затяжным, грозит постепенно заразить весь народный организм, во втором – многие из самых благонамеренных и разумных могут при теперешнем настроении быть увлечены потоком гораздо далее, чем сами бы того хотели»[1094]. Периодически ходили слухи, что вот-вот дадут конституцию. «Конституция висит в воздухе», – записал 27 октября в своем дневнике А.А. Киреев[1095]. 31 октября княгиня А.П. Ливен говорила жене министра Е.А. Святополк-Мирской, что в Москве на днях ждут конституцию[1096]. О тех же самых настроениях во второй столице сообщал и князь Б.А. Васильчиков две недели спустя, 14 ноября[1097]. «Повторяют с разных сторон, что молодая императрица принимает активное участие в политике и стоит во главе конституционной партии», – записал 27 ноября в дневнике граф А.А. Бобринский[1098]. Пройдет несколько дней, и 2 декабря он напишет, что 6-го все ожидают оглашения конституции[1099].

Вместе с тем в обществе говорили и о возможности скорой политической катастрофы. К.П. Победоносцев еще в сентябре предрекал, что курс, выбранный Святополк-Мирским, неизбежно приведет к кровопролитию как на улицах столицы, так и в провинции[1100]. 19 октября в салоне Е.В. Богдановича на тот момент один из видных чиновников Министерства внутренних дел Б.В. Штюрмер предрекал скорую революцию[1101]. Неделю спустя, 25 октября, публицист крайне правого толка Н.А. Павлов делился с Богдановичами своими планами по продаже имения и перевода всех денег за границу, «так как близится время, когда надо будет бежать из России»[1102]. В конце ноября по Невскому проспекту ходили толпы с красными флагами. Пока полиции еще удавалось справиться с этими выступлениями[1103]. «На днях я имел счастье представляться царю и докладывал ему искренно и правдиво, как мог и умел, о состоянии, в котором находится общество, – писал 15 декабря П.Д. Святополк-Мирскому московский предводитель П.Н. Трубецкой. – Я старался объяснить ему, что то, что происходит, n’est pas une fimeute, mais une revolution (не мятеж, но революция. – К. С.); что вместе с тем русский народ толкают в революцию, которую он не хочет и которую государь может предотвратить». Но это можно сделать, продолжал П.Н. Трубецкой, лишь доверившись общественным силам, пойдя им на серьезные уступки[1104].

1 ноября Святополк-Мирский вновь у императора. Опять он говорил о необходимости участия выборных в законотворческом процессе. «Да, это необходимо, – соглашался государь, – вот им можно будет разобрать ветеринарный вопрос». «Ваше Величество, да я не о том говорю, – тут же отреагировал министр, – а о праве постоянного участия в законодательстве»[1105]. Спустя несколько дней, 4 ноября, Святополк-Мирский дал указание помощнику начальника Главного управления по делам местного хозяйства С.Е. Крыжановскому составить соответствующую записку. «Исходная точка – невозможность двигаться дальше по старому пути и необходимость привлечь общество к участию в делах законодательства. Указания князя были весьма неопределенны: ни в чем не затрагивать основ самодержавного строя, не намечать никаких новых учреждений, не касаться земских начальников, а с тем вместе облегчить общественную самодеятельность и наметить ряд льгот, могущих быть благоприятно принятыми общественным мнением и не угрожающих прочности ни государственного строя, ни порядка управления. Все это было высказано отрывочно и в значительной части в виде ответов на вопросы»[1106].

Если правительственная «весна» осени 1904 г. внушала обществу одновременно надежды и опасения, то полицейские чины и цензурные власти она полностью дезориентировала. Так, по воспоминаниям современника, местные власти Саратовской губернии вполне благосклонно относились к организации банкетов, на которых открыто заявлялось о необходимости введения конституции. Например, такого рода банкет состоялся 2 ноября в здании вокзала при проводах делегатов на ноябрьский земский съезд. Собралось около 150 человек: земцы, представители «третьего элемента»[1107], врачи, адвокаты. Открыли шампанское, звучали тосты, советы, наказы. Кто-то из земских служащих прочел адрес с изложением политических требований «третьего элемента». Когда же собравшиеся вышли на перрон, некоторые даже затянули «Марсельезу». И вот только тут терпению жандармов, спокойно наблюдавших за всем происходившим, пришел конец. Они подбежали к толпе и пригрозили, что могут принять суровые меры[1108]. «Год назад ссылали в места за допущение желаний самых законных, высказанных в тайных совещаниях в губерниях, а теперь статья в журнале “Права”, кажется, – целиком из “Освобождения”», – писал орловский земец, человек, влиятельный в столичных кругах, А.А. Нарышкин историку Н.П. Барсукову 6 декабря 1904 г.[1109]По всей видимости, Нарышкин имел в виду весьма резкую по тону статью Е.Н. Трубецкого «Война и бюрократия», опубликованную 26 сентября и вызвавшую настоящий фурор в обществе[1110]. Она понравилась как человеку весьма умеренных взглядов А.В. Олсуфьеву[1111], так и неославянофилу А.А. Кирееву[1112]. Как вспоминал И.В. Гессен, ее всюду цитировали, выражения Трубецкого стали крылатыми, а редакция получала множество писем с выражением сочувствия и одобрения[1113]. «Статья брата Евгения в № 39 “Права” “Война и бюрократия” имела совершенно исключительный успех, – сделала пометку в записной книжке О.Н. Трубецкая. – Не только со всех сторон сыпались ему приветствия, но учреждались стипендии его имени в университетах и других высших учебных заведениях. Он блестяще открыл эру нового направления внутренней политики – “эру попустительства”, как ее называет здешний Трепов, “эру доверия к общественным силам”, как называют ее земцы»[1114].

То, что опубликование такой статьи не повлекло за собой санкции цензурного ведомства, было симптоматичным. «Зверев (начальник Главного управления по делам печати. – К. С.) сегодня говорил, – записала 4 ноября в своем дневнике А.В. Богданович, – что печать страшно разнуздалась, но поделать он ничего не может – этих писателей надо наказывать, а ему дано теперь только право их увещевать и просить»[1115]. Со стороны же правительственная политика по отношению к периодическим изданиям казалась противоречивой и лишенной всякой определенности. «Отношение к печати в лице Зверева самое неустойчивое: нынче дозволено одно, а завтра за это наказывают журнал и т. д. Но публика совсем сходит с ума, и слышатся рассказы довольно странные; в Москве обедал в “Русских ведомостях” и тоже наслушался массы странностей и противоречий», – писал 22 ноября И.И. Янжул А.И. Чупрову[1116]. Иными словами, значительное смягчение полицейского контроля и реальные завоевания общества серьезно повышали градус настроения в стране. И оно постепенно доходило до точки кипения. 4 декабря великий князь Константин Константинович записал в своем дневнике: «У нас точно плотину прорвало: в какие-нибудь два-три месяца Россию охватила жажда преобразований; о них говорят громко. Калуга, Москва, а теперь и Петербургская дума единогласно постановили адрес, в котором всеподданнейше требуют всякой свободы. Революция как бы громко стучится в дверь. О конституции говорят почти открыто. Стыдно и страшно»[1117].

А.В. Тыркова в январе 1905 года вспоминала, какое сильное впечатление на нее произвели прошлогодние сентябрьские газеты с туманными намеками на учреждение народного представительства. Она тогда жила в эмиграции и входила в круг П.Б. Струве. Как раз тогда к издателю «Освобождения» приехали П.Н. Милюков и князь П.Д. Долгоруков. Они чрезвычайно скептически отнеслись к слишком эмоциональному отклику Тырковой на газетные заметки, а Милюков заявил, что «нам еще надо годами, а не месяцами считать ход политического освобождения России». А в октябре П.Н. Милюков сам побывал в Петербурге и вернулся совсем в другом настроении: «То, что мы задумывали с таким трудом, лепили по маленьким кирпичикам ценой усилий и ухищрений, считая, что еще годы и годы придется вести черную политическую работу, – все это уже есть. И больше того. Жизнь ушла вперед. Надо догонять, чтобы не отстать». И, по словам А.В. Тырковой, он говорил «с удивлением и почти жаром, насколько горячность возможна для такого рассудочного, осторожного человека»[1118].

Настроения же в земской среде, действительно, очень быстро менялись. Так, еще 9 октября И.В. Гессен писал П.Б. Струве, что земские деятели, общавшиеся с П.Д. Святополк-Мирским, подлаживались под взгляды министра и не решались выразить собственную точку зрения. Например, П.Д. Святополк-Мирский в разговоре с Ф.А. Головиным заметил, что многие опасаются, как бы превращение задуманного еще Плеве Совета по делам местного хозяйства в совещательное представительное учреждение не стало бы прелюдией к введению конституции. На это Головин ответил, что абсолютное большинство земцев – противники конституции, и лишь крайние элементы, составляющие меньшинство земских собраний, не удовлетворятся реформой Совета. Долго с министром общался и князь Г.Е. Львов. Он заявил, что у деятелей местного самоуправления «нет никакой программы», и выразил опасение, «что если земство будет спрошено, оно окажется несостоятельным»[1119]. Иначе говоря, в начале октября 1904 г. земские лидеры не чувствовали себя слишком уверенно: прежде всего они пока не верили в возможность широкой поддержки радикальных политических требований в земской среде.

В начале ноября должен был состояться земский съезд, в сущности, санкционированный самим министром внутренних дел. К этому моменту общественные настроения в корне изменились, качнувшись влево. В «высших сферах» эту перемену явственно ощущали. Так, жена министра внутренних дел Е.А. Святополк-Мирская 30 октября 1904 г. записала в своем дневнике: «По-моему, они (земцы. – К. С.) делают большую ошибку, и, по-моему, тут есть даже доля подлости: пока их держали в страхе – молчали, а теперь, когда человек явился, который хочет удовлетворить все разумные требования, они все портят тем, что торопятся и хотят скандалы делать»[1120].

На земском съезде в ноябре 1904 г. возобладали конституционалисты. «Факт тот, что резолюция нашего съезда сыграла огромную роль. Прежде запретные мысли после нее стали везде выражаться открыто и приобрели права гражданства», – писал 27 ноября жене П.А. Гейден[1121]. Теперь идеи конституционализма становились общераспространенными. «Иногда, когда вдумываешься в то, что творится, когда смотришь на это мгновенное, почти чудесное преображение страны, кажется, что находишься накануне Великой французской революции, – утверждал освобожденец В.Я. Богучарский 3 декабря 1904 г. – Как там в [17]89 году не было ни одного республиканца, а вскоре не осталось уже ни одного монархиста, так у нас сейчас профессора, чиновники, домовладельцы, думцы, еще вчера не интересовавшиеся конституцией и почти не слыхавшие про нее, сегодня вдруг совершенно необычайным образом единогласно вотируют конституционные резолюции»[1122].

И все же и в конце ноября Святополк-Мирский продолжал настаивать на своем. Он убеждал императора в необходимости «либеральных реформ». Если «не удовлетворить вполне естественных желаний всех, то перемены будут и уже в виде революции». Как и прежде, министр сводил свою программу к трем пунктам: законность, веротерпимость и участие представителей общественности в законотворческой деятельности. Реализация этих положений позволила бы ограничить административный произвол. На этот раз Николай II уже возражал. Он был уверен, что перемен желали лишь интеллигенты. Народ же в своем большинстве оставался предан монарху[1123].

Записка императору с подробным изложением программы реформ была подготовлена Крыжановским к 19 ноября. Помимо пункта о призыве выборных, она заключала в себе мысль об обеспечении начал веротерпимости в России, отмене правовых норм, дискриминировавших сословные (крестьяне) и национальные (евреи) группы, об объединении правительственной власти (т. е. создании кабинета министров), расширении контрольных полномочий Сената, сферы прерогатив органов местного самоуправления, о замене общинной собственности частной 1.

На заседании особого совещания 2 декабря 1904 г. проект Святополк-Мирского провалился. Против него выступили С.Ю. Витте и В.Н. Коковцов, видимо, не без успеха убеждая императора, что самодержавие и представительный строй несовместимы. Святополк-Мирского поддержали Д.М. Сольский, Э.В. Фриш и А.С. Ермолов. Царь же явно склонялся к точке зрения их оппонентов. Он отмечал, «что власть должна быть тверда и что во всех разговорах земцев он видит эгоистическое желание приобрести права и пренебрежение к нуждам народа»[1124]^[1125]. К 5 декабря Витте подготовил свой проект, куда менее определенный, чем проект Святополк-Мирского, но все же предполагавший реформу Государственного совета с приглашением представителей общественности[1126].

Судя по записям графа А.А. Бобринского, еще в начале декабря лица, близкие к престолу, рассчитывавшие на Земский собор, были уверены, что государь все же подпишет необходимый указ. 8 декабря Бобринский нарисует в своем дневнике известную ему по слухам идиллическую картину совещания высших сановников империи: великие князья (в том числе и Сергей Александрович), П.Д. Святополк-Мирский, С.Ю. Витте, К.П. Победоносцев – все дружно выступили в пользу участия выборных в Государственном совете, а также наметили целый ряд других либеральных реформ. «Словом, историческая минута, – в приподнятом состоянии духа констатировал А.А. Бобринский, – и о всем этом будет Манифест в субботу 11-го (декабря. – К. С.)»[1127]. Согласно записной книжке О.Н. Трубецкой, как раз 8 декабря министр юстиции Н.В. Муравьев примерно то же и в таком же приподнятом настроении рассказывал своим знакомым[1128]. И все же в действительности совещание прошло несколько иначе. За проект Святополк-Мирского выступили только Ермолов и Фриш. Сольский был за участие выборных, но не в составе Государственного совета. Витте и Коковцов – за присутствие на заседаниях высшего законосовещательного учреждения назначаемых представителей общественности. К точке зрения Сольского присоединился великий князь Владимир Александрович, что в итоге поспособствовало ее временному торжеству[1129].

Следующие два дня Бобринский только и писал в дневнике о предстоявшем Манифесте[1130]. «Всеобщее ожидание завтрашнего дня и Манифеста…Члены Государственного совета вроде кретина Толя и подобных ему повесили нос. Чиновники бесятся», – записал он 10 декабря[1131]. А на следующий день: «Большое разочарование. Никакого Манифеста нет»[1132]. 12 декабря вышел указ без какого-либо упоминания возможности участия выборных в законодательной работе, и несколько дней спустя, 16-го, А.А. Бобринский записал: «Вялое чувство. Какая-то общая неудовлетворенность»[1133]. 13 декабря 1904 г., сразу же после опубликования Манифеста, Л.А. Тихомиров с горечью заметил: «Я боюсь, что Государь одинаково не может не уступить, не сопротивляться, а это, конечно, способно из ничего создать гибель»[1134].

11 декабря император провел совещание с великим князем Сергеем Александровичем и С.Ю. Витте и в итоге пункт проекта указа, предусматривавший политическую реформу, вычеркнул[1135]. Великие князья – Михаил Александрович и Александр Михайлович – ездили к Николаю II, уговаривали его восстановить пункт о выборных, однако безрезультатно[1136]. На аудиенции у императора 13 декабря Святополк-Мирский фактически подал в отставку. Николай II не возражал, отметив лишь, что он не может принять ее прямо сейчас. Министр заметил: «Дай Бог, чтобы я ошибался, но я убежден, что через 6 месяцев вы будете раскаиваться, что уничтожили пункт о выборных. По-моему, немыслимо управлять страной без поддержки общественных сил. Другие держатся другого мнения. Их теперь и нужно призвать. Вот Витте говорит, что без этого можно обойтись». На это замечание император ответил: «Я бы его сейчас же назначил, если был бы уверен, что он не масон»[1137].

Вместе с тем даже в отредактированном виде Указ 12 декабря 1904 г. подразумевал проведение цикла значимых преобразований: укрепление законности, расширение полномочий органов местного самоуправления, обеспечение независимости судебной системы, проведение социально ориентированной политики в рабочем вопросе, утверждение начал веротерпимости, отмена постановлений, дискриминировавших права различных национальных групп, смягчение цензурных ограничений[1138]. По мысли С.Ю. Витте, они должны были бы хотя бы отчасти снизить градус общественного напряжения, породившего политический кризис. «Если бы правительство многие годы систематически не занималось подобными упражнениями, если бы правительственные люди не душили бы без разбора разума и сердца, – всё, хотя России и неопасное, – но им неудобное и несимпатичное, – то правительство ныне имело бы, кроме большой обезумевшей толпы, кричащей нам “пошли вон” – и тихую, меньшую толпу, которая бы изрекала бы этот возглас не по отношению правительства, а к этой обезумевшей толпе», – писал Витте Победоносцеву 25 декабря 1904 г.[1139] К непосредственной подготовке реформ приступили уже в конце декабря, в том числе и к реформе Сената с предоставлением ему большей самостоятельности. В связи с этим же С.Ю. Витте ставил вопрос о недопустимости высочайших повелений, которые не проходили бы обсуждение в Государственном совете[1140].

Предсказание Святополк-Мирского сбывалось с сильным опережением. Не через полгода, а через два месяца император согласился на созыв законосовещательного представительства, а менее чем через год царь подписал Манифест 17 октября, провозглашавший созыв законодательной Думы. Россия стремительно, за считанные месяцы входила в революцию. От прежней стабильности не оставалось и следа. Происходила эскалация настроений и нарастание ожиданий. Волна радикализма подхватила и бюрократию. 8 ноября 1904 г. К.Ф. Головин писал Святополк-Мирскому: «Наиболее существенная опасность, как мне кажется, не в открытых манифестациях оппозиционного характера, ни даже в уличных беспорядках, – она в том полном отсутствии поддержки и сочувствия, какое правительство встречает повсюду, даже среди тех общественных классов, которые естественно призваны поддерживать существующий им порядок»[1141]. Высшие сановники империи неожиданно для многих оказались оппозиционерами, требовавшими смены политического режима. Более того, они стали важнейшими участниками революции. Это была одна из многих «ахиллесовых пят» «старого режима», который надеялся забыть о политике, но которого политика настигла врасплох.

Ограниченность публичного пространства для политической активности в России рубежа веков вовсе не отменяла политику в принципе. Она загоняла ее в «подполье», придавала ей конспирологический характер даже среди представителей высшей бюрократии. В итоге слабо улавливаемый политический подтекст присутствовал даже при обсуждении законопроектов в чиновничьих коллегиях (например, в Государственном совете). Политические проекты, альтернативные существовавшему, вынашивали порой самые одиозные (разумеется, для общественного мнения) сановники империи. К моменту же обострения политического кризиса 1904–1905 гг. убежденность в необходимости Реформы в России способствовала складыванию консенсуса в чиновничьей среде, представители которой в значительной своей части были не готовы отстаивать правящий режим.