Перевод этой книги подготовлен сообществом "Книжный импорт".
Каждые несколько дней в нём выходят любительские переводы новых зарубежных книг в жанре non-fiction, которые скорее всего никогда не будут официально изданы в России.
Все переводы распространяются бесплатно и в ознакомительных целях среди подписчиков сообщества.
Подпишитесь на нас в Telegram: https://t.me/importknig
Чалмерс А. Джонсон
«MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг.»
Оглавление
Предисловие
Пожалуй, самым старым и основным предметом изучения политической экономии является взаимосвязь между государственными институтами и экономической деятельностью. Различия в этой области лежат в основе всего современного политического анализа: свободная торговля против меркантилизма, социализм против капитализма, laissez faire против социального целеполагания, государственный сектор против частного сектора и, в конечном счете, забота о процедурах (свобода) против заботы о результатах (равенство). Япония занимает важнейшее место в этой дискуссии и как модель, и как пример. Послевоенный экономический триумф Японии, т.е. беспрецедентный экономический рост, сделавший ее второй по производительности открытой экономикой из когда-либо существовавших, является лучшим примером рыночной системы, управляемой государством, и сама Япония полностью или частично стала моделью для многих других развивающихся или передовых промышленных систем.
В центре внимания данной книги находится японская экономическая бюрократия, в частности знаменитое Министерство международной торговли и промышленности (MITI), как ведущий государственный субъект экономики. Хотя MITI не было единственным важным агентом, влияющим на экономику, да и государство в целом не всегда доминировало, я не хочу слишком скромничать по поводу важности этой темы. Особая скорость, форма и последствия японского экономического роста не могут быть поняты без ссылки на вклад MITI. Сотрудничество между государством и крупным бизнесом давно признано определяющей характеристикой японской экономической системы, но слишком долго роль государства в этом сотрудничестве либо осуждалась как чрезмерная, либо рассматривалась как просто вспомогательная, без чьей-либо поддержки, когда-либо анализировали этот вопрос. Этой книгой я надеюсь внести свой вклад в такой анализ.
История MITI занимает центральное место в экономической и политической истории современной Японии. Не менее важно и то, что методы и достижения японской экономической бюрократии занимают центральное место в продолжающейся дискуссии между сторонниками командной экономики коммунистического типа и смешанной рыночной экономики западного типа. Полностью бюрократизированные страны с командной экономикой неправильно распределяют ресурсы и подавляют инициативу; для того, чтобы функционировать, они вынуждены запирать население за железными занавесами или другими более или менее непроницаемыми барьерами. Страны со смешанной рыночной экономикой пытаются найти способы внедрить политически обусловленные приоритеты в свои рыночные системы, не заразившись при этом "английской болезнью" и не сорвавшись на американский тип правового разрастания. У японцев, конечно, нет всех ответов. Но если учесть, что практически все решения важнейших проблем конца ХХ века - энергообеспечения, охраны окружающей среды, технологических инноваций и т.д. - связаны с расширением чиновничьего аппарата, то японские приоритеты и процедуры весьма поучительны. По крайней мере, они должны предупредить иностранного наблюдателя о том, что японские достижения достались ему не безвозмездно.
Японская модель позднего развития отличается от западных стран с рыночной экономикой, коммунистических диктатур развития или новых государств послевоенного мира. Наиболее существенное отличие заключается в том, что в Японии роль государства в экономике разделена с частным сектором, и как государственный, так и частный сектор отработали средства, позволяющие заставить рынок работать на цели развития. Эта модель оказалась наиболее успешной стратегией целенаправленного развития среди исторических примеров. Сегодня она повторяется в новых индустриальных государствах Восточной Азии - Тайване и Южной Корее, Сингапуре и других странах Южной и Юго-Восточной Азии. Являясь ответом на изначальные потребности бенефициаров промышленной революции, японская модель оказалась несравненно более успешной, чем чисто государственные командные экономики коммунистического мира. После смерти Мао Цзэдуна даже Китай стал признавать, если еще не подражать, достижения капиталистического государства развития.
По причинам, подробно изложенным в главе 1, данное исследование проводится в историческом аспекте. Временные рамки исследования - с 1925 по 1975 год - важны тем, что они начинаются с момента создания официальной бюрократии в области промышленной политики, охватывают период, когда основные вопросы промышленной политики освещаются и обсуждаются, а также отражают прямую преемственность, существующую между довоенным и послевоенным периодами в плане персонала и организаций. В качестве пролога к этой истории первые две главы посвящены изложению противоречий, связанных с самой промышленной политикой и бюрократическим правлением Японии. В заключительной главе я излагаю некоторые более широкие темы, затронутые в книге, и пытаюсь абстрагировать модель японской политической экономики.
В этой истории и анализе я пытаюсь также раскрыть некоторые понятия, эвфемизмы и лозунги японского языка бюрократии. Читателей, не знающих японского языка, может раздражать повторение в скобках японских терминов в латинизации. В этом случае я приношу свои извинения, но следует подчеркнуть, что язык бюрократии эвфемистичен и часто непрозрачен; изучающим японский язык, освоившим его, будет интересно узнать, что именно я перевел, тем более что названия законов и организаций в Японии часто передаются на английском языке несколькими разными способами. В то же время для читателя, интересующегося Японией, но не владеющего японским языком, все термины, законы, названия книг и ассоциаций переведены на английский язык. Японские личные имена приводятся на японский манер: фамилия и имя. Полный список кабинетов министров, а также министров и заместителей министров МИТИ за период с 1925 по 1975 гг. приведен в Приложении А. У некоторых читателей также могут возникнуть трудности с различением многочисленных фамилий японцев, встречающихся в этой книге. Накамура, Нагамура, Накаяма, Нагаяма - все эти фамилии вполне различимы при написании на японском языке, но в английском они, как правило, сливаются. Я не извиняюсь за это. Слишком много исследований, посвященных бюрократии и государственной политике, читаются так, как будто речь идет о неких абстракциях, мало связанных с тем, как все происходило на самом деле. Эта книга отчасти посвящена работающим бюрократам, и их имена, естественно, часто встречаются.
Многочисленные люди и организации помогли мне в проведении этого исследования. В Японии я в первую очередь обязан профессорам Масуми Дзюнносуке и Акаги Суруки из Токийского столичного университета, которые направляли меня к материалам, подробно обсуждали со мной тему и указывали, какие темы имеют большее, а какие меньшее значение. Йококава Хироси из MITI учился в Беркли в 197879 гг. и внес большой вклад в работу моего семинара по японской политике. В получении порой труднодоступных материалов о прошлом МИТИ мне оказал неоценимую помощь Ютани Эйдзи из Восточного института.
Глава 1. Японское "чудо"
Лондонский журнал опубликовал длинное эссе в двух частях под названием "Рассмотрим Японию", которое позже вышло в виде книги, которая была быстро переведена и издана в Токио под названием «Amazing Japan». До этого времени большинство японцев просто не верили в невиданные в истории Японии темпы экономического роста, а их обозреватели и экономисты писали предостерегающие статьи о том, что бум не удастся, что грядут кризисы, что государственная политика нерациональна.
Однако там, где японцы видели безответственные бюджеты, "чрезмерные кредиты" и огромные внутренние потребности, японцы наблюдали расширение спроса, высокую производительность труда, сравнительно спокойные трудовые отношения, очень высокую норму сбережений. Так началось восхваление послевоенной японской экономики и поиск причин "чуда", как внутри страны, так и за рубежом.
Сначала немного о самом чуде. На самом деле чудо началось только в 1962 году, когда объем производства составлял лишь треть от того, что будет к 1975 году. Половина удивительной экономической мощи Японии проявилась после 1966 года. В таблице также хорошо видны "рецессии" 1954, 1965 и 1974 годов, которые подтолкнули правительство к новым, еще более творческим экономическим инициативам, и демонстрируют способность японской экономики еще более мощно восстанавливаться после этих периодов испытаний. Зафиксированы и межотраслевые сдвиги: упадок горнодобывающей промышленности, когда уголь уступил место нефти, и переход от текстиля к машинам и готовым металлическим изделиям, что японцы называют тяжелой и химической индустриализацией. Если использовать несколько иную базовую линию, например, принять 195153 год за 100, то индекс валового национального продукта за 193436 год составит 90, за 196163 год - 248, за 197173 год - 664, а индекс производства в обрабатывающей промышленности за 193436 год - 87, за 196163 год - 400, за 197173 год - 1350. За весь послевоенный период, с 1946 по 1976 год, японская экономика выросла в 55 раз.
К концу нашего периода на долю Японии приходилось около 10% мировой экономической активности, хотя она занимала всего 0,3% площади планеты и на ее территории проживало около 3% населения. Независимо от того, можно ли назвать это достижение "чудом" или нет, оно, безусловно, заслуживает внимания.
Многие путешественники ходили по этим водам до меня, и обзор их зондирования является необходимым введением к данному исследованию и к моей конкретной точке зрения. Объяснить экономический рост Японии и его неоднократное возобновление после исчерпания или устранения тех или иных временных преимуществ - задача не из легких, о чем свидетельствует частое употребление термина "чудо"; и этот термин нельзя изолировать и применять только к высокоскоростному росту, начавшемуся в 1955 году. Еще в 1937 г. гораздо более молодой профессор Арисава Хироми (р. 1896), один из тех, кто должен быть включен в любой список из двух-трех десятков ведущих разработчиков послевоенной промышленной политики, использовал выражение "японское чудо" для описания роста промышленного производства в Японии на 81,5% с 1931 по 1934 год.
3Сегодня мы знаем, почему произошло именно это чудо: оно стало результатом рефляционного дефицитного финансирования министра финансов Такахаси Корэкиё, который в возрасте 81 года был убит молодыми военными утром 26 февраля 1936 года за попытку затормозить начатый им процесс.
Это более раннее чудо, тем не менее, вызывает вопросы у исследователей, поскольку Чарльз Киндлбергер называет "загадкой" то, как Япония "уже в 1932 году без Кейнса начала проводить кейнсианскую политику". Некоторые японцы не стали заморачиваться этой загадкой, а просто стали называть Такахаси "японским Кейнсом". Как я надеюсь объяснить в этой книге, подобная хитрость не пройдет: государственное вмешательство в тридцатые годы было не только кейнсианством, и Арисава и его коллеги в правительстве в годы своего становления извлекли уроки, которые сильно отличаются от тех, что на Западе принято называть основной государственной фискальной политикой.
Совершенно иной набор объяснений японского чуда принадлежит социально-экономической школе, или тому, что я иногда называю подходом к исследованию "чуда" по принципу "все, кроме политики". Эта широкая школа включает в себя четыре основных типа анализа, которые часто пересекаются друг с другом, но для целей идентификации их можно четко выделить, хотя в чистом виде они появляются редко. Это анализ "национальный характер - базовые ценности - консенсус", который предпочитают гуманисты в целом и антропологически ориентированные специалисты в частности; анализ "чуда не произошло", которым занимаются в основном экономисты; анализ "уникальных структурных особенностей", продвигаемый исследователями трудовых отношений, нормы сбережений, корпоративного управления, банковской системы, системы социального обеспечения, генеральных торговых корпораций и других институтов современной Японии; и различные формы анализа "свободной езды", то есть подхода, подчеркивающего реальные, но преходящие преимущества Японии в запуске высоких темпов роста в послевоенном мире.
Прежде чем перейти к изложению качеств этих видов анализа, скажу, что в определенной степени я могу согласиться со всеми ними. Мой интерес заключается не в том, чтобы оспаривать выявленные ими факты или сомневаться в их значимости для чуда. Однако я полагаю, что можно показать, что многие из них должны быть сведены к более базовым категориям анализа, в частности к эффектам государственной политики, и что они должны быть взвешены в соответствии со стандартами, отличными от тех, которые использовались в прошлом, придавая тем самым больший вес государству и его промышленной политике.
Национально-характерное объяснение утверждает, что экономическое чудо произошло потому, что японцы обладают уникальной, обусловленной культурой способностью сотрудничать друг с другом. Эта способность к сотрудничеству проявляется во многих аспектах: более низкий уровень преступности, чем в других, менее однородных обществах; подчинение индивида группе; сильная групповая лояльность и патриотизм; и, наконец, экономические показатели. Важнейшим вкладом культуры в экономическую жизнь считается знаменитый японский "консенсус", означающий фактическое согласие правительства, правящей политической партии, лидеров промышленности и населения в отношении приоритета экономических целей для всего общества и средств достижения этих целей. Для обозначения этой культурной способности японцев были придуманы такие термины, как "скользящий консенсус", "консенсус".
Мои оговорки относительно ценности этого объяснения сводятся в основном к тому, что оно слишком обобщено и скорее отсекает, чем продвигает серьезные исследования. Консенсус и групповая солидарность сыграли важную роль в экономическом росте Японии, но они в меньшей степени обусловлены базовыми ценностями японцев, чем тем, что Рут Бенедикт однажды назвала "ситуационными" мотивами Японии: позднее развитие, нехватка ресурсов, необходимость торговли, ограничения платежного баланса и т.д.
Многие примеры, которые будут рассмотрены далее, иллюстрируют, как правительство сознательно побуждало своих клиентов к сотрудничеству, причем с гораздо лучшими результатами, чем во время Тихоокеанской войны, когда оно стремилось их контролировать. В конечном счете, действительно, вероятно, что японские базовые ценности отличаются от западных, но это нужно изучать, а не предполагать, а объяснение социального поведения в терминах базовых ценностей следует оставить для окончательного анализа, то есть для остатков поведения, которые не могут быть объяснены другими, более экономичными способами. Собственно, объяснение японского экономического чуда с точки зрения культуры было более распространено несколько лет назад, когда это чудо произошло только в Японии. Теперь же, когда его повторили или повторили в Республике Корея, на Тайване, в Гонконге, Сингапуре и, возможно, даже в некоторых странах, не относящихся к Восточной Азии, культурное объяснение в значительной степени утратило свой первоначальный интерес.
Образцы аналитической школы "чуда не произошло" не утверждают буквально, что с японской экономикой ничего не случилось, но подразумевают, что то, что произошло, было не чудом, а нормальным развитием рыночных сил. Они относятся к сфере профессионального экономического анализа японского роста и поэтому в целом безупречны, но в них также регулярно приводятся расширенные выводы, включающие смежные вопросы, которые их авторы не изучали, но отчаянно хотят исключить из своих уравнений. Хью Патрик утверждает: "Я отношусь к той школе, которая интерпретирует японские экономические показатели как обусловленные в первую очередь действиями и усилиями частных лиц и предприятий, реагирующих на возможности, предоставляемые вполне свободными рынками товаров и рабочей силы. Хотя правительство оказывало поддержку и действительно много сделало для создания условий роста, его роль часто преувеличивается".
Но есть и проблема, признает он. "Вызывает беспокойство тот факт, что макроэкономические объяснения послевоенных экономических показателей Японии, связанные с увеличением совокупных затрат труда и капитала и их более производительным распределением, оставляют необъясненными 40% плюс рост выпуска продукции и половину роста производительности труда".
Если удастся доказать, что промышленная политика государства повлияла на уровень инвестиций в те или иные экономически стратегические отрасли (например, на развитие производства и успешный сбыт нефтехимии или автомобилей), то, возможно, можно будет говорить о том, что ее роль не преувеличена. Я считаю, что это можно продемонстрировать, и попытаюсь сделать это далее в данном исследовании.
Многие японцы, конечно, не согласятся с выводом Патрика о том, что правительство обеспечивает лишь условия для экономического роста. Сахаси Сигеру, бывший заместитель министра MITI (Министерство международной торговли и промышленности), утверждает, что правительство несет ответственность за экономику в целом, и заключает: "Это совершенно эгоцентричная точка зрения [бизнесмена] - думать, что правительство должно быть озабочено только созданием благоприятных условий для экономического роста.
Бывали случаи, когда отрасли или предприятия восставали против того, что им предписывало правительство, - эти случаи относятся к числу наиболее сенсационных в послевоенной политике, но они происходили и происходят не настолько часто, чтобы стать обыденностью.
Обсуждение японской экономики в чисто экономических терминах, как представляется, основывается скорее на их предположениях, чем на анализе. Например, предполагается, что японское государство развития - это то же самое, что и американское государство регулирования. Филипп Трезис утверждает: "По существу, японская политика не отличается от политики в других демократических странах".
Еще одно различие между Японией и США заключается в банковской системе. До войны доля собственного капитала всех корпораций в Японии составляла около 66%, что сопоставимо с нынешним американским показателем в 52%, но уже в 1972 году доля собственного капитала в Японии составляла около 16%, и такая картина сохранялась на протяжении всего послевоенного периода. Крупные предприятия получают капитал за счет кредитов городских банков, которые, в свою очередь, перекредитованы и поэтому полностью зависят от гарантий Банка Японии, который после ожесточенной борьбы в 1950-х годах, которую банк проиграл, по сути, является оперативным подразделением Министерства финансов. Таким образом, правительство имеет прямое и непосредственное отношение к судьбе "стратегических отраслей" (термин стандартный и широко используемый, но не в военном смысле), гораздо большее, чем можно было бы предположить при формальном или юридическом сравнении японской и других рыночных систем. МИТИ не просто писал рекламную копию для себя, когда в 1974 г. публично представил концепцию "планово-ориентированной рыночной экономики", пытаясь назвать и проанализировать то, чем он занимался в течение предыдущих двадцати лет (двадцать лет до этого он потратил на совершенствование системы методом проб и ошибок).
Планово-ориентированная система рыночной экономики, безусловно, имеет ряд отличий от "политики в других демократических странах", одним из которых является уход и кормление самого экономического чуда.
Школа исследователей "чудес не бывает" согласна с тем, что экономический рост в Японии имел место, но настаивает на том, что он был обусловлен наличием капитала, рабочей силы, ресурсов и рынков, которые свободно взаимодействуют друг с другом и ничем не ограничены. Оно отвергает как противоречащие экономической логике и, следовательно, надуманные все концепции, которые японцы изобрели и постоянно используют при обсуждении и управлении своей экономикой, такие как "промышленная структура", "чрезмерная конкуренция", "координация инвестиций", "государственно-частное сотрудничество". Наиболее серьезным с исторической точки зрения является то, что такое объяснение сводит на нет попытки проанализировать, что же на самом деле изменило государственное вмешательство, заранее и принципиально заявляя, что оно ничего не изменило. В результате, по словам Джона Робертса, "чудесное" превращение Японии в первоклассную экономическую державу в 1960-е годы было исчерпывающе описано японскими и зарубежными авторами, и, тем не менее, в литературе очень мало достоверных объяснений того, как и кем это было сделано".
Третий распространенный тип анализа японского чуда, подчеркивающий влияние необычных японских институтов, безусловно, является наиболее важным из четырех выделенных мною, и именно он наиболее подробно обсуждается в Японии и за рубежом. В самом простом виде он утверждает, что Япония получила особое экономическое преимущество благодаря тому, что послевоенные японские работодатели привычно называют своими "тремя священными сокровищами": системе "пожизненного" найма, системе стажа ("seniority").
Благодаря этим институтам, как утверждается, Япония добивается большей приверженности рабочей силы, меньше теряет дней на забастовки, легче внедряет инновации, лучше контролирует качество и в целом производит больше нужных вещей быстрее, чем ее международные конкуренты.
Этот аргумент, безусловно, верен, но он никогда не был четко сформулирован и в лучшем случае является упрощенным. Необходимо отметить несколько моментов. Во-первых, три священных сокровища - не единственные "особые институты", и уж точно не самые священные. К ним относятся: система личных накоплений; система распределения; налоговая система; крайне низкая степень влияния акционеров на компании; сотни "компаний государственной политики" (государственных корпораций нескольких различных форм); и, пожалуй, самое главное - контролируемые государством финансовые институты, в частности Японский банк развития и "второй", или инвестиционный, бюджет (План бюджетных инвестиций и займов).
Здесь нет необходимости описывать каждый из этих институтов. Большинство из них хорошо знакомы даже начинающим японским наблюдателям, а другие будут подробно проанализированы далее в этой книге, поскольку они представляют собой один из основных инструментов государственного воздействия на экономику и управления ею. Необходимо подчеркнуть, что они представляют собой систему, которую не планировал ни один человек, ни одно агентство, и которая формировалась в течение долгого времени как случайная реакция или непредвиденные последствия позднего развития Японии и политики правительства, направленной на стимулирование экономического роста. Взятые вместе, как система, они представляют собой внушительный набор институтов, способствующих экономическому росту ("машина ВНП", по метафоре Амайи), но взятые по отдельности, как это чаще всего бывает, они не имеют особого смысла.
Приведем один пример. В результате признания японского чуда во всем мире некоторые американские профессора делового администрирования стали рекомендовать американским предпринимателям экспериментировать с одним или всеми тремя священными сокровищами. Иногда японские практики, соответствующим образом модифицированные, оказываются очень полезными.
Однако американский бизнесмен, который действительно попытался бы ввести пожизненное трудоустройство без поддержки других институтов японской системы, вскоре оказался бы банкротом. Кроме всего прочего, пожизненный найм в Японии - это не пожизненный найм, а до середины или конца пятидесятых годов; и хотя повышение зарплаты зависит от стажа, гарантии занятости нет: именно тех, кто имеет наибольший стаж, увольняют первыми во время спада деловой активности, поскольку они обходятся дороже всего. Пожизненная занятость не распространяется и на "временщиков", которые могут провести в этом статусе всю свою трудовую жизнь, причем временщики составляют гораздо большую часть персонала фирмы, чем это допускает любой американский профсоюз (например, 42% персонала Toyota Motor Company в 1960-е годы).
Даже если бы эти проблемы были решены, работодатель все равно не будет иметь под боком обширного сектора средних и мелких субподрядчиков, на который его японский коллега может надавить в трудную минуту. Томиока называет субподрядчиков "амортизаторами" японской деловой цикличности - это небольшие фирмы, на которых ложится удар, когда крупные компании обнаруживают, что больше не могут нести постоянные затраты на рабочую силу и вынуждены "перекладывать нагрузку".
С другой стороны, у американского работника не будет обширной, хотя и избыточной, японской системы распределения, на которую он мог бы опереться в случае увольнения. Система распределения в Японии служит огромной губкой для безработных и безработных, когда этого требуют экономические условия. Свидетельством того, что в Японии много посредников, является тот факт, что объем сделок между японскими оптовиками в 1968 году превышал общий объем розничных продаж в соотношении 4,8 к 1, в то время как в США этот показатель составлял 1,3 к 1.
Неудивительно, что многие знающие японцы не хотят менять систему дистрибуции, несмотря на протесты иностранных продавцов, которые с трудом пробиваются в нее, поскольку она выполняет для общества и другие функции, помимо дистрибуции, не последней из которых является снижение налогового бремени, необходимого для обеспечения адекватного страхования от безработицы.
Пожизненная занятость в японском стиле дает много преимуществ с точки зрения экономического роста: она стимулирует работодателя работать на полную или близкую к полной мощность, препятствует горизонтально структурированному профсоюзному движению и, по словам Охкавы и Розовского, дает японскому предпринимателю "рабочую силу, не имеющую стимулов противостоять технологическому и организационному прогрессу даже трудосберегающего типа".
Второй основной момент, связанный с этими особыми институтами, касается даты их возникновения и способов поддержания. Именно здесь эта школа объяснения чуда иногда незаметно сливается с первой школой, которая говорит о том, что японская культура и японский национальный характер поддерживают экономику.
Пожизненная занятость объясняется несколькими факторами, в том числе попытками во время Первой мировой войны сдержать рост левого движения за социальные реформы; завозом большого количества корейских и тайваньских рабочих в 1920-е годы, что заставило японских рабочих любой ценой добиваться гарантий занятости; деятельностью компаний по производству боеприпасов в военное время, которые должны были гарантировать работу своим лучшим сотрудникам, чтобы удержать их. Р.П. Доре, один из ведущих специалистов по японскому индустриализму, следующим образом резюмирует состояние исследований по этому вопросу: "Система занятости в Японии в 1900 г. была практически такой же рыночно-ориентированной, как и в Великобритании. Именно сознательные институциональные инновации начали формировать японскую систему в первые два десятилетия этого века, усовершенствовали систему корпоративного семейственности (или то, что можно назвать корпоративным патернализмом) в 1930-х годах и перестроили систему с учетом новой силы профсоюзов в конце 1940-х годов, чтобы создать то, что [Дор] называет "корпоратизмом благосостояния" сегодня".
Накамура Такафуса находит в системе управления военного времени корни целого ряда важных институтов, в том числе банковских кэйрэцу (промышленных групп, основанных на системе назначенных финансовых органов того времени) и системы субконтрактации, которая хотя и существовала до войны, но значительно усилилась в результате принудительного слияния средних и малых предприятий с крупными производителями оборудования или "перенастройка предприятия", движение, рассмотренное в главе 5).
Существует несколько способов влияния государства на структуру специальных институтов Японии. Многие из этих институтов были созданы непосредственно в ходе кампаний по "рационализации промышленности" 1930-х годов или в ходе Тихоокеанской войны. В тех случаях, когда государство не создавало их непосредственно, оно, тем не менее, признавало их полезность для своих целей и шло на их укрепление. Примером может служить сберегательная система. Возможно, как утверждают многие комментаторы, сбережения частных японских домохозяйств - самый высокий показатель доли сбережений в ВНП, когда-либо зафиксированный в мирное время в любой рыночной экономике, - объясняются природной бережливостью японцев. Однако существует ряд сильных внешних факторов, побуждающих японцев к сбережениям: сравнительно слабая система социального обеспечения; система оплаты труда, предусматривающая выплату крупных единовременных премий дважды в год; пенсионная система, существенно сокращающая доход работника до достижения им 60-летнего возраста; дефицит нового жилья и земельных участков, а также повышенные требования к университетскому образованию детей, что требует больших расходов; слаборазвитая система потребительского кредитования; государственная почтово-сберегательная система, конкурентоспособные процентные ставки, отсутствие развитого рынка капитала и других альтернатив личным сбережениям, а также существенное освобождение от подоходного налога процентов, получаемых по сберегательным счетам. Правительство вполне осознает эти стимулы к сбережениям и тот факт, что деньги, размещенные в почтовой сберегательной системе, поступают непосредственно на счета Министерства финансов, где могут быть реинвестированы в соответствии с государственными планами. Возможно, врожденная бережливость действительно играет определенную роль в этой системе, но правительство приложило немало усилий, чтобы ее воспитать.
Теория "бесплатной езды", четвертая категория объяснений, утверждает, что Япония является бенефициаром своего послевоенного союза с США, и что этот союз объясняет если не весь, то, по крайней мере, чудесную часть быстрого экономического роста Японии. Существует три способа, с помощью которых Япония, как утверждается, получила свободу действий: отсутствие расходов на оборону, свободный доступ к своему основному экспортному рынку и относительно дешевая передача технологий.
Правда, Японии не приходилось выделять значительную часть национального дохода на вооружение, но этот фактор не мог существенно повлиять на темпы ее роста. Если бы общий уровень инвестиций в Японии был очень низким, как, например, в Китае, то потребности обороны могли бы оказать тормозящее влияние. Но в Японии, где в период высоких темпов роста капиталовооруженность превышала 30% ВНП, влияние низких оборонных расходов было незначительным. Пример Южной Кореи и Тайваня, которые придерживались японской стратегии высоких инвестиций с такими же или даже более впечатляющими результатами, иллюстрирует этот тезис: их очень высокие расходы на оборону практически не повлияли на экономические показатели.
Более важен пример с экспортом. Япония получила огромную выгоду от открытой торговой системы, сложившейся в мире после Второй мировой войны, и японские государственные деятели неоднократно признавали благоприятное влияние на нее таких институтов, как Генеральное соглашение по тарифам и торговле, Международный валютный фонд и, до 1971 г., стабильные валютные курсы - институтов, в создании которых они не принимали никакого участия. Более того, в своих пессимистических настроениях руководители MITI рассуждали о том, что великие экономические достижения Японии пришлись на относительно открытые периоды мировой торговли - со времен реставрации Мэйдзи до Первой мировой войны и с 1945 по 1970 год, и выражали опасения, что эпоха после 1970-х годов может оказаться похожей на 1920 год45 , если рассматривать ее в исторической перспективе.
Тем не менее, важным для нашего обсуждения является то, что рост Японии зависел не столько от экспорта, сколько от развития внутреннего рынка (рынка, вдвое меньшего, чем США по численности населения). Элеонора Хэдли отмечает, что, хотя экономика Японии в начале 60-х годов была примерно в три раза больше экономики 193436 года, доля экспорта в ВНП составляла лишь две трети от того, что было в середине 1930-х годов. К концу 1960-х годов экспорт Японии составлял всего 9,6% ВНП, в то время как, например, в Канаде - 19,8%. В период с 1953 по 1972 гг. зависимость Японии от экспорта и импорта в процентах от ВНП в постоянных ценах была неизменно ниже, чем у Франции, Германии, Италии, Великобритании и европейских стран ОЭСР в целом. Экспорт Японии составлял около 11,3% ВНП, а импорт - 10,2%, в то время как показатели европейских стран ОЭСР составляли 21,2% и 20,9% соответственно.
Безусловно, Япония, как густонаселенная ресурсодефицитная страна, вынуждена экспортировать, чтобы оплачивать жизненно важный импорт, но внешние продажи не были основным фактором, стимулирующим экономическую активность страны в период высоких темпов роста.
В течение двадцати лет после 1955 года рост экономики Японии обеспечивался за счет внутреннего спроса. Конечно, спрос существовал и до 1955 года, но с приходом к власти правительства Исибаси в декабре 1956 года и возвращением Икеды Хаято на пост министра финансов Исибаси и Икеда начали проводить политику "позитивного финансирования". Под лозунгом "снижение налогов на сто миллиардов иен - это помощь на сто миллиардов иен", положенным в основу бюджета на 1957 финансовый год, Икеда открыл внутренний спрос так, как он никогда не был открыт ранее.
Проблемы с платежным балансом замедлили позитивное финансирование во время рецессии "на дне горшка" (ее пик пришелся на июнь 1958 г.), но экономика быстро отреагировала на дисциплину правительства и возродилась в период бума Ивато (июль 1958 - декабрь 1961 гг.), когда Икеда стал премьер-министром и начал реализацию плана удвоения доходов. Движущей силой экономики в этот и последующие периоды были частные корпоративные инвестиции, подпитываемые благоприятными ожиданиями на долгосрочную перспективу, которые были созданы правительством, а не экспортные продажи.
Передача технологий, ставшая третьей предполагаемой "бесплатной поездкой", была не совсем бесплатной, но не подлежит сомнению, что она имела решающее значение для экономического роста Японии и что уплаченные за нее цены были незначительными по сравнению с тем, сколько бы стоили такие технологии сегодня, если бы их можно было купить по любой цене. Япония импортировала практически все технологии для своих базовых и быстрорастущих отраслей, причем большую часть этих технологий она импортировала из США. Однако называть это перемещение патентных прав, технологий и ноу-хау через Тихий океан и из Европы "свободным перемещением" банально и неправильно. На самом деле, в этом и заключалась суть дела.
Импорт технологий был одним из центральных компонентов послевоенной промышленной политики Японии, и поднятие этой темы означает поворот дискуссии к MITI и роли японского правительства. До либерализации капитала конца 1960-х - 1970-х гг. ни одна технология не поступала в страну без одобрения МИТИ; ни одно совместное предприятие не создавалось без контроля МИТИ и частых изменений условий; ни одно патентное право не покупалось без давления МИТИ на продавца с целью снижения роялти или внесения других изменений, выгодных для японской промышленности в целом; ни одна программа импорта иностранных технологий не утверждалась, пока МИТИ и его различные консультативные комитеты не решали, что время пришло и что соответствующую отрасль необходимо "взращивать".
С момента принятия Закона об иностранном капитале в 1950 г. (он оставался в силе в течение последующих тридцати лет) государство отвечало за передачу технологий. То, что оно делало и как оно делало, было не вопросом "бесплатной поездки", а чрезвычайно сложным процессом взаимодействия государственного и частного секторов, который стал известен как "промышленная политика". MITI является основным государственным органом Японии, отвечающим за разработку и реализацию промышленной политики.
Таким образом, я перехожу к последней школе, к которой я себя отношу, - школе, подчеркивающей роль государства развития в экономическом чуде. Хотя вся остальная часть книги посвящена этой теме, а также некоторым нечудесам, которые творит государство развития в своем стремлении к чуду, необходимо сделать еще одно вступление. Что я понимаю под государством развития? Это не такой уж сложный вопрос, но он всегда вызывает затруднения в англо-американских странах, где в результате многолетних споров с марксистами-ленинцами существование государства развития в любой другой форме, кроме коммунистической, было в значительной степени забыто или проигнорировано. Японская политэкономия может быть расположена точно по линии, идущей от немецкой исторической школы, которую иногда называют "экономическим национализмом" или неомеркантилизм, но эта школа не совсем вписывается в мейнстрим экономической мысли в англоязычных странах. Таким образом, Япония всегда изучается как "вариант" чего-то иного, чем она сама, и поэтому необходимой прелюдией к любой дискуссии о государстве развития должно быть выяснение того, чем оно не является.
Речь не идет о вмешательстве государства в экономику. Все государства вмешиваются в экономику по разным причинам, среди которых защита национальной безопасности ("военно-промышленный комплекс"), обеспечение промышленной безопасности, защита потребителей, помощь слабым, содействие справедливости рыночных операций, предотвращение монополизации и частного контроля в системах свободного предпринимательства, обеспечение безопасности и интересов общества в естественных монополиях, достижение эффекта масштаба, предотвращение чрезмерной конкуренции, защита и развитие отраслей, распределение жизненно важных ресурсов, защита окружающей среды, гарантия занятости и т.д. Вопрос в том, как и в каких целях государство осуществляет вмешательство. Это один из важнейших вопросов политики ХХ века, который с течением времени становится все более острым. Как сказал Луис Малкерн, старый знакомый японского банковского мира, "я бы предположил, что для любой крупной страны в 1980-е годы не может быть более разрушительной слабости, чем неспособность определить роль правительства в экономике". Особое японское определение этой роли и связь между этой ролью и экономическим чудом являются одновременно и основными компонентами, и первопричинами возрождения интереса к "политической экономии" в конце ХХ века.
Нигде так не проявляется распространенное и специфически западное предпочтение бинарного способа мышления, как в области политической экономии. В современную эпоху Вебер положил начало этой практике, проведя различие между "рыночной экономикой" и "плановой экономикой". Из недавних аналогов можно назвать различие между "рыночной рациональностью" и "рациональностью плана", проведенное Дарендорфом, различие между "рыночно-ориентированными системами" и "организационно-ориентированными системами", а также различие между "государством, управляемым по правилам" и "государством, управляемым по целям". В дальнейшем я буду использовать некоторые из этих различий, но сначала подчеркну, что для целей настоящего обсуждения правая компонента этих пар является не командной экономикой советского типа. Экономики советского типа - не рациональный план, но план идеологический. В Советском Союзе, его зависимых странах и странах-подражателях государственная собственность на средства производства, государственное планирование и бюрократическое целеполагание не являются рациональными средствами достижения цели развития (даже если когда-то они таковыми и были); они сами по себе являются фундаментальными ценностями, не подлежащими оспариванию при наличии доказательств их неэффективности или неэффективности. В том смысле, в котором я использую этот термин, Япония рациональна в плане, а страны с командной экономикой - нет; более того, история Японии с 1925 года предлагает множество иллюстраций того, почему командная экономика не является рациональной в плане, и этот урок японцы хорошо усвоили.
На самом базовом уровне различие между рынком и планом относится к разным представлениям о функциях государства в экономике. Государство как институт существует столько же лет, сколько и организованное человеческое общество. Примерно до XIX века государства повсеместно выполняли примерно те же функции, которые делают возможной крупномасштабную социальную организацию, но которые не могли выполнять отдельные люди, семьи или деревни самостоятельно. К таким функциям относились оборона, строительство дорог, охрана водных ресурсов, чеканка монет, отправление правосудия. После промышленной революции государство стало выполнять новые функции. В тех государствах, которые первыми начали индустриализацию, государство само по себе имело мало отношения к новым формам экономической деятельности, но к концу XIX века оно стало выполнять функции регулятора в интересах поддержания конкуренции, защиты прав потребителей и т.д. По словам Генри Якоби, "как только капитализм изменил традиционный уклад жизни, такие факторы, как эффективность конкуренции, свобода передвижения и отсутствие какой-либо системы социального обеспечения, вынудили государство взять на себя ответственность за защиту и благополучие индивида. Поскольку каждый человек отвечал за себя сам и поскольку индивидуализм стал социальным принципом, государство осталось практически единственным регулирующим органом".
В государствах, опоздавших с индустриализацией, государство само возглавило процесс индустриализации, то есть взяло на себя развитие. Эти две разные ориентации на частную экономическую деятельность - регулирующая и развивающая - породили два разных типа отношений между государством и бизнесом. Примером государства, в котором преобладает регулирующая ориентация, являются США, а примером государства, в котором преобладает ориентация на развитие, - Япония. Регулирующее, или рыночно-рациональное, государство занимается формами и процедурами, правилами, если хотите, экономической конкуренции, но не занимается вопросами существа. Например, правительство США имеет множество нормативных актов, касающихся антимонопольных последствий размера фирм, но оно не занимается вопросами того, какие отрасли должны существовать, а какие больше не нужны. Развивающееся, или планово-рациональное, государство, напротив, имеет в качестве своей доминанты именно постановку таких содержательных социально-экономических целей.
Другой способ провести это различие - рассмотреть приоритеты государства в экономической политике. В планово-рациональном государстве наибольший приоритет отдается промышленной политике, т.е. заботе о структуре отечественной промышленности и ее развитии, повышающей международную конкурентоспособность страны. Само наличие промышленной политики предполагает стратегический, или целевой, подход к экономике. С другой стороны, рыночно-рациональное государство обычно даже не имеет промышленной политики (или, во всяком случае, не признает ее таковой). Вместо этого как внутренняя, так и внешняя экономическая политика, включая торговую, будет делать акцент на правилах и взаимных уступках (хотя, возможно, под влиянием некоторых целей, не имеющих отраслевой специфики, таких как стабильность цен или полная занятость). Торговая политика обычно подчиняется общей внешней политике и чаще используется для скрепления политических отношений, чем для получения сугубо экономических преимуществ.
Эти различия полезны тем, что обращают наше внимание на становление Японии после реставрации Мэйдзи в 1868 г. как государства развития, планово-рационального, чья экономическая ориентация была связана с промышленной политикой. В отличие от США примерно с того же периода они пошли по пути регулирования и рыночно-рационального развития, ориентируясь на внешнюю политику. В современных условиях Япония всегда делала акцент не на конкретных процедурах, регулирующих экономическую деятельность, а на всеохватывающей, поддерживаемой государством цели развития экономики.
Только в 1970-е годы Япония начала переходить к несколько регулирующей внешнеполитической ориентации, в то время как в Америке стали появляться первые признаки новой ориентации на развитие, промышленную политику. Однако японская система остается планово-рациональной, а американская - в основном рыночно-рациональной.
Наиболее наглядно это можно увидеть, рассмотрев различия между двумя системами с точки зрения принятия экономических и политических решений. В Японии развивающее, стратегическое качество экономической политики отражается в правительстве в высоком положении так называемых экономических бюрократов, то есть чиновников министерств финансов, международной торговли и промышленности, сельского и лесного хозяйства, строительства и транспорта, а также Агентства экономического планирования. В эти ведомства приходят самые талантливые выпускники лучших вузов страны, а должности чиновников высшего звена в этих министерствах были и остаются самыми престижными в обществе. Несмотря на влияние групп влияния и политических претендентов, элитная бюрократия Японии принимает большинство важнейших решений, разрабатывает практически все законы, контролирует государственный бюджет и является источником всех основных политических нововведений в системе. Не менее важно и то, что после выхода на пенсию, которая в Японии обычно наступает в возрасте 50-55 лет, эти бюрократы переходят из правительства на влиятельные посты в частном бизнесе, банковской сфере, политическом мире и многочисленных государственных корпорациях - направление элитной мобильности, прямо противоположное тому, которое преобладает в США. Существование мощной, талантливой и престижной экономической бюрократии является естественным следствием рациональности плана.
В рыночно-рациональных системах, таких как США, государственная служба, как правило, не привлекает наиболее способных специалистов, а в принятии решений на государственном уровне доминируют не бюрократия, а избранные представители профессионального класса, как правило, юристы. Перемещение элиты происходит не из правительства в частный сектор, а наоборот, обычно через политическое назначение, которое гораздо более широко, чем в Японии. Реальным эквивалентом японского Министерства международной торговли и промышленности в США является не Министерство торговли, а Министерство обороны, которое по своей природе и функциям разделяет стратегические, целевые установки MITI. По сути, уничижительный оттенок, который в США имеют такие термины, как "Japan, Inc.", аналогичен тому, что существует вокруг отечественного выражения "военно-промышленный комплекс", обозначающего тесное взаимодействие государства и бизнеса для решения задач национальной обороны. (Некоторые японцы, чтобы не отставать, стали называть отношения между правительством и бизнесом "бюрократическо-индустриальным комплексом").
Американские экономические решения чаще всего принимаются в Конгрессе, который также контролирует бюджет, и эти решения отражают рыночно-рациональный акцент на процедурах, а не на результатах. В 1970-е годы американцы начали экспериментировать с бюрократическими структурами, занимающимися промышленной политикой, такими как Министерство энергетики, однако они до сих пор относятся к таким организациям довольно настороженно, престиж которых остается низким.
Еще один способ подчеркнуть различия между рациональностью плана и рыночной рациональностью - рассмотреть некоторые компромиссы, связанные с каждым из подходов. Во-первых, наиболее важным оценочным стандартом в рыночной рациональности является "эффективность". Но в плановой рациональности он имеет меньший приоритет, чем "эффективность". И американцы, и японцы склонны путать значения понятий "эффективность" и "результативность". Американцы часто и вполне обоснованно критикуют свою чиновничью бюрократию за ее неэффективность, не замечая, что эффективность не является хорошим оценочным стандартом для бюрократии. Эффективность является правильным стандартом оценки стратегической деятельности, ориентированной на достижение цели. С другой стороны, японцы продолжают мириться с дикой неэффективностью и даже неумением.
Проприетарная аграрная структура, по крайней мере, отчасти потому, что она мягко говоря эффективна: она обеспечивает продовольствие, которое не нужно импортировать.
Во-вторых, оба типа систем сталкиваются с "внешними эффектами", которые Милтон Фридман назвал "эффектами соседей". Примером могут служить неоцененные социальные издержки производства, такие как загрязнение окружающей среды. Однако в данном случае планово-рациональной системе гораздо труднее, чем рыночно-рациональной, выявить и переключить свое внимание на внешние по отношению к национальной цели эффекты. Положение планово-рациональной системы напоминает положение военной организации: о генерале судят по тому, победил он или проиграл. Хорошо, если при этом он будет экономить на насилии (быть эффективным), но это не так важно, как результат. Так, Япония сохраняла высокие темпы промышленного роста еще долгое время после того, как стало известно об очень серьезном ущербе для окружающей среды. С другой стороны, когда планово-рациональная система наконец-то сместит свои цели, отдав приоритет такой проблеме, как промышленное загрязнение, она, как правило, окажется более эффективной, чем рыночно-рациональная система, что видно из сравнения японского и американского подхода к проблеме загрязнения в 1970-е годы.
В-третьих, планово-рациональная система зависит от наличия широко согласованного набора всеобъемлющих целей для общества, таких как высокая скорость роста. При наличии такого консенсуса планово-рациональная система будет превосходить рыночно-рациональную систему по одному и тому же показателю, например по росту ВНП, до тех пор, пока рост ВНП является целью планово-рациональной системы. Но когда консенсуса нет, когда есть путаница или конфликт по поводу главной цели планово-рациональной экономики, она оказывается в дрейфе, не способна решать основные проблемы и не может возложить на себя ответственность за неудачи. Япония уже сталкивалась с подобным дрейфом, когда неожиданные события нарушали сложившийся консенсус, например, во время "шока Никсона" в 1971 году или после нефтяного шока 1973 года. Вообще говоря, сила планово-рациональной системы заключается в ее эффективности при решении рутинных проблем, тогда как сила рыночно-рациональной системы - в ее эффективности при решении критических проблем. В последнем случае акцент на правилах, процедурах и ответственности руководителей способствует принятию мер при возникновении проблем незнакомого или неизвестного масштаба.
В-четвертых, поскольку в двух системах принятие решений сосредоточено в разных органах: в одной - в элитной бюрократии, в другой - в парламентской ассамблее, то и процесс изменения политики будет проявляться совершенно по-разному. В планово-рациональной системе изменения будут сопровождаться внутрибюрократическими спорами, фракционной борьбой и конфликтами между министерствами. В рыночно-рациональной системе изменения будут сопровождаться ожесточенными парламентскими спорами по поводу новых законов и предвыборными баталиями. Например, в Японии в конце 1960-х и в течение 1970-х годов переход от протекционизма к либерализации наиболее ярко проявился во фракционной борьбе внутри MITI между "внутренней фракцией" и "международной фракцией". Самым верным признаком того, что японское правительство движется в сторону большей открытости и свободы торговли, было именно то, что в ключевом министерстве этого сектора стали доминировать бюрократы-международники. Американцы иногда путаются в японской экономической политике, потому что слишком много внимания уделяют словам политиков и плохо разбираются в бюрократии, в то время как японцы иногда придают слишком большое значение заявлениям американских бюрократов и не уделяют достаточного внимания конгрессменам и их обширным штатам.
Если смотреть исторически, то современная Япония начала свою деятельность в 1868 году с рационального плана и развития. После полутора десятилетий экспериментов с прямым государственным управлением экономическими предприятиями она обнаружила наиболее очевидные "подводные камни" плановой рациональности: коррупцию, бюрократизм, неэффективные монополии. Япония была и осталась планово-рациональной страной, но у нее не было идеологической приверженности государственной собственности на экономику. Главным критерием для нее стал рациональный критерий эффективности достижения целей развития. Таким образом, Япония эпохи Мэйдзи стала переходить от государственного предпринимательства к сотрудничеству с частными предприятиями, отдавая предпочтение тем из них, которые были способны быстро осваивать новые технологии и стремились к достижению национальных целей экономического развития и военной мощи. Из этого перехода и сложились отношения сотрудничества между государством и крупным бизнесом в Японии. В довоенный период это сотрудничество выражалось в тесных связях правительства с дзайбацу (частными промышленными империями). Правительство побуждало дзайбацу приходить в те районы, где, по его мнению, требовалось развитие. Со своей стороны, дзайбацу стали пионерами в коммерциализации современных технологий в Японии и достигли эффекта масштаба в производстве и банковском деле, не уступающего остальному промышленному миру. Это сотрудничество имело много важных результатов, в том числе и развитие ярко выраженного дуализма между крупными передовыми и мелкими отсталыми предприятиями. Но, пожалуй, самым важным результатом стало введение необходимой меры конкуренции в планово-рациональную систему.
В послевоенном мире реформы оккупационной эпохи способствовали модернизации предприятий дзайбацу, освободив их от прежней фамильярности.
Реформы также увеличили число предприятий, способствовали развитию рабочего движения, устранили недовольство крестьян старым порядком, но система оставалась планово-рациональной: учитывая необходимость восстановления экономики после войны и независимости от иностранной помощи, иначе и быть не могло. Большинство идей экономического роста исходило от бюрократии, а деловое сообщество реагировало на них отношением, которое один из исследователей назвал "отзывчивой зависимостью". Как правило, государство не давало прямых указаний бизнесу, но тем компаниям, которые прислушивались к сигналам правительства и реагировали на них, предоставлялись льготы: свободный доступ к капиталу, налоговые льготы, одобрение планов по импорту иностранных технологий или созданию совместных предприятий. Но фирма не обязана была реагировать на действия правительства. Деловая литература по Японии полна описаний очень интересных случаев, когда крупные фирмы добивались успеха без тесных связей с правительством (например, Sony и Honda), но их не так много, чтобы описывать их.
Наблюдатели, пришедшие из рыночно-рациональных систем, часто неправильно понимают планово-рациональную систему, поскольку не осознают, что она имеет политическую, а не экономическую основу. Например, в 1960-е годы, когда стало модным называть японцев "экономическими животными", наиболее осведомленные зарубежные аналитики избегали этого термина, поскольку, по словам Хендерсона, "не было сомнений в том, что центр тяжести Японии находится в политике, а не в экономике, что вызывало недоумение у многочисленных японских экономических детерминистов различных марксистских направлений в академических кругах и оппозиционной политике".
Не нужно быть экономическим детерминистом или марксистом, чтобы совершить эту ошибку: она повсеместно встречается в англоязычных работах, посвященных Японии.
Неттля о Марксе: "Представление о том, что "современная государственная власть - это всего лишь комитет, управляющий общими делами буржуазии", - одно из исторически наименее адекватных обобщений, которые когда-либо делал Маркс". Она не просто исторически неадекватна, она затушевывает тот факт, что в государстве развития экономические интересы явно подчинены политическим целям. Сама идея государства развития зародилась в ситуативном национализме поздних индустриализаторов, а цели государства развития неизменно вытекали из сравнений с внешними эталонными экономиками. Политические мотивы государства развития подчеркиваются замечанием Дэниела Белла, опирающегося на Адама Смита, о том, что если бы людьми управляли только экономические мотивы, то стимулов к увеличению производства сверх необходимого или потребностей было бы мало.
"Необходимость экономического роста в развивающейся стране имеет мало или вообще не имеет экономических источников. Она возникает из желания обрести полноценный человеческий статус, участвуя в индустриальной цивилизации, участие в которой в одиночку позволяет нации или отдельному человеку заставить других относиться к нему как к равному. Неспособность участвовать в нем делает нацию бессильной в военном отношении против соседей, в административном - неспособной контролировать своих граждан, в культурном - неспособной говорить на международном языке".
Все эти мотивы повлияли на Японию Мэйдзи, но были и другие, свойственные только ей. В частности, один из них вытекает из договоров, которые Япония была вынуждена заключить после первых контактов с западным империализмом в XIX веке: Тарифную автономию Япония получила только в 1911 году. Это означало, что Япония не могла помочь своей развивающейся промышленности с помощью защитных пошлин и других методов, рекомендованных рыночными теориями того времени, и правительство Мэйдзи пришло к выводу, что для достижения экономической независимости Японии необходимо напрямую участвовать в ее развитии.
Вторая особая проблема Японии просуществовала до конца 1960-х годов, затем на время исчезла, но вернулась после нефтяного кризиса 1970-х годов; это дефицит международного платежного баланса и, как следствие, необходимость для правительства управлять этим самым непримиримым потолком в стране с крайне ограниченными природными ресурсами. Уже в 1880-х годах, пишет Тидеманн, для поддержания баланса между иностранными платежами и таможенными поступлениями "все ведомства должны были составлять валютный бюджет наряду со своим обычным бюджетом в иенах". Вновь такой валютный бюджет появился в 1937 году и в той или иной форме просуществовал до 1964 года, когда была проведена либерализация торговли. В эпоху высоких темпов роста контроль над валютным бюджетом означал контроль над всей экономикой. Именно МИТИ осуществлял этот контроль, и валютные ассигнования должны были стать его решающим инструментом в реализации промышленной политики.
Политический характер плановой рациональности можно подчеркнуть и другим способом. MITI может быть экономической бюрократией, но это не бюрократия экономистов. До 1970-х годов среди высших чиновников министерства было всего два доктора экономических наук; остальные имели степень бакалавра экономики или, что гораздо чаще, государственного и административного права. Только после того, как в июне 1957 г. заместителем министра стал Уэно Косити*, современная экономическая теория стала внедряться в процесс планирования в министерстве (Уэно изучал экономику во время длительного выздоровления от туберкулеза, прежде чем занять пост заместителя министра). Амая Наохиро отражает эту ориентацию на министерства, когда он противопоставляет взгляды ученого и практика и отмечает, что многие вещи, нелогичные для теоретика, жизненно важны для практика, например, реальность национализма как активного элемента в экономических делах. Амайя призывает к созданию "науки о японской экономике" в отличие от "экономики вообще" и утверждает, что некоторые вещи, возможно, не физика, но уж точно экономика, имеют национальные грамматики.
Еще одно отличие рыночно-рационального государства от планово-рационального заключается в том, что в первом случае экономисты доминируют в формировании экономической политики, а во втором - националистически настроенные политические деятели. В рамках государства развития борьба за власть ведется между многими бюрократическими центрами, включая финансовый, экономического планирования, иностранных дел и т.д. Доминирование MITI в этой области позволило одному из японских комментаторов назвать его "пилотным агентством", а журналист издания Asahi, часто выступавший с резкой критикой MITI, тем не менее, признает, что MITI, "без сомнения, является самой большой концентрацией мозговой силы в Японии". Юрисдикция MITI простирается от контроля за гонками на велосипедах до установления тарифов на электроэнергию, но по-настоящему определяющей силой является контроль над промышленной политикой. Хотя разработка и проведение промышленной политики - это то, чем занимается государство развития, сама промышленная политика - что это такое и как она проводится - остается весьма спорной.
Промышленная политика, по словам Роберта Одзаки, "является исконно японским термином, не встречающимся в лексиконе западной экономической терминологии". Однако прочтение литературы позволяет дать ему следующее определение: это комплекс мер, касающихся защиты отечественной промышленности, развития стратегических отраслей и корректировки экономической структуры в ответ на внутренние и внешние изменения или в преддверии их, которые формулируются и осуществляются МИТИ во имя национальных интересов, как их понимают чиновники МИТИ".
Несмотря на то, что данное определение является несколько округлым: промышленная политика - это то, о чем говорит МИТИ, Одзаки проясняет один важный момент: промышленная политика является отражением экономического национализма, под которым понимается приоритет интересов собственной нации, но не обязательно протекционизм, контроль над торговлей или экономическая война. Но не исключено, что в отдельные периоды свободная торговля будет отвечать национальным экономическим интересам, как это было в Японии в 1970-е годы. В промышленной политике есть две основные составляющие, соответствующие микро- и макроаспектам экономики: первую японцы называют "политикой рационализации промышленности" и второй - "политика промышленной структуры". Первая имеет в Японии долгую историю, начиная с конца 1920-х годов, когда она, как мы увидим далее в этой книге, была весьма несовершенна.
Техническое описание рационализации производства (1957) утверждает, что рационализация промышленности включает в себя теорию экономического развития, в которой признается "международная отсталость" Японии и в которой сталкиваются и разрешаются "противоречия" в области технологии, оборудования, управления, размещения производства и организации производства.
Под рационализацией производства понимается: (1) рационализацию предприятий, т.е. внедрение новых технологий производства, инвестиции в новое оборудование и сооружения, контроль качества, снижение затрат, внедрение новых методов управления и совершенствование управленческого контроля; (2) рационализацию среды деятельности предприятий, включая наземный и водный транспорт и размещение промышленности; (3) рационализация целых отраслей, то есть создание для всех предприятий отрасли структуры, в которой каждое из них может честно конкурировать или в которой они могут сотрудничать на основе картельных соглашений о взаимопомощи; и (4) рационализация самой промышленной структуры с целью приведения ее в соответствие с международными стандартами конкурентоспособности. (Последний элемент определения был включен еще до того, как МИТИ придумал понятие "промышленная структура". Примерно после 1960 года он уже не включался в концепцию рационализации промышленности).
Краткое определение гласит, что промышленная рационализация - это государственная политика на микроуровне, вмешательство государства в детальную деятельность отдельных предприятий с принятием мер, направленных на улучшение этой деятельности (или, в отдельных случаях, на ликвидацию предприятия). Нава Таро* говорит, что в самом простом понимании рационализация промышленности - это попытка государства выяснить, что именно отдельные предприятия уже делают для получения наибольших выгод при наименьших затратах, а затем, в интересах всей страны, заставить все предприятия отрасли перенять эти предпочтительные процедуры и методы. Рационализация производства в той или иной форме - старое и знакомое движение, восходящее к системе "научного управления" Фредерика У. Тейлора, созданной в США в эпоху прогрессизма (18901920 гг.); оно существует или возникало в каждой промышленно развитой стране, хотя в Японии, вероятно, просуществовало дольше и зашло дальше, чем в любой другой.
Политика формирования отраслевой структуры, напротив, более радикальна и противоречива. Она касается соотношения сельского хозяйства, горнодобывающей промышленности, обрабатывающей промышленности и сферы услуг в общем объеме производства страны, а внутри обрабатывающей промышленности - доли легких и тяжелых, трудоемких и наукоемких отраслей. Применение политики выражается в попытках государства изменить эти пропорции в выгодную для страны сторону. Политика формирования промышленной структуры основывается на таких критериях, как эластичность спроса по доходу, сравнительные издержки производства, способность к поглощению рабочей силы, экологические проблемы, влияние инвестиций на смежные отрасли и перспективы экспорта. Суть политики заключается в выборе стратегических отраслей, которые должны быть развиты или переведены на другие направления деятельности.
Роберт Гилпин предлагает теоретическую защиту политики промышленной структуры с точки зрения предполагаемой общей структурной жесткости корпоративной формы организации:
Корпорации склонны инвестировать в определенные отрасли промышленности или линейки продукции, даже если эти отрасли находятся в стадии упадка. Иными словами, эти отрасли снижаются как театры инноваций, они перестают быть ведущими в индустриальном обществе. В ответ на усиление иностранной конкуренции и относительный спад корпорации стремятся защитить свой внутренний рынок или найти новые рынки за рубежом для старой продукции. За этой структурной жесткостью стоит тот факт, что для любой фирмы ее опыт, имеющиеся реальные активы и ноу-хау диктуют относительно ограниченный круг инвестиционных возможностей. Поэтому инстинктивной реакцией фирмы является защита того, что она имеет. В результате в экономике могут отсутствовать мощные интересы, способствующие существенному перераспределению сил и средств в пользу новых отраслей и видов экономической деятельности.
Так это или нет, но МИТИ, безусловно, так думает и считает, что одной из его главных обязанностей является именно создание тех мощных интересов в экономике, которые благоприятствуют переливу энергии и ресурсов в новые отрасли и виды экономической деятельности. Как и Гилпин, МИТИ убежден, что рыночные силы сами по себе никогда не приведут к желаемым сдвигам, и, несмотря на свою несомненную приверженность в послевоенное время свободе предпринимательства, частной собственности и рынку, никогда не стеснялся заявлять об этом публично (иногда даже слишком публично для себя).
Хотя некоторые могут задаться вопросом, должна ли вообще существовать промышленная политика в открытой капиталистической системе, реальные споры вокруг нее касаются не того, должна ли она существовать, а того, как она применяется. Данная книга отчасти посвящена изучению споров о средствах, которые велись в Японии с тех пор, как промышленная политика впервые появилась на свет.
Сами инструменты реализации достаточно известны. В Японии в период высоких темпов роста они включали в себя, с защитной стороны, дискриминационные тарифы, льготные товарные налоги на национальную продукцию, ограничения на импорт на основе валютных ассигнований, валютный контроль. С развивающей (или, как ее называют японцы, "стимулирующей") стороны они включали предоставление целевым отраслям низкопроцентных средств через государственные финансовые органы, субсидии, специальные амортизационные льготы, освобождение от импортных пошлин определенного критического оборудования, лицензирование импорта иностранных технологий, создание промышленных парков и транспортных сооружений для частных предприятий за счет государственных инвестиций, "административное руководство" со стороны МИТИ (последнее и самое известное из полномочий МИТИ будет проанализировано в главе 7). Эти инструменты могут быть классифицированы по видам и формам полномочий государства по властному вмешательству, например, "координация инвестиций в оборудование" для каждой стратегической отрасли, что является важнейшей формой административного руководства.
Конкретный набор инструментов меняется от эпохи к эпохе, что связано с изменениями в потребностях экономики и с изменением позиции MITI в правительстве. По-настоящему противоречивым аспектом такого сочетания инструментов, от которого в значительной степени зависит их эффективность, является характер взаимоотношений между государством и частным сектором. В определенном смысле история МИТИ - это история поиска (или вынужденного принятия) того, что Ассар Линдбек назвал "рыночно-конформными методами вмешательства". История успеха МИТИ в поиске таких методов с момента создания Министерства торговли и промышленности (МТПП) в 1925 г. до середины 1970-х гг. явно небезупречна, и все в Японии, даже отдаленно связанные с экономикой, знают об этом и опасаются, что МИТИ зайдет слишком далеко. MITI потребовалось много времени, чтобы найти такие отношения между государством и бизнесом, которые позволили бы правительству проводить настоящую промышленную политику и одновременно сохранили бы конкуренцию и частное предпринимательство в деловом мире. Однако примерно с 1935 по 1955 год на японскую экономику легла жесткая рука государственного контроля. Тот факт, что МИТИ называет этот период "золотой эрой", вполне объясним, хотя и глубоко неосмотрителен. Такасима Сэцуо, работая заместителем директора Бюро предприятий МИТИ, старого центра управления промышленной политикой, утверждает, что существует три основных способа реализации промышленной политики: бюрократический контроль, гражданская самокоординация и администрирование через побуждение. В период с 1925 по 1975 г. Япония испробовала все три способа, получив при этом весьма разнообразные результаты. Однако японцы ни на минуту не прекращали спорить о том, какой из них предпочтительнее, или о том, какое сочетание этих трех вариантов необходимо для конкретной ситуации в стране или для конкретной отрасли. История этих споров и их последствий для разработки политики - это история МИТИ, и прослеживание ее хода должно заставить задуматься тех, кто считает, что японская промышленная политика может быть легко установлена в другом обществе.
Что меняет промышленная политика? Этот вопрос также является частью споров вокруг MITI. Уэно Хироя признает, что очень трудно провести анализ затрат и выгод от промышленной политики, не в последнюю очередь потому, что некоторые из непредвиденных последствий могут включать бюрократическую волокиту, олигополию, политически опасное размывание государственного и частного, коррупцию. Профессиональные количественные экономисты, по-видимому, избегают этой концепции, считая, что она не нужна им для объяснения экономических событий. Например, Охкава и Розовский приводят в качестве одного из своих "поведенческих допущений... . основанное на стандартной экономической теории и наблюдаемой истории... что решение о частных инвестициях определяется главным образом ожиданиями прибыли, основанными, в частности, на опыте недавнего прошлого, на который влияют соотношение между капиталом и объемом производства и условия стоимости рабочей силы". Я не могу доказать, что та или иная отрасль японской промышленности не развивалась бы или вообще не могла бы развиваться без государственной промышленной политики (хотя я легко могу назвать вероятных кандидатов в эту категорию). Что, на мой взгляд, можно показать, так это разницу между развитием конкретной отрасли без государственной политики (ее воображаемая траектория или траектория "без политики") и ее развитием с помощью государственной политики (ее реальная траектория или траектория "с политикой"). Можно количественно, хотя бы ретроспективно, рассчитать, как, например, валютные квоты и контролируемая торговля подавляют потенциальный внутренний спрос до уровня возможностей предложения младенческой отечественной промышленности; как высокие тарифы подавляют ценовую конкурентоспособность иностранной промышленности до уровня отечественной промышленности; повышение низкой покупательной способности потребителей с помощью целевых налоговых мер и схем потребительского кредитования, что позволяет им покупать продукцию новых отраслей; заимствование промышленностью капитала сверх своих возможностей у государственных и гарантированных государством банков для расширения производства и снижения издержек на единицу продукции; повышение эффективности производства за счет ускоренной амортизации определенных инвестиций в новое оборудование; и как налоговые стимулы для экспорта способствуют расширению внешних рынков в момент насыщения внутренних продаж. Кодама Фумио математически рассчитал разрывы между реальной траекторией и траекторией, заложенной в политику, для японской автомобильной промышленности на этапах ее становления, роста и стабильности (для будущей фазы спада данных, разумеется, пока нет). Его меры также являются инструментами для анализа целесообразности и эффективности различных мер государственной политики в отношении автомобильной промышленности на этих этапах.
Споры о промышленной политике не прекратятся в ближайшее время, и я не намерен их здесь разрешать. Важно то, что практически все японские аналитики, включая тех, кто глубоко враждебен MITI, считают, что правительство было вдохновителем и причиной движения в сторону тяжелой и химической промышленности, которое произошло в 1950-е годы, независимо от того, как оценивать затраты и выгоды этого движения. Окава и Розовский дают оценку того, что МИТИ считает своим главным достижением: "В первой половине 1950-х годов около 30% экспорта по-прежнему составляли волокна и текстиль, а еще 20% относились к категории товаров повседневного спроса. Только 14% приходилось на машиностроение. К первой половине 1960-х годов, после большого инвестиционного всплеска, произошли серьезные изменения в структуре экспорта. Волокна и текстиль сократились до 8%, предметы потребления - до 14%, а машиностроение с 39% заняло место ведущего компонента, за которым следуют металлы и изделия из них (26%)". Именно этот сдвиг "индустриальной структуры" и стал действующим механизмом экономического чуда. Спровоцировало ли его правительство в целом или МИТИ в частности? Или, говоря более осторожно, они ускорили его и придали ему нужное направление? Возможно, лучшим ответом на этот вопрос является сравнительная оценка Болто: "Три страны, с которыми наиболее выгодно сравнивать Японию (Франция, Германия и Италия), имели некоторые или все изначальные преимущества Японии, например, гибкие поставки рабочей силы, очень благоприятную (фактически даже более благоприятную) международную обстановку, возможность перестройки промышленной структуры с использованием самых передовых технологий. Однако другие условия были очень несхожи. Самое принципиальное отличие, пожалуй, лежало в области экономической политики. Японское правительство осуществляло гораздо большую степень как вмешательства, так и защиты, чем любое из его западноевропейских коллег, и это сближает Японию с опытом другой группы стран - стран с централизованной плановой экономикой". Если существует доказательство prima facie, что роль МИТИ в экономическом чуде была значительной и нуждалась в детальном изучении, то остается вопрос, почему в данной книге выбраны именно временные рамки 1925-75 гг. Зачем рассматривать довоенную и военную эпохи, если чудо произошло только в послевоенной Японии? На это есть несколько причин. Во-первых, хотя промышленная политика и "национальная система" управления МИТИ являются предметом основного интереса в данном исследовании, руководители МИТИ и другие японцы лишь очень поздно осознали, что то, что они делают, складывается в неявную теорию государства развития. Иными словами, МИТИ не создал никакой теории или модели промышленной политики не ранее 1960-х годов, и только после создания в 1964 году Совета по промышленной структуре (Sangyo * Kozo * Shingikai) началась постоянная аналитическая работа по промышленной политике. С этим согласны все участники дискуссии. Амайя цитирует Гегеля о сове Минервы, расправляющей крылья в сумерках. Он также считает, что, возможно, было бы лучше, если бы сова вообще не проснулась, поскольку, оглядываясь назад, он приходит к выводу, что роковой недостаток ценного, но обреченного на провал Закона о специальных мерах по развитию определенных отраслей промышленности МИТИ от 196263 (основная тема главы 7) заключался в том, что он сделал явным то, что долгое время считалось неявным в промышленной политике МИТИ. Еще в 1973 г. MITI писало, что промышленная политика Японии только развивалась, и только в 1970-е гг. правительство наконец-то попыталось ее рационализировать и систематизировать. Поэтому у человека, интересующегося японской системой, нет набора теоретических работ, нет классического локуса, такого как Адам Смит или В.И. Ленин, с которого можно было бы начать. Отсутствие теоретической базы приводит к тому, что для понимания того, как MITI и промышленная политика "просто выросли", необходимы исторические исследования. Некоторые вещи, связанные с МИТИ, бесспорны: никто и никогда не планировал ход развития министерства с момента его создания как Министерства торговли и промышленности (МТПП) в 1925 году, преобразования в Министерство боеприпасов (МБ) в 1943 году, возрождения в качестве МТПП в 1945 году и до реорганизации в МИТИ в 1949 году. Многие из наиболее важных полномочий МИТИ, включая их концентрацию в одном министерстве и широкую юрисдикцию, являются непредвиденными последствиями ожесточенной межправительственной бюрократической борьбы, в которой МИТИ иногда "побеждало", проигрывая. Эта история хорошо известна внутренним сотрудникам министерств, она является частью их традиций и источником их высокого профессионального духа, но она малоизвестна японской общественности и практически неизвестна иностранцам.
В этой ветви японской государственной бюрократии существует прямая преемственность между довоенными и послевоенными чиновниками, а послевоенная чистка практически не затронула ее. Последний заместитель министра в рассматриваемый период - Комацу Югоро *, занимавший этот пост с ноября 1974 г. по июль 1976 г., пришел в министерство в 1944 году. Все предшествующие ему послевоенные заместители министров были выходцами из более ранних классов, начиная с первого послевоенного заместителя министра Сиины Эцусабуро* из класса 1923 года. Вада Тосинобу, ставший вице-министром в 1976 г., был первым, кто не имел опыта работы в Министерстве боеприпасов.
Накамура Такафуса относит "корни" промышленной политики и административного руководства к контролируемой экономике 1930-х годов, а MITI он называет "реинкарнацией" MCI и MM военного времени. Арисава Хироми утверждает, что процветание 1970-х годов было продуктом "эпохи контроля", а не менее известный деятель, чем Сиина Эцусабуро, бывший заместитель министра, дважды министр MITI и вице-президент Либерально-демократической партии, приписывает опыт старых торгово-промышленных бюрократов в Маньчжурии 1930-х годов, в том числе его самого и Киси Нобусукэ. Танака Синъити, который был одним из ведущих сотрудников Совета по планированию при кабинете министров (Kikaku-in) до его объединения с MCI в MM, а после войны стал сотрудником MITI, утверждает, что планирование военного времени легло в основу работы послевоенного Совета по экономической стабилизации (Keizai Antei Honbu) и MCI. А Маэда Ясуюки, один из ведущих японских исследователей MITI, пишет, что "наследие экономики военного времени состоит в том, что это была первая попытка тяжелой и химической индустриализации; более важно то, что война обеспечила "как" для "что" в смысле бесчисленных "инструментов политики" и накопленных "ноу-хау"".
Еще более впечатляющим, чем эти комментарии участников и аналитиков, является тот факт, что японская экономика начала меняться довольно решительным образом примерно с 1930 года. Действительно, промышленная политика в той или иной форме восходит к эпохе Мэйдзи, но верно и то, что после начала века правительство постепенно отошло от прежней политики вмешательства во внутреннюю экономику (если не в экономику колоний и зависимых территорий), и около тридцати лет в моде было приближение к laissez faire. Поразительно, но верно наблюдение Родни Кларка: "Организация японской и западной промышленности в 1910 году была, вероятно, более схожей, чем в 1970-м". MITI и современная промышленная политика Японии являются подлинным детищем эпохи Сёва* (1926-), и поэтому настоящее исследование практически приурочено к периоду правления императора Хирохито.
Но не учитывать историю довоенного MCI - значит игнорировать традиции и коллективное сознание MITI. Люди из MITI учились своему ремеслу в MCI, MM и Economic Stabilization Board. Когда-то это были настолько грозные ведомства, что, как говорили, от одного упоминания их названий ребенок переставал плакать. Такие поклонники японского чуда, как я, обязаны показать, как из катастрофического национального опыта 1940-х годов родились достижения 1950-1960-х годов.
Глава 2. Экономическая бюрократия
Когда в ходе политического исследования аналитик обнаруживает устойчивое несоответствие между провозглашаемыми принципами и реальной практикой общества, у него возникает сильный импульс зазвонить в критические колокола тревоги, чтобы предупредить о недостатке легитимности, действии тайных сил или простом лицемерии. Конечный продукт - это, как правило, критическая книга, а тема японской политики породила множество таких книг, как японских, так и иностранных авторов. Я и сам добавлю несколько пунктов к списку аномалий в японской бюрократической жизни, но моя цель - не критика. Напротив, я хочу объяснить, почему существует и сохраняется расхождение между формальной властью императора (до войны) или Сейма (после войны) и реальными полномочиями государственной бюрократии, и почему это расхождение способствует успеху государства развития.
В политической системе Японии издавна существует разделение между правлением и властью, между полномочиями законодательной и исполнительной власти, между партией большинства и мандаринатом и, в конечном счете, между авторитетом и властью. Японские и зарубежные наблюдатели осознают, что это несоответствие порождает определенное лицемерие или эвфемизм, и часто с удовольствием критикуют это лицемерие. Какума Такаси, например, утверждает, что в послевоенном мире деловому сообществу нравится делать вид, что оно "уступает под протестом" полномочиям MITI, когда на самом деле он не делает ничего, кроме как продолжает свои традиционные отношения с бюрократией.
Обаяси Кэндзи считает, что многочисленные "советы по обсуждению" (то, что Бергер называет "политическими советами", в которых чиновники и предприниматели координируют политику, на самом деле являются прикрытием для "дистанционного управления" индустриальным миром со стороны МИТИ, и он несколько цинично говорит о "свободной конкуренции японского типа". А зарубежный аналитик Джон Кэмпбелл проницательно обращает внимание на то, что "почти каждый, кто занимается составлением японского бюджета, считает, что в его интересах превознести роль партии большинства".
Истоки такого разделения власти и авторитета следует искать в феодальном прошлом Японии и в становлении государства развития в эпоху Мэйдзи. По причинам, которые станут ясны через некоторое время, Япония в конце XIX века приняла для своей новой политической системы вариант того, что Вебер называл "монархическим конституционализмом", - форму правления, которую Бисмарк придал имперской Германии. Бисмарковская система описывается редакторами Вебера следующим образом: "Премьер-министр оставался ответственным перед королем, а не перед парламентом, и армия также оставалась под контролем короля. На практике эта система давала чрезвычайную власть сначала Бисмарку, а затем прусской и имперской бюрократии, как по отношению к монарху, так и к парламенту".
У Японии были свои причины, помимо личного влияния Бисмарка на некоторых ключевых лидеров Мэйдзи, по которым эта система оказалась предпочтительнее других моделей, которые она рассматривала в ходе своей "модернизации". Одним из наиболее серьезных последствий принятия этой системы для Японии стало ее решение в 1941 году вступить в войну с США и Великобританией, в котором не принимали участия ни монарх, ни парламент. Но, пожалуй, самое главное, что спустя более чем поколение после Тихоокеанской войны эта система сохранилась и даже укрепилась, хотя формально она была отменена Конституцией 1947 года.
Предками современных японских бюрократов являются самураи феодальной эпохи. За два с половиной века мира, который обеспечивал сёгунат Токугава, феодальные воины постепенно превратились в то, что одна группа ученых называет "правительственным классом" или "служилым дворянством". Составляя около 6-7% населения, эти самураи еще не сформировали современную бюрократию, если под ней понимать то, что Вебер называл наиболее рациональным и императивным. Для Вебера истинная бюрократическая власть принадлежит "офису", и бюрократическая власть в этом смысле "не устанавливает отношения к человеку, как вера вассала или ученика под феодальной или родовой властью, а скорее посвящена безличной и функциональной цели". В период Токугава самураи стали административными чиновниками, а не воинами, но они по-прежнему занимали статус, за который получали жалованье, а не обладали определенной компетенцией, за которую им платили жалованье. Этот акцент на статус, а не на выполнение профессии, был передан по Конституции Мэйдзи бюрократам, которые пользовались таким положением на законных основаниях, пока Конституция 1947 года не отменила его, а также их преемников, которые и спустя более чем тридцать лет пользуются им неформально, что объясняется сохранением традиций и бюрократического господства в послевоенной Японии.
Лидеры Мэйдзи не планировали увековечивать самурайское правление под новой личиной, да и вообще не были заинтересованы в создании современного государственного чиновничества. Причины создания "неполитической" гражданской бюрократии были, по сути, сугубо политическими. Они пытались ответить на резкую критику общественности в адрес монополии на власть двух феодальных владений (Сацума и Чосю*), возглавивших успешное движение против сёгуната Токугава, и коррупции, которую это господство порождало. Они также надеялись продемонстрировать Западу свою "современность", чтобы ускорить пересмотр навязанных Японии неравноправных договоров. И, что самое главное, они хотели сохранить авторитарную власть после 1890 года, когда открылся новый парламент (Национальный совет) и политические партии начали публичную борьбу за долю власти.
Создание государственной бюрократии и кабинета министров предшествовало принятию Конституции Мэйдзи, созданию парламента и формированию политических партий в Японии примерно на пять-двадцать лет. Результат был предсказуем. Стремясь предотвратить конкурентные притязания на собственную власть со стороны лидеров политических партий, олигархи Мэйдзи создали слабый парламент, а также попытались уравновесить его бюрократическим аппаратом, который, по их мнению, они могли укомплектовать своими сторонниками или, по крайней мере, держать под своим личным контролем. Но со временем, когда бюрократия заняла центральное место в правительстве и ушла из жизни олигархов, именно бюрократы, как военные, так и гражданские, присваивали себе все больше и больше власти. Бюрократов довоенной Японии не любили, но уважали. Многие японцы возмущались сохранением привилегий Сацума и Чошу после того, как Япония стала единым государством. В то же время, если бы они не были в состоянии продемонстрировать свой талант на беспристрастных экзаменах, это было явным улучшением по сравнению с господством Сацума и Чошу. Политические партии были альтернативой государственному чиновничеству, но их слабость заключалась в том, что они всегда появлялись на политической сцене вторыми. Бюрократия претендовала на то, чтобы отстаивать общенациональные интересы, а партии характеризовались как отстаивающие только местные или специфические интересы. По мере индустриализации Японии партии постепенно приобретали влияние как представители дзайбацу и других имущественных интересов, но так и не смогли создать массовую базу. Одной из причин этого был тщательный контроль над расширением избирательного права (см. табл. 2). Другая причина заключалась в том, что в одной из палат Сейма - Палате пэров - доминировала бюрократия, которая организовала прямое императорское назначение своих старших отставных членов в пэры, где они легко превосходили титулованных членов в политическом мастерстве. В общем, вопрос о том, были ли военные и гражданские бюрократы эпохи после Мэйдзи действительно наиболее способными лидерами нации, стал спорным: они фактически убрали большинство центров власти, из которых им могли бросить вызов. Борьбы было много, и исход ее не был предрешен, но в конечном итоге бюрократическая карьера стала важнейшим путем к политической власти. Например, ни один из министров кабинета Тодзио*, сформированного в октябре 1941 г., не был избранным депутатом.
Довоенные бюрократы были не "государственными служащими", а "чиновниками императора" и назначались и были подотчетны только ему. Высокий социальный статус связывал их со временем самураев и послевоенных бюрократов, поскольку они обладали внутренним, а не внешним, или юридически-рациональным, авторитетом. Это означало, что они были в значительной степени свободны от внешних ограничений. "Современный бюрократ, - пишет Хендерсон, - конечно, не идентичен бюрократу-воину режима Токугава или даже новому, получившему университетское образование императорскому бюрократу довоенной Японии. Но все они до недавнего времени были в значительной степени выше закона в смысле независимого судебного контроля". Вместо верховенства закона Хендерсон приходит к выводу, что "преобладает верховенство бюрократов".
Помимо статуса, бюрократы современной Японии унаследовали от самураев нечто сопоставимое с этическим кодексом и элитарным сознанием. Канаяма Бундзи обращает внимание на откровенную элитарность и ощущение меритократизма, которые ассоциируются в современной Японии с молодыми людьми (и немногими женщинами), сдающими невероятно конкурентный экзамен на высшую государственную должность и затем поступающими на работу в министерство. В качестве примера он приводит многочасовую работу, которую они должны выполнять без жалоб, отправку за границу для получения последипломного образования в элитных университетах, тему "жертвенности во имя общественного блага", проходящую через большинство министерств, а также лекции, которые читают новичкам в первые годы работы в министерстве их "старшие", в том числе те, кто ушел с государственной службы и занял влиятельные позиции в промышленности или политике. По его мнению, эти обычаи складываются в "путь бюрократа" сопоставимо с "путь воина". Конечно, многие довоенные бюрократы происходили из самурайских семей, где этика служения сохранялась десятилетиями после распада самурайства как класса. Как отмечают Блэк и его коллеги, "с расформированием самурайских администраций по всей Японии сформировалась гражданская бюрократия, численность которой примерно в десятую часть превышала общее число бывших глав самурайских семей. В большинстве своем выходцы из самурайского сословия, обладавшие высоким статусом верных представителей императора, а не сёгуна или даймё, как раньше, эти бюрократы приобрели ауру, ранее присущую самураям". Эта "аура", ранее присущая самураям, до сих пор прослеживается в некоторых терминологических выражениях, которые сегодня ассоциируются с бюрократами. Например, для обозначения государственных органов принято использовать термин "те, кто выше". Говорят также, что японцы обычно не ставят под сомнение власть правительства, поскольку уважают его "самурайский меч", что напрямую относится к реликвии самурайской семьи - мечу. Такой украшенный меч символизировал статус самурайской семьи, а не был оружием, предназначенным для убийства людей. Яманоути считает, что использование этого термина отражает народное представление о законе как о символе власти, а не о том, что обладатель власти должен использовать в действительности. Переход от старой конституции к новой, по мнению Яманоути, мало что изменил в этом отношении. Например, эффективность неформальных административных указаний МИТИ, как утверждается, в конечном итоге опирается на его "самурайский меч": и правительству, и промышленности удобнее работать на этой основе, а не с помощью реальных мечей судебных разбирательств и штрафов.
В 1930-е годы, когда политические партии подвергались ожесточенной атаке со стороны милитаристов, и гражданская, и военная бюрократия расширили сферу своей деятельности на те области, которые ранее оставались нетронутыми. Учитывая социологическую слабость партий в 1920-е годы, несмотря на их политическое влияние, Дуус и Окимото полагают, что "1930-е годы представляли собой не распад "демократического" правительства, а стабилизацию бюрократического правительства", подтверждая тенденции, скрытые с эпохи Мэйдзи.
Как бы ни оценивать полтора десятилетия с 1930 по 1945 г., в конце этого периода японское правительство было гораздо более бюрократическим и государственным, чем в начале. По окончании войны бюрократическому правительству пришлось столкнуться с ожесточенной внутренней критикой за те бедствия, которые оно принесло стране, а также и усилия союзных оккупантов по ее реформированию в демократическом направлении. Однако с бюрократией в период оккупации произошла необычная вещь: она отнюдь не избежала реформ союзников, а часть бюрократии - экономические министерства - получила дополнительные полномочия. Фактически в период оккупации (194552 гг.) был достигнут самый высокий уровень государственного контроля над экономикой в современной Японии за все время ее существования, который значительно превышал уровень, достигнутый во время Тихоокеанской войны. Этот вопрос я подробно рассмотрю в главах 4 и 5, но "реформа" бюрократии в период оккупации является необходимым предисловием к пониманию того, какое место занимают бюрократы в министерствах и вне их в политике Японии после оккупации.
По не вполне понятным причинам оккупационные власти, или SCAP (Supreme Commander for the Allied Powers), никогда не выделяли гражданскую бюрократию как нуждающуюся в коренной реформе. Однако SCAP полностью устранил из политической жизни одного из главных конкурентов экономической бюрократии - военных, а также трансформировал и серьезно ослабил другого - дзайбацу. Оба эти события привели к тому, что в образовавшихся вакуумах оказались экономические бюрократы. Не менее важно и то, что SCAP разрушила довоенное Министерство внутренних дел (Naimu-sho *), которое в соответствии с Конституцией Мэйдзи было самым престижным и влиятельным министерством. Полномочия старого Министерства внутренних дел были распределены в основном между новыми министерствами строительства, труда, здравоохранения и социального обеспечения, внутренних дел (сначала называвшимся "местной автономией"), а также ведомствами обороны и полиции. Однако с потерей власти МВД появились и новые юрисдикции, на которые могли распространиться экономические бюрократы: например, региональные бюро МВД военного времени и полицейские полномочия по обеспечению нормирования перешли, соответственно, к Министерству торговли и промышленности и Совету по стабилизации экономики.
SCAP также включил гражданскую бюрократию в свои директивы по чистке, т.е. кампании по исключению с различных государственных и частных должностей ответственных лиц, отнесенных по категориям к частично виновным в войне. Одной из основных целей чистки было привлечение в правительство новых, более молодых людей. Однако и в этом случае чистка мало затронула экономические министерства. Трудно точно подсчитать, сколько именно экономических бюрократов было очищено, поскольку многие из них подали апелляцию, мотивируя это тем, что они были незаменимы для восстановления экономики, но, по одной из оценок, из Министерства торговли и промышленности, бывшего в военное время Министерством муни-ципальной промышленности, было очищено всего 42 высших чиновника (начальники бюро и выше) и только 9 - в Министерстве финансов. Из 1800 гражданских бюрократов 70 процентов составили сотрудники милиции и других ведомств.
Амая Наохиро из MITI считает, что чистка если не бюрократов, то лидеров бизнеса была очень полезна для послевоенной экономики; он сравнивает ее с чисткой феодальных лидеров, которая фактически сопровождала реставрацию Мэйдзи. Послевоенная экономическая чистка устранила из промышленной жизни класс рантье, который Вебер называет "классами собственности" в отличие от "профессиональных классов", в состав которого вошли предприниматели и высококвалифицированные менеджеры, что позволило значительно рационализировать дзайбацу, а также создать новые дзайбацу. Пожалуй, самым важным интересантом-рантье, устраненным из экономической жизни, стал сам императорский дом, который был значительным владельцем акций "компаний национальной политики" довоенного и военного времени. Но чистка не коснулась собственно экономических бюрократов.
Попытки SCAP позитивно реформировать бюрократическую систему в целом, по общему признанию, не увенчались успехом. Фостер Розер, член миссии Блейна Гувера, которая писала закон о государственной службе (закон 120 от 21 октября 1947 г.) на основе действовавшего тогда американского законодательства о государственной службе, заключает: "Предложенный закон о государственной службе был внесен на рассмотрение парламента осенью 1947 года. К сожалению, ядро феодально-бюрократического мышления, составлявшее ядро японского правительства, оказалось достаточно проницательным, чтобы увидеть опасность принятия такого современного закона о государственном управлении для их пребывания в должности и последующей потери власти. Закон, который в итоге был принят парламентом, оказался полностью выхолощенным по сравнению с тем, который был рекомендован миссией". Блейн Гувер, бывший президент Ассамблеи государственной службы, ничего не знал о попытках военных в 1930-е годы и во время войны поставить министерства под централизованный контроль и вывести вопросы подбора и продвижения кадров из-под их контроля, равно как и об успешных попытках министерств внутренних дел и финансов блокировать эти попытки. У министерств был многолетний опыт саботажа реформ государственной службы. В соответствии с законом Гувера при кабинете министров был создан Национальный орган по кадрам, который проводил экзамены, устанавливал шкалы оплаты труда и проводил слушания по жалобам. Однако закон не создал ни в кабинете министров, ни в аппарате премьер-министра полномочий и штата, необходимых для контроля над министерствами; в частности, полномочия по составлению бюджета оставались в Министерстве финансов (в отличие от Управления по управлению и бюджету США, входящего в аппарат президента).
В соответствии с поправкой к Закону о государственной службе, принятой в 1948 г., переэкзаменовке подлежали все чиновники - от помощников начальников отделов до заместителей министров по административным вопросам включительно. Несмотря на протесты старых чиновников, экзамен состоялся 15 января 1950 г. и сразу же стал известен как "райский экзамен", поскольку чиновники могли курить, пить чай и занимать столько времени, сколько хотели (некоторые оставались на всю ночь). В результате около 30% действующих чиновников не были переназначены, но одновременно правительство провело соответствующее 30-процентное сокращение штатов, так что в итоге в бюрократический аппарат не пришло новой крови, кроме как через обычные каналы набора. Однако, помимо повышения статуса, быстрый рост экономической бюрократии в период оккупации был обусловлен, прежде всего, обстоятельствами. Прежде всего, это решение SCAP проводить непрямую оккупацию, работая через японское правительство и отдавая ему приказы, а не смещая его. В глазах многих японцев это было, вероятно, желательным решением, но оно открыло бюрократии путь к самозащите.
Профессор Цудзи Киёаки, наиболее известный японский специалист в области государственной службы, считает, что двумя ключевыми причинами сохранения так называемой "императорской системы (тэнно*)", под которой он понимает не сам институт императора, а структуру государственной бюрократии, не сдерживаемую ни кабинетом министров, ни парламентом, были непрямое правление и быстрое принятие правительством новой конституции, разработанной американцами. Последнее предотвратило угрозу Макартура вынести свою конституцию на плебисцит, если правительство продолжит упираться. Цудзи признает, что Конституция 1947 г. предусматривает создание в высшей степени ответственного демократического правительства - фактически, это был самый важный акт позитивной демократизации, осуществленный оккупантами. Но, по его мнению, бюрократы увидели главное: необходимость избежать прямого участия народа в политике, чтобы сохранить власть бюрократии. Конституция 1947 года, какой бы либеральной она ни была, безусловно, является, была дарована обществу сверху так же, как и Конституция Мэйдзи 1889 года.
Цудзи считает, что во время оккупации возможность такой народной революции была упущена, несмотря на значительную степень социальной мобилизации, которая была достигнута в социальной, рабочей, промышленной и сельскохозяйственной сферах. Тем не менее, следует отметить, что для эффективного функционирования государства развития необходимо, чтобы бюрократия, направляющая экономическое развитие, была защищена от всех, кроме самых влиятельных групп интересов, чтобы она могла устанавливать и реализовывать долгосрочные промышленные приоритеты. Система, в которой весь спектр групп давления и интересов, существующих в современном открытом обществе, имеет эффективный доступ к правительству, наверняка не обеспечит экономического развития, по крайней мере, под официальной эгидой, какими бы другими ценностями она ни обладала. Таким образом, успех экономической бюрократии в сохранении в более или менее неприкосновенном виде своего прежнего влияния стал предпосылкой успеха промышленной политики 1950-х годов.
Бюрократия не просто сохранила свое влияние, но и расширила его в двух направлениях. Во-первых, требования восстановления экономики привели к значительному разрастанию бюрократического аппарата. Уайлдс приводит данные, согласно которым за первые три послевоенных года численность бюрократии увеличилась на 84% по сравнению с ее максимальной численностью в военное время.
Дело было не только в увеличении числа задач, стоящих перед бюрократией, но и в том, что SCAP настаивала на передаче экономических функций, ранее разделенных между правительством и дзайбацу, исключительно в руки государства. Как мы увидим в главе 4, это было развитие, за которое довоенная бюрократия боролась со страстным энтузиазмом, но которое было так и не была достигнута из-за сопротивления частного сектора. Цудзи полагает, что SCAP так и не смогла в полной мере осознать последствия своих действий, когда принудительно передала часть полномочий дзайбацу правительству, поскольку SCAP, в соответствии с американской теорией государственного управления, рассматривала бюрократию как "неполитический инструмент", а не как политический орган. Более того, SCAP сама являлась официальной бюрократической организацией - армией США - и не склонна была ставить под сомнение институты, основанные на профессиональном, пусть и не всегда политически подотчетном служении государству.
Второй причиной расширения бюрократического влияния стала относительная некомпетентность политических сил, созданных ГКЧП для замены старого порядка. Кадры старых политических партий, возвращенные новой конституцией к руководству правительством, никогда (или почти двадцать лет) не пользовались политической властью. Более того, некоторые наиболее компетентные из них были вычищены. Американская традиция, когда партийные лидеры глубоко вовлечены в административные дела и разработку законов, в Японии так и не прижилась. При правительстве Катаямы, созданном 24 мая 1947 г., министры кабинета были настолько некомпетентны и настолько не знакомы с законодательством, что в зале заседаний кабинета каждый из них имел своего заместителя, чтобы советовать ему, что делать. Такое положение дел закончилось в январе 1949 г. с приходом к власти третьего правительства Ёсиды. Ёсида Сигэру (1878-1967), сам бывший высокопоставленный чиновник Министерства иностранных дел, создал "бюрократическую структуру руководства", которая и по сей день формирует основное направление японской политики.
В результате двадцать четвертых всеобщих выборов, состоявшихся в январе 1949 г., в состав Сейма вошли 42 новых члена - бывшие бюрократы, в большинстве случаев - протеже и союзники Ёсиды, который и побудил их выдвинуть свою кандидатуру. Среди этих новых политиков были Икеда Хаято (1899-1965), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра финансов и ставший новым министром финансов при Ёсиде, и Сато* Эйсаку (1901-1975), недавно ушедший в отставку с поста заместителя министра транспорта и вскоре ставший главным секретарем Либеральной партии Ёсиды. Незадолго до выборов, 24 декабря 1948 г., Киси Нобусукэ (р. 1896) был освобожден из тюрьмы Сугамо как военный преступник класса "А", не имеющий обвинительного заключения. Он занимал должности заместителя министра торговли и промышленности в кабинетах Абэ, Ёнаи и Коноэ, а также министра торговли и промышленности и заместителя министра боеприпасов в кабинете Тодзио*. 29 апреля 1952 г. он был освобожден от должности, а через год избран в депутаты.
Бывшие бюрократы, каждый из которых сделал полноценную и очень успешную карьеру в своем министерстве, доминировали в японской политике с 1957 по 1972 год: Киси был премьер-министром с февраля 1957 г. по июль 1960 г., Икеда - с июля 1960 г. по ноябрь 1964 г., а Сато - с ноября 1964 г. по июль 1972 г. Сам Ёсида, бывший заместитель министра иностранных дел и посол в Великобритании, занимал пост премьер-министра с мая 1946 по май 1947 года и с октября 1948 по декабрь 1954 года.
Помимо этих лидеров, многие члены среднего звена в Сейме также были выходцами из рядов государственных чиновников. В 1946 г. бывшие бюрократы из Либеральной (консервативной) партии составляли всего 2,7% от общего числа членов Сейма. В 1949 г. Ёсида довел их число до 18,2%, и с тех пор эта доля остается неизменной. По состоянию на 1970 г. 69 членов Палаты представителей (23%) и 50 членов Палаты советников (37%) были бывшими бюрократами, принадлежавшими к Либерально-демократической партии (ЛДП). В 1977 году эти показатели составили 27% и 35%.
Партийные политики, имеющие надежную электоральную базу в одном из префектурных округов не восприняли это вторжение бюрократов спокойно. Многие из них считали, да и сегодня считают, что бюрократы не столько становятся политиками, сколько вытесняют их, способствуя опасному размыванию функций исполнительной и законодательной власти. На выборах в октябре 1952 г. около 40% из примерно 329 политиков довоенного и военного времени, недавно освобожденных от запрета занимать государственные должности, были вновь избраны в Демпарламент. Они заняли около 30% мест. С этого момента сложилась основная конфигурация политики послевоенного парламента: так называемый мейнстрим консервативных сил заняли отставные бюрократы, а антимейнстрим - старые (впоследствии названные "чистыми") политики, не имевшие отношения к государственному аппарату. В 1955 г. две основные консервативные партии, преемницы Сэйюкай* и Минсэйто* довоенной эпохи, объединились, чтобы противостоять растущей силе оппозиционных социалистов. Они создали огромную коалиционную Либерально-демократическую партию, которая с тех пор беспрерывно контролирует Сейм.
Внутри ЛДП бюрократический мейнстрим и партийные политики, противоборствующие фракции конкурируют друг с другом, причем бюрократы обычно доминируют, но в интересах единства партии ни одна из них никогда не исключается полностью. Второй кабинет Киси 1958 г. закрепил господство бюрократии, когда восемь из двенадцати министерств возглавили бывшие бюрократы. Бывшие бюрократы также занимали многие влиятельные посты в Исследовательском совете партии по вопросам политики и в ключевых постоянных комитетах Сейма, где разрабатывались планы и утверждаются бюджеты министерств. Благодаря своей квалификации и опыту работы в правительстве бывшие бюрократы также быстрее продвигаются на уровень кабинета министров в ЛДП: по одним расчетам, для достижения этого уровня бывшему бюрократу, ставшему политиком, необходимо избираться в среднем семь раз, тогда как бывшему журналисту или представителю группы экономических интересов потребуется девять успешных выборов, а местному политическому деятелю - десять. Неудивительно, что влияние бывших бюрократов в парламенте способствовало сохранению и укреплению довоенной модели доминирования бюрократии. Сполдинг отмечает, что 91% всех законов, принятых Сеймом в соответствии с Конституцией Мэйдзи (18901947 гг.), были разработаны исполнительной властью, а не Сеймом. Аналогичная картина наблюдается и в послевоенные годы. Так, например, на первом заседании Совета по новой конституции с 20 мая по 9 декабря 1947 г. кабинет министров, действующий от имени бюрократии, внес 161 законопроект, из которых 150 были приняты, а члены Палаты представителей внесли 20 законопроектов, из которых 8 были приняты. В 28-м созыве, с 20 декабря 1957 г. по 25 апреля 1958 г., кабинет министров внес 175 законопроектов, из которых 145 были приняты, а члены Палаты представителей внесли 68 законопроектов, из которых 15 были приняты. Эта схема все больше и больше становится неблагоприятной для частных законопроектов. Законопроекты кабинета министров возникают и разрабатываются исключительно в министерствах. Затем они передаются в ЛДП для утверждения и внесения в Сейм. При этом министерские чиновники в рабочем порядке выступают в парламенте с разъяснениями своих законопроектов и отвечают на вопросы.
Настоящее обсуждение законов происходит внутри и между министерствами, прежде чем они попадают в кабинет министров, и гражданские лица играют в этом определенную роль. Своеобразное квазисовещание с доминированием министерств происходит в 246 (по состоянию на 1975 г.) "советах по обсуждению", входящие в состав министерств. Это официальные постоянно действующие органы, создаваемые министром и состоящие из гражданских экспертов, отобранных им для изучения и обсуждения политики и предлагаемого законодательства своего министерства. В 1975 г. наибольшее число советов по обсуждению (51) было при канцелярии премьер-министра, а следующее по численности (36) - при МИТИ.
Если законы в Японии вообще подвергаются тщательному анализу и обсуждению со стороны лиц, не принадлежащих к бюрократическому аппарату, то это происходит на заседаниях советов. Даже такие важные для парламента вопросы, как налоговое и тарифное законодательство, после рассмотрения на заседаниях советов просто утверждаются депутатами. Например, Совет по обсуждению налоговой системы (Zeisei Chosa* Kai) ежегодно рекомендует пересмотр налогового законодательства, и в этом случае он устанавливает ставки налогов без участия Совета, и, как правило, его рекомендации не изменяются. Аналогичным образом, Совет по обсуждению таможенных пошлин (Kanzeiritsu Shingikai) устанавливает тарифные ставки и процедуры, а затем Сейм утверждает их без изменений. Нет сомнений в том, что дискуссионные советы решают очень важные вопросы; проблемы связаны с подбором, процедурами и степенью независимости советов от бюрократии. И по этим вопросам ведутся активные дискуссии. Действительно ли советы обеспечивают гражданский вклад в принятие решений бюрократией, или же они являются лишь прикрытием для бюрократической власти, призванным создать для общественности фасад консультаций и консенсуса? Бывший заместитель министра MITI Сахаши в одном из интервью заявил, что, по его мнению, советы по обсуждению важны прежде всего как средство, позволяющее заранее заглушить любую критику в адрес бюрократии.
Каванака Нико* считает, что совещательные советы являются важным оружием бюрократии в борьбе, которая ведется внутри и между министерствами за продвижение определенной политики: важные имена, которые появляются в составе совета, призваны не столько произвести впечатление на публику, сколько повлиять на конкурирующих бюрократов и предостеречь их, а клиенты одного министерства служат противовесом клиентам другого министерства.
Некоторые японские журналисты настроены еще более жестко. Специалисты в области экономики называют дискуссионные советы "уловками", отмечая, что они не имеют самостоятельных штатов и что все предложения, поступающие на их рассмотрение, заранее утверждаются министерством-спонсором. С другой стороны, по их мнению, наиболее важные советы в экономической сфере - Экономический совет (Кейдзай Сингикай) при Агентстве экономического планирования, Совет по промышленной структуре (Сангё* Кодзо* Сингикай) при МИТИ и Совет по иностранному капиталу (Гайси Сингикай) при Министерстве финансов - не являются простыми "украшениями". В отношении одного из них, Совета по иностранному капиталу, Клуб журналистов МФТИ не согласен, полагая, что, по крайней мере, до либерализации капиталов, он был волшебной накидкой, наброшенной на что-либо (в данном случае на влияние MITI на все иностранные капитальные предприятия в Японии) в надежде сделать это невидимым. Если эти критические замечания справедливы, то возникает вопрос, почему сам парламент не выполняет жизненно важные задачи по написанию и обсуждению законов. Ответ заключается в том, что японский парламент не является "рабочим парламентом" в веберовском понимании, "который наблюдает за администрацией, постоянно участвуя в ее работе". Важнейшая работа правительства осуществляется в других местах и утверждается только в парламенте. Как мы уже подчеркивали, зависимые отношения парламента с бюро зародилось в довоенной структуре. Она сохранилась и усилилась в связи с тяжелым периодом послевоенного восстановления. В конце 1940-х - начале 1950-х годов бюрократия боролась за свою политику и против вмешательства не слишком компетентных политических партий того времени, используя старую идею о том, что бюрократия отстаивает общенациональные интересы, а политические партии - только местные, частные или эгоистические интересы. Считалось, что общая мудрость принадлежит государству, а конкретная - обществу, - политическая философия, которая была совсем не чужда Японии, в отличие от некоторых демократических институтов, основанных SCAP Кодзима Акира прослеживает эту идеологию в монополии государства в эпоху Мэйдзи на установление "ортодоксии общественных интересов", а все, что не обозначено таким образом, по определению является частью частных интересов и, следовательно, подчиненным.
Группы интересов существуют в Японии в огромном количестве, но нет теории плюрализма, которая легитимировала бы их политическую деятельность. До войны партии развивали свою силу, представляя правительству частные интересы, и это наследие также перешло к их послевоенным преемникам. Одна из причин того, что частных законопроектов принимается так мало, заключается в том, что практически все они основаны на обращениях избирателей или направлены на удовлетворение каких-то особых интересов. Многие партийные политики сами принимают ортодоксальную идею о вертикальной связи между деятельностью государства и своей собственной деятельностью. "Они склонны, - пишет Кэмпбелл, - воспринимать избирателей как движимых почти исключительно партикулярными, "свиными" желаниями, а не заботой о вопросах широкой социальной политики". Хотя слияние исполнительной и законодательной ветвей власти в Японии может разочаровать либералов, с точки зрения государства развития оно имеет ряд скрытых преимуществ. В послевоенном мире Сейм заменил императорский институт в роли того, что Титус назвал "верховным ратификатором", органом, легитимизирующим решения, принятые в других странах. Как и император в соответствии с Конституцией Мэйдзи, Сейм является публичным центром суверенитета, но то же самое несоответствие между авторитетом и властью, которое существовало ранее, сохраняется и сейчас, по крайней мере, по некоторым из тех же самых причин. Однако есть одно существенное отличие: Сейм выполняет эти жизненно важные функции гораздо надежнее, эффективнее и демократичнее, чем императорский институт. Для того чтобы бюрократия могла мобилизовать ресурсы и направить их на развитие тяжелой промышленности, как это было сделано в послевоенной Японии, необходимо было сдерживать притязания групп интересов и отдельных граждан. Хотя политика бюрократии, направленная на обеспечение высоких темпов роста, в конечном итоге повысила экономический уровень всех граждан и, возможно, тем самым удовлетворила их разнообразные интересы, сами граждане не консультировались. Средства, законодательство и институты, необходимые бюрократии для реализации своих программ, принимались теми, кого Уайлдс назвал "марионеточным парламентом". Этот "марионеточный парламент", действуя через свое большинство в ЛДП, тем не менее выполнял роль посредника между государством и обществом, заставляя государство учитывать те интересы, которые нельзя было игнорировать, например, сельское хозяйство, средние и мелкие предприятия, и, в некоторых случаях, заставляя государство менять курс в ответ на серьезные проблемы, такие как загрязнение окружающей среды. В то же время оно сдерживало или заставляло идти на компромисс те группы, чьи претензии могли помешать реализации программы развития. В целом это происходило на справедливой основе, сохраняя сравнительно ровную структуру распределения доходов и трудностей.
Непровозглашенная посредническая роль парламента стала предметом пристального изучения и анализа в Японии. Хотя существует множество различных формулировок, большинство из них сводится к разделению японского общества на две группы социальных групп и институтов - центральные и периферийные (или привилегированные и рядовые, первый класс и второй класс), причем центральные группы управляют развитием государства в интересах всего общества, а не только в своих собственных интересах. Центральные институты - бюрократия, ЛДП и крупные японские деловые круги - в свою очередь поддерживают между собой своеобразные треугольные отношения. Роль ЛДП заключается в том, чтобы легитимизировать работу бюрократии и одновременно следить за тем, чтобы ее политика не отклонялась слишком далеко от того, с чем смирится общество. Отчасти это служит и собственным интересам: ЛДП всегда следит за тем, чтобы парламент и бюрократия реагировали на требования фермеров, поскольку в значительной степени зависит от перепредставленных голосов сельских жителей. Бюрократия, в свою очередь, укомплектовывает ЛДП своими кадрами, чтобы партия делала то, что, по мнению бюрократии, выгодно стране в целом, и направляла бизнес-сообщество на достижение целей развития. Бизнес-сообщество, в свою очередь, выделяет огромные средства на поддержание ЛДП у власти, хотя и не добивается таким образом контроля над партией, которая обычно ориентирована вверх, на бюрократию, а не вниз, на своих основных покровителей.
По мнению Каванаки Нико*, эти трехсторонние отношения иногда выглядят конфликтными, а иногда консенсусными, но оба впечатления обманчивы: группы интересов, представляющие стратегические отрасли промышленности, которые он называет "группами прайм-контракторов", всегда находятся в привилегированных отношениях с бюрократией. Однако иногда они вступают в конфликт с частными компаниями. Правительство будет идти навстречу, искать компромиссы, договариваться о слияниях, предлагать финансовые стимулы, противостоять иностранным конкурентам и т.д., но при этом оно будет навязывать отраслям новые условия, отвечающие целям правительства.
Если же речь идет об аутсайдерах, например, о группах потребителей, местных защитниках природы или группах, враждебно настроенных к союзу с США, то политика правительства сводится к их игнорированию или, если они становятся очень влиятельными, к поиску компромисса с ними через ЛДП. Японцы понимают эти отношения и поддерживают их не из принципиальных соображений, а в силу достигнутых результатов. У них сформировалась структура, которую Каванака называет "организационным двойным зрением", подразумевая под этим тенденцию подчиненных или зависимых частей структуры воспринимать намерения доминирующих или руководящих частей и формулировать свою собственную политику так, как если бы политика вышестоящих была их собственной. Для сторонних наблюдателей все это выглядит как консенсус, но на самом деле продиктовано расчетом баланса сил и ощущением уязвимости Японии. Вместо консенсуса Каванака предлагает концепцию "взаимосвязанного принятия решений", которая признает симбиотические отношения между бюрократией, ЛДП и деловыми кругами. Характерными чертами таких взаимосвязанных решений, по его мнению, являются бюрократическое руководство, скрытая ответственность и фиктивные родственные связи.
Еще более важной для наших целей характеристикой является дифференцированный доступ различных групп к власти: "главные подрядчики" и жизненно важные группы политической поддержки имеют свободный доступ, менее стратегически важные группы - незначительный, хотя и более широкий, чем при конституции Мэйдзи. Каналы преференциального доступа не формализованы, но они существуют в совещательных советах, в циркуляции элит от бюрократии к политическому и промышленному миру, а также в огромном количестве других "стариковских" сетей, которые будут рассмотрены ниже. В результате получается государство развития, гораздо более мягкое и терпимое, чем командные экономики с коммунистическим доминированием (и с гораздо лучшими показателями), но с гораздо большими возможностями целеполагания и целедостижения, чем в рыночно-рациональных системах. Личные отношения между бюрократами и политиками в этой тонкой, податливой системе могут быть весьма сложными. В каждом министерстве есть только один настоящий политический назначенец - министр, который назначается премьер-министром и является членом кабинета. Министр, как правило, но не всегда, является членом Сейма (статьи 67 и 68 Конституции 1947 г. требуют, чтобы премьер-министр избирался членами Сейма и из их числа, но только большинство других министров должны быть его членами). Все остальные должностные лица в министерстве не являются политическими, самым старшим является административный заместитель министра. Таким образом, японский премьер-министр имеет право назначить всего около 20 министров плюс 4 партийных функционера, в то время как, например, американский президент назначает на должности в бюрократическом аппарате не менее 1000 человек (один японский аналитик насчитал 916 бюрократических назначений, сделанных президентом Картером в начале 1977 г.). Премьер-министр также руководствуется политической необходимостью сбалансировать фракции внутри ЛДП и лишь в редких случаях - квалификацией политика на тот или иной министерский пост.
Японская бюрократия ревностно охраняет практику отсутствия политических назначений на должности ниже министерского уровня: бюрократы считают, что это позволяет им утверждать, что они стоят вне политики и отстаивают только национальные интересы. Одним из главных опасений бюрократии является "политическое вмешательство" в ее внутренние дела или, что еще хуже, подчинение министерства какой-либо партии или политику. Несмотря на то, что по закону министр руководит и отвечает за все, что происходит в министерстве, между ним и заместителем министра с самого начала неизбежно складываются деликатные отношения. Нормой считается, что министр боится своих бюрократов и доминирует над ними; один журналист высказал мнение, что единственный раз, когда министр наслаждается своей должностью, - это день, когда он фотографируется в парадной форме в Императорском дворце в рамках церемонии вступления в должность членов кабинета.
Если эта норма превалирует, то бюрократы довольны. Но на самом деле им нужен министр, который оставил бы их в покое и в то же время взял бы на себя ответственность за министерство и защитил его от вторжения других политиков.
Торгово-промышленные бюрократы в целом любили Икеду, когда он был министром МИТИ, в основном потому, что соглашались с ним, но когда они расходились во мнениях, например, по поводу темпов либерализации торговли в 1960 г., он побеждал. Он также однажды отдал распоряжение, чтобы сотрудники МИТИ не общались с прессой без его разрешения, поскольку ему надоело читать в газетах о новых экономических инициативах, о которых он ничего не знал.Однако он не вмешивался в кадровые вопросы министерства. Икеда представляет собой необычный случай, когда бывший бюрократ становится министром-активистом. Хотя для бюрократов это несколько неприятно, такие типы не представляют для них реальной угрозы. Гораздо более серьезными являются министры-активисты из партийной среды (tojinha*). Их попытки оказать влияние на министерство могут вызвать шоковую волну в японской политике, которая отражается на протяжении многих лет; подробности таких случаев повторяются в каждой японской книге о центральном правительстве. Пожалуй, наиболее известен случай с Коно* Итиро* (1898-1965 гг.) и его попытками поставить под свой личный контроль Министерство сельского и лесного хозяйства.
Коно был давним последователем Хатоямы Итиро в довоенном Сэйюкай*. После отставки в 1951 г. он вернулся в политику как противник бюрократического мейнстрима Ёсиды. После объединения двух консервативных партий в ЛДП он занимал должности министра сельского и лесного хозяйства в первом кабинете Хатоямы, генерального директора Агентства экономического планирования в первом кабинете Киси, министра сельского хозяйства, а затем министра строительства во втором и третьем кабинетах Икэды. В 1964 г., будучи министром строительства, он руководил проведением Олимпийских игр в Токио, которые стали дебютом Японии на мировой арене в качестве растущей экономической державы. После смерти Икэды Коно возглавил крупную попытку объединенной тодзинха захватить контроль над партией, но потерпел поражение от Сато* Эйсаку и вскоре умер.
Когда в декабре 1954 г. Коно * впервые стал министром сельского хозяйства, он стал активно вмешиваться во внутренние кадровые дела министерства. Его инструментом стал бюрократ по имени Ясуда Дзэнъитиро*, которого он продвинул на должность начальника секретариата (в министерстве сельского хозяйства это последняя ступень перед должностью вице-министра и должность, отвечающая за все министерские назначения) через головы многих своих подчиненных. Затем Ясуда перевел на другую должность или понизил в должности бюрократов, которые не поддерживали Коно. Ясуда охотно участвовал в этих операциях, поскольку надеялся после выхода на пенсию сделать политическую карьеру в качестве протеже Коно*. Он закончил свою бюрократическую службу в должности начальника Продовольственного агентства Министерства сельского хозяйства (июль 1961 г. - январь 1962 г.), а затем выставил свою кандидатуру на выборах в нижнюю палату парламента и проиграл их как член фракции Коно.
Другие министерства указывают на него как на яркий пример того, какие беды могут постигнуть бюрократов и министерства, если их сотрудники нарушат единство и позволят политику использовать одного из них в своих целях.
Часто говорят, что сельское хозяйство - это первое министерство, которое было "политизировано" ЛДП, поскольку ЛДП зависела от голосов фермеров. Однако министерства сельского хозяйства редко бывают "неполитизированными" в какой-либо стране. По крайней мере, еще одно министерство в Японии - образования - всегда находилось под жестким контролем ЛДП из-за идеологической борьбы партии с профсоюзом учителей, в котором доминировали коммунисты; в министерстве образования никогда не было даже притворной бюрократической независимости. Что касается МИТИ, то за годы, прошедшие с момента его создания в 1949 г., премьер-министры и министры пытались получить над ним контроль и использовать его в политических целях. Бюрократы МФТИ оказывали непримиримое сопротивление этим попыткам, часто ссылаясь на негативный пример Коно и сельского хозяйства. Далее в книге мы подробно проанализируем некоторые из этих случаев, поскольку они часто влияли на основную промышленную политику министерства.
Некоторые партийные министры-политики, даже активисты, были приняты в МФТИ благодаря их эффективности в достижении целей в парламенте: Танака Какуэй, Накасонэ Ясухиро, Комото* Тосио - тому пример. Однако даже при хороших отношениях бюрократы помнят об опасности коррупции при работе с небюрократическими партийными политиками (в послевоенной Японии обвинения в коррупции выдвигались против бывших политиков-бюрократов, но, как правило, их удавалось предъявить только в случае с политиками "тодзинха "*). Если министр попытается назначить заместителя министра (по традиции уходящий заместитель министра MITI сам назначает своего преемника) или иным образом изменить внутренние нормы бюрократической жизни, то война неизбежна. Известны случаи, когда чиновники МИТИ отменяли конференции министров.
С точки зрения МИТИ, идеальным министром был Сиина Эцусабуро* (1898-1979 гг.), старый бюрократ от торговли и промышленности, не желавший вмешиваться в дела министерств, но при этом влиятельный политик ЛДП и эффективный дебошир (в японском контексте это означает, что политик может вежливо и долго говорить, не говоря ничего по существу, чем Сиина и овладел). В целом довоенные министры имели большее влияние на свои министерства, чем послевоенные, и это изменение вновь отражает рост бюрократической власти в послевоенный период.
Хотя в японской политической системе отношения между бюрократами и политиками по понятным причинам носят деликатный характер, основное внимание бюрократической жизни сосредоточено внутри самого министерства, и там неформальные нормы и их периодическое нарушение порождают настоящие страсти. Ландау и Стаут напоминают нам, что "бюрократии - это сплав искусственно созданных и естественно развившихся систем. Помимо формальных свойств, для них характерны группы интересов, личные сети, отношения "патрон-клиент", брокеры и производные коалиции".
Эти неформальные связи поддерживают "культуру" организации, помогают ей эффективно функционировать, внушая лояльность, облегчая проблемы коммуникации, социализируя новичков, генерируя новые идеи в столкновении ценностей и т.д. На протяжении всей этой книги я буду иметь дело с надуманными свойствами МИТИ, прежде всего со знаменитыми отраслевыми вертикальными бюро, которые были его формальной организацией с 1939 по 1973 г. Но именно неформальные практики и традиции дают жизнь организации и делают ее формальную организацию интересной.
Кусаянаги Дайзо* утверждает, что все человеческие отношения в японском обществе строятся на основе четырех видов "фракций": семейные и матримониальные клики, сородичи, или лица из одной местности, школьные и университетские одноклассники и "группировки, основанные на деньгах" - неопределенное употребление термина, которое не следует путать с его конкретным обозначением промышленных империй, в которых доминировали семьи, или дзайбацу, в довоенной Японии). Все они встречаются в бюрократии, но первые два имеют незначительное значение и могут быть быстро устранены.
Доказательства кейбацу можно найти и в МФТИ. Приведем несколько примеров: Хатояма Мичио, в прошлом физик из Института промышленных технологий MITI, а после выхода на пенсию возглавивший технический отдел компании Sony, женат на второй дочери бывшего премьер-министра Хатоямы Итиро*. Жена Такасимы Сэцуо, который ушел в отставку из МФТИ в 1969 году после работы в должности заместителя министра Агентства экономического планирования, является дочь Курода Нагамичи, бывшего императорского камергера. А Масуда Минору, генеральный директор Агентства природных ресурсов и энергетики MITI в 1975 году, стал племянником по браку Нагано Сигэо, бывшего президента Fuji Steel и одного из великих промышленных лидеров послевоенной Японии. Можно привести множество других примеров.
До войны в состав Министерства торговли и промышленности входили такие высокопоставленные фигуры, как барон Ито * Бункити, незаконнорожденный сын олигарха эпохи Мэйдзи Ито Хиробуми, ставший покровителем Ёсино Синдзи, одной из двух-трех наиболее значимых фигур в истории МИТИ. Кидо Коити*, дворянского происхождения, до войны служил в Министерстве торговли и промышленности, а в военное время стал хранителем Тайной печати. Сиина Эцусабуро* был племянником Гото* Симпэя, главного администратора Тайваня в эпоху Мэйдзи, президента Южно-Маньчжурской железной дороги, восстановителя Токио после землетрясения 1923 года.
Эти связи и возможные влияния очень важны в Японии, и они не всегда случайны. Многие молодые бюрократы обращаются к начальникам отделов с просьбой организовать их брак, и начальник отдела, предлагая пару, часто руководствуется соображениями кейбацу. Тем не менее, большинство информированных наблюдателей приходят к выводу, что в послевоенной бюрократии кейбацу не играет такой роли, как в довоенное время. Тем не менее, некоторые сотрудники МИТИ утверждают, что для карьеры лучше иметь хорошего кейбацу, чем плохого, а Кубота отмечает, что "в среднем высшие государственные служащие 1949-1959 годов [группа, которую он подробно изучал] чаще имели выдающихся свекров, чем выдающихся отцов". Оказывается, бюрократы в Японии - отличная добыча в качестве мужей.
Киси Нобусукэ, Мацуока Йосукэ* и Аюкава Гисукэ были уроженцами префектуры Ямагути, и каждый из них говорил, что это способствовало их сотрудничеству в промышленном развитии Маньчжурии в 1930-е годы (Киси также является настоящим старшим братом Сато* Эйсаку, хотя Киси был усыновлен в другом роду). Карьера Коганэ Ёситеру, крупного деятеля довоенного министерства торговли и промышленности и бывший чиновник МИТИ, ставший политиком в Сейме в 1950-1960-е годы, иллюстрирует как кэйбацу, так и кёдобацу *. Он родился в 1898 г. в семье простолюдина в Одаваре (префектура Канагава), но, будучи молодым чиновником, женился на дочери сестры жены Мори Каку и таким образом приобрел довоенного генерального секретаря партии Сэйюкай* в качестве своего дяди. Благодаря этой связи и своему происхождению как уроженца Канагавы он впоследствии стал наследником надежного округа Мори в третьем избирательном округе Канагавы, который он представлял в Сейме около двадцати лет.
Кейбацу и кёдобацу являются частью любой крупной японской организации, но гакубацу, несомненно, имеет самое большое влияние в японской государственной бюрократии. Кланы университетских однокурсников неотделимы от бюрократической жизни, поскольку именно университетские дипломы и успешная сдача экзамена на высшую государственную должность отличают бюрократов от прочей элиты общества. Гакубацу также образуют наиболее распространенную в обществе в целом сеть "старых мальчиков".
1 марта 1886 г. правительство издало императорский указ, в котором говорилось, что "Императорский университет имеет целью обучение искусствам и наукам и исследование заумных принципов, необходимых государству". Этим указом был учрежден Токийский императорский университет (Тодай*, как его сокращенно называют) как учебное заведение для подготовки административной службы, которая должна была заменить самураев Чосю* и Сацума в правительстве. Выпускники Тодай всегда были предпочтительнее для правительства, но в ХХ веке, с созданием других современных университетов, правительство перешло к практике экзаменов для всех будущих государственных служащих, включая выпускников Токийского университета. Вступительные экзамены на высшую государственную службу были чрезвычайно сложными; по подсчетам Сполдинга, процент провалов на главном экзамене в период 192843 гг. составлял 90%. После войны система вступительных экзаменов практически не изменилась. В 1977 г. экзамены для государственных служащих высшего уровня сдавали около 53 000 человек, а успешно сдали их только около 1300, т.е. соотношение 1 сдавший на 41 абитуриента. Благодаря своей изначальной ориентации на обучение для государственной службы, а также общему превосходству Токийский университет всегда обеспечивал наибольшее число абитуриентов, успешно сдававших экзамены. Однако не все чиновники министерства должны проходить аттестацию по результатам экзаменов на государственную службу. До войны те, кто сдавал экзамены, получали императорские назначения, а те, кто не сдавал, получали обычные назначения. Это различие примерно эквивалентно различию между комиссионными и
В современной Японии все государственные служащие должны сдавать вступительные экзамены, однако старая система сохранилась благодаря дифференциации сложности и полноты сдаваемых экзаменов. Сегодня будущие чиновники должны сдавать экзамены либо класса А или класса B. Сдавшие первый экзамен и принятые в министерство могут продвигаться по карьерной лестнице на высшие руководящие должности, включая должность вице-министра, но сдавшие второй экзамен не могут продвигаться дальше уровня начальника отдела, и, как правило, не так высоко.
Студенты, рассчитывающие поступить на государственную службу, сдают экзамены на класс А на последнем курсе университета. Те, кто успешно сдал экзамены и был отобран министерством, становятся частью когорты поступающих в министерство. Идентификация с классом становится важнейшим атрибутом бюрократа на протяжении всей его бюрократической жизни и сопровождает его еще долгое время после ухода с государственной службы. Входящие классы устанавливают вертикальные связи между всеми высокопоставленными, или "карьерными" должностными лицами. Как повышение в должности до начальника отдела, так и выход на пенсию осуществляются строго по старшинству. Эта возрастная градация и "уважение к старшинству" среди бюрократов влияет на все, что они делают, а не только на их деятельность в министерстве. Например, Киси Нобусукэ, будучи уже пожилым человеком и бывшим премьер-министром, до сих пор привычно называет Ёсино Синдзи своим "семпаем", вспоминая их первые отношения в старом Министерстве сельского хозяйства и торговли. Примечательно, что когда Оба* Тэцуо, бывший сотрудник Министерства транспорта, а впоследствии президент авиакомпании All Nippon Airways, был доставлен в суд для дачи показаний в качестве свидетеля по делу о коррупции в компании Lockheed (1976 г.), пресса писала, что на допросе он трясся от едва сдерживаемого гнева. Журналисты объясняли это тем, что допрашивавший его член парламента был его бывшим младшим сотрудником в Министерстве транспорта, и его покоробила дерзость младшего, допрашивающего старшего.
Только одно министерство продвигает технических специалистов на высшие должности - вице-министров, и это Министерство строительства. Оно было создано после войны на основе ядра старого Бюро гражданского строительства Министерства внутренних дел, а также большого количества офицеров-джимуканов, набранных из рядового состава Министерства внутренних дел. Борьба технических специалистов за равноправие в строительстве была известной и ожесточенной. Во время оккупации социалистическое правительство Катаямы Тэцу должно было назначить первого заместителя министра нового министерства строительства. Старые кадры Министерства внутренних дел предложили в качестве кандидата чиновника дзимукан Охаси* Такэо, бывшего офицера полиции, а инженеры - чиновника гикан Ивасаву Тадаёси. Профсоюзы, представляющие различные сегменты старого МВД, оказывали сильное давление на правительство Катаямы, чтобы оно отдало предпочтение в ту или иную сторону. Нисио Суэхиро, главный секретарь кабинета министров и старый социалист, выбрал Ивасаву. Он объяснил, что лично он пострадал от полиции в Окаяме в эпоху милитаризма, как раз в то время, когда Охаси * занимал пост начальника полиции Окаямы. В результате выбора Нисио бюрократы Министерства строительства выработали неписаное правило, согласно которому в должности вице-министра чередовались административные и технические работники, и эта практика сохранилась до настоящего времени.
В MITI только должность руководителя Бюро по безопасности горных работ может занять офицер-гикан, фактически только выпускник Школы инженеров горного факультета Токийского университета, но и здесь сложилась модель чередования универсалов и специалистов. Все остальные крупные должности в МИТИ и других министерствах, за исключением Министерства строительства и отдельно стоящих научно-исследовательских институтов и других специализированных органов, монополизированы административными работниками. А самым большим источником административных работников является юридический факультет Токийского университета. Но студенты идут не только в правительство - только лучшие из них. Остальные занимают высшие посты в самых важных компаниях страны, а об их связях друг с другом ходят легенды. В табл. 4 приведены данные о первоначальном распределении студентов юридического факультета Тодаи 1975 и 1976 годов. Каждый выпуск насчитывал около 690 человек, из которых от 150 до 250 не искали работу, так как продолжали обучение в аспирантуре или не сдали экзамен на высшую государственную должность и ждали следующего года, чтобы сдать его снова. Около 130 выпускников каждого класса поступили на государственную службу, выбрав министерства в соответствии с собственными достижениями и примерным порядком расположения министерств по престижности: на первом месте - финансы, МИТИ, МИД, на втором - социальное обеспечение, на третьем - образование и труд.
"Перед выпуском консультанты Токийского университета направляют студентов на подходящую работу - достаточно хорошую для Министерства финансов, или, может быть, недостаточно хорошую для этого, но вполне подходящую для Министерства здравоохранения и социального обеспечения, или, если это нежелательно, возможно, в ведущую коммерческую фирму". Однокурсники "Тодай" в правительстве и вне его поддерживают связь друг с другом, а частные компании с удовольствием приобретают их для связи с правительством. Возможно, еще важнее то, что связь с Todai означает, что и правительственные учреждения, и советы директоров
В кабинетах работают люди, объединенные общим мировоззрением, которое не является ни "юридическим" в том смысле, как это принято в американских юридических школах, ни "предпринимательским" в том смысле, как это принято в американских школах делового администрирования. Юридический факультет Todai предлагает превосходное образование в области государственного и административного права континентальной Европы, которое гораздо ближе к политологии, чем к праву в англоязычных странах. Студенты Todai также изучают экономику - обязательные принципы экономики на первом курсе, экономическую политику по выбору на втором курсе и обязательные государственные финансы на третьем курсе. В результате гомогенизация взглядов между государственным и частным секторами началась еще до войны. Как отмечает Родни Кларк с точки зрения корпоративного менеджмента: "К 1920-м годам высшее образование, особенно в некоторых крупных государственных и частных университетах, прежде всего в Токийском университете, стало рассматриваться как наиболее естественная квалификация для управления крупными компаниями. . . . Акцент на таких [государственно-правовых] исследованиях утверждал (и, конечно, способствовал) взгляд на менеджмент как на бюрократическое и кооперативное предприятие: управление компанией, а не навязывание предпринимательской воли рынку и рабочей силе с помощью превосходного мастерства, смелости или суждений".
Попадая в бюрократическую структуру, группа Тодай при поступлении в министерство действует сообща, чтобы обеспечить процветание своих членов и отстранение других от выбранных должностей. Сакакибара Эйсуке, бюрократ, ставший профессором, вспоминает, что в 1965 г. в его группе при поступлении в Министерство финансов было 18 человек, 16 из которых были из Тодай, а двое - из Киотского университета. Из 18 человек пятеро имели экономическое образование, а остальные - юридическое. Более обычным был набор 1966 года - 21 человек, из которых 20 были выпускниками юридических факультетов. В таких условиях молодому сотруднику, не выходцу из Тодая, будет сложно продвинуться по службе дальше уровня начальника отдела.
Кто станет начальником бюро, генеральным директором или, в конце концов, заместителем министра - это источник острой конкуренции между классами в министерстве. Новый класс чиновников начинает свою жизнь с циркуляции по разным должностям в различных отделах, перемещаясь каждые год-два. В последние годы в рамках МФТИ большинство членов группы также направляются на год за границу в консульство, посольство, университет или офис JETRO (Японская организация внешней торговли). Не все секции или должности в министерстве равны. Отдел общих дел каждого бюро является самым важным отделом в бюро, а три основных отдела Секретариата министра (Daijin Kanbo *) - отдел кадров, отдел общей координации и отдел бюджета и счетов, как их называют в МИТИ, - самыми важными отделами в министерстве. О представителе класса, который проходит или возглавляет несколько из них на своем сотомавари, говорят, что он находится на "элитном курсе". Неэлитные экзаменационные бюрократы класса "В" обращаются не так часто. Как правило, они годами оседают в одном разделе и становятся, что называется, "ходячим словарем" или "человеческой энциклопедией" - общий термин для тех, кто занимается детальной работой в отделе и показывает новичкам, что к чему. Иногда "ходячий словарь" становится начальником отдела, но это случается редко и никогда не происходит в ключевых отделах, занимающихся разработкой политики.
Повышение до начальника отдела практически гарантировано каждому карьерному сотруднику, не совершившему какой-либо серьезной ошибки. В табл. 5 показана относительная скорость продвижения по службе на конец 1975 года для различных классов в пяти экономических министерствах. Из нее видно, что, хотя заместители министров финансов и МФТИ были выходцами из классов 1944 года, финансы на три года медленнее МФТИ делали своих новых сотрудников начальниками секций (в 1975 году класс 1958 года в финансах только получал свои секции, а в МФТИ класс 1961 года уже был на этом этапе). Конкуренция за продвижение по службе начинается не только на уровне начальника секции.
Количество должностей начальников бюро в министерстве ограничено, и, очевидно, не каждый выходец из класса может получить такую должность. Те, кто получает повышение, все равно претендуют на пост вице-министра; те, кто не получает, вынуждены уйти в отставку, как говорят в японском правительстве, "спуститься с небес" (амакудари) на прибыльную работу в государственной корпорации или частном бизнесе. В конечном счете, все должны "спуститься", потому что непримиримая пре-.
Например, в МИТИ Абэ Синсити, бывший армейский расчетчик, поступивший на службу в МИТИ без сдачи экзамена на высшую должность, дослужился до начальника отдела транспортных средств в Бюро тяжелой промышленности и в итоге перед выходом на пенсию возглавил региональное бюро Сикоку. Однако ни то, ни другое не является важной должностью. Отдел транспортных средств избегают карьерные офицеры, поскольку он курирует велосипедные и автомобильные гонки; говорят, что это единственное подразделение в МИТИ, где регулярно подписываются на спортивные газеты. В последние годы оккупации в Японии в велоспорте стали преобладать криминальные элементы, и после многочисленных протестов общественности правительство передало велоспорт в ведение MITI для наведения порядка и получения доходов от азартных игр на треках для нужд коммунального хозяйства и местных финансов. Этим занимается отдел транспортных средств; его следует отличать от автомобильного отдела того же бюро, который является важной должностью.
В основном это новые классы, приходящие снизу, а возраст выхода на пенсию самого вице-министра - чуть больше 50 лет. Такая практика продиктована жесткой системой старшинства бюрократии, но, как мы поясним ниже, она была обращена на пользу государству как еще один очень важный канал связи с обществом.
Процесс разделения тех, кто уходит в отставку раньше времени, и тех, кто остается в служении, называется «удар по плечу». За это отвечают вице-министр и руководитель Секретариата, которые также занимаются подбором для уходящих в отставку чиновников новых хороших мест в советах директоров. Окончательный отсев происходит на уровне вице-министров, когда один человек из одного класса выбирается уходящим вице-министром в качестве своей замены и когда все одноклассники нового вице-министра должны уйти в отставку, чтобы обеспечить ему абсолютный стаж работы в министерстве. Новый заместитель министра, в свою очередь, прилагает все усилия к тому, чтобы эти высокопоставленные отставники (и однокурсники) получили хорошие места в амакудари. Новые должности для уходящих в отставку заместителей министров подыскивает сам министр и старшие по возрасту (семпаи).
Конкуренция в борьбе за высокие посты в министерстве обычно происходит между классами, а не между отдельными людьми. Например, 25 человек из майского выпуска 1947 г. в Министерстве финансов организовали клуб "Сацуки кай" ("Майский клуб"), который просуществовал в дружбе 31 год, вплоть до 1978 г., когда в нем остался только один член - Окура * Масатака, директор Налогового бюро. Даже не будучи формально организованным как клуб, класс иногда собирается и объединяется в единое целое в периоды стресса в министерстве, чтобы договориться об общей политике (различные классы в MITI собирались отдельно в 1963 году, во время первоначального провала назначения Сахаши на пост заместителя министра, одного из больших кризисов в истории MITI, о котором я подробно расскажу в главе 7).
Не каждый класс может выпустить заместителя министра, а если и может, то только несколько месяцев, что сильно снижает эффективность работы руководителя министерства. Поэтому некоторые классы приходится пропускать. Вследствие этого начальник отдела кадров Секретариата иногда пытается отстранить от участия в конкурсе перспективных представителей конкурирующих классов, чтобы сохранить шансы своего класса. Многие оппоненты Сахаси обвиняли его в том, что он использовал годы работы начальником отдела кадров для подтасовки результатов конкурса. Как бы то ни было, классы 1935 и 1936 годов, находившиеся между классом уходящего заместителя министра (1934 год) и классом самого Сахаси
Каждый класс имеет свои "цветы", то есть кандидатов, обладающих сильными задатками, претендуют на пост вице-министра, а члены класса гордятся тем, что один из их товарищей представляет их на высшем уровне. Например, в цветах класса 1943 года в МИТИ были Сё* Киёси, Ядзима Сиро, Мияке Юкио и Ямасита Эймей. В 1973 г. Сё закончил свою карьеру в МИТИ в должности генерального директора Агентства средних и малых предприятий, Мияке - генерального директора Патентного агентства, Ядзима - начальника Бюро тяжелой промышленности, а Ямасита с июля 1973 г. по ноябрь 1974 г. занимал пост заместителя министра МИТИ. Нет необходимости говорить о том, что когда в одном классе рождаются два заместителя министра, как это дважды произошло в МИТИ (Исихара Такэо и Уэно Косити*, оба из класса 1932 года, сменили друг друга на посту заместителя министра в 1955-1960 годах, а Имаи Дзэнъэй и Сахаси Сигэру, оба из класса 1937 года, сменили друг друга на посту заместителя министра в 1963-1966 годах), внутренние нормы министерской жизни оказываются под большим напряжением.
До войны возрастная градация существовала, но она не так строго соблюдалась, как после войны. Когда в 1931 г. Ёсино Синдзи (выпускник 1913 г.) стал заместителем министра торговли и промышленности (проработал на этом посту до 1936 г.), ему было всего 43 года, и он получил повышение по службе, обойдя нескольких своих старших товарищей. Более того, по его личной просьбе один из его подчиненных (Накамацу Синкё*, выпуск 1908 г.) остался в министерстве на должности начальника Патентного бюро еще на пять лет. В МИТИ практика, когда все однокурсники или старшие по возрасту уходят в отставку при вступлении в должность нового заместителя министра, возникла, по-видимому, в октябре 1941 г., когда Киси стал министром и назначил Сиину заместителем министра. Киси и Шиина представляли в министерстве маньчжурскую фракцию военных бюрократов, и у них были вполне определенные представления о том, что они хотят сделать. Киси попросил всех начальников Шиины, с которыми у обоих были разногласия по вопросам политики, уйти в отставку, что они и сделали.
В послевоенном мире "уважение к старшинству" развивалось одновременно с колоссальным ростом бюрократического аппарата. Оно было необходимо для того, чтобы внести определенный порядок во внутреннее кадровое делопроизводство бюрократии, а также для обеспечения безопасности чиновников, зарплата которых была значительно ниже, чем до войны. В качестве одного из показателей разрастания бюрократического аппарата Ватанабэ приводит расчеты, согласно которым если в период с 1894 по 1943 гг. экзамен на высшую должность (класс А) сдали 9 008 человек, то в период с 1948 по 1973 гг. это сделали 18 998 человек.
Не все бюрократы любят и одобряют систему возрастных градаций и вынужденную досрочнаую отставку. Сахаси часто осуждал эту систему как иррациональную, хотя в прошлом был мастером манипулирования ею. К 1970-м годам и бюрократы, и общественность стали проявлять признаки раздражения этой системой. В 1974 г. один из чиновников потряс MITI, отказавшись уйти в отставку после того, как ему было сказано, что пора уходить. Хаяси Синтаро, выпускник 1947 г. и доктор экономических наук, занимал должность начальника Бюро промышленного расположения и охраны окружающей среды менее года, когда его попросили уйти в отставку. Несмотря на то, что у него были отличные предложения от частных компаний, он отказался от них, сославшись на важность текущей работы и на то, что менять чиновников до того, как они успели начать эффективно работать на своих постах, - это плохое административное решение. В министерстве Хаяси любили: он прославился тем, что развил послевоенную японскую промышленность швейных машин в процветающий экспортный бизнес, а также тем, что несколько лет проработал в представительстве JETRO в Западной Германии, где изучал, как обычно выражаются в МИТИ, "как американский капитал захватил экономику Западной Европы". Его отказ уйти в отставку вызвал одобрение со стороны некоторых более молодых сотрудников МФТИ и прессы. Тем не менее, он был переведен в Секретариат, где ему нечем было заняться, и получил пониженную зарплату. Вскоре после этого он ушел в отставку и стал вице-президентом корпорации Jasco, крупной сети розничных магазинов в регионах Осака и Нагоя. В отличие от Сахаси и Хаяси, Одзими* Йошихиса, заместитель министра, защищает эту систему. Он утверждает, что строгие правила выслуги лет и раннего выхода на пенсию делают высших чиновников Японии более молодыми и энергичными, чем в других странах, и что благодаря своей энергичности они могут генерировать больше хороших новых идей. В то же время система отношений между старшими и младшими (семпай-кохай*), выходящая за пределы срока службы, гарантирует, что за их действиями наблюдают люди с большим опытом. Следует добавить, что дополнительным результатом системы досрочного выхода на пенсию с последующим трудоустройством в крупном бизнесе или политике является еще одна связь между министерством и его основными клиентами. Таким образом, практика бюрократического спуска с небес порождает еще один вид фракционных связей между центральными группами японского общества - фракции, основанные на финансовых соображениях (дзайбацу, в неспецифическом смысле этого термина).
Как мы уже видели, в Японии государственные чиновники досрочно уходят на пенсию с государственной службы, а затем устраиваются на новую работу в крупный бизнес, государственные корпорации или политику. Очевидно, что подобной практикой можно злоупотреблять, и многие японские комментаторы утверждают, что так и происходит. Например, журналисты MITI утверждают, что мудрый бюрократ использует годы работы в качестве начальника отдела для генерирования новых идей и оказания давления на бизнес-сообщество с целью их принятия.
Фактическая коррупция среди высших должностных лиц в Японии имеет место, но встречается нечасто. В целом японская общественность больше доверяет честности государственных чиновников, чем честности политиков или бизнесменов. Такая мелкая коррупция, как подарки от бизнесменов, гольф-клубы, званые обеды, джанкеты, более распространена среди некарьерных чиновников, чем среди высших бюрократов, и была более распространена в период дефицита в 1950-х годах, чем в последующие годы. Когда же в подобных инцидентах оказываются замешаны высшие должностные лица, пресса и общественность не замедлили осудить их. Например, обвинения в нецелевом использовании государственных средств в ряде государственных корпораций и попытки задержать виновных стали в 1979-1980 гг. поводом для национального резонанса. И пресса, и оппозиционные партии очень бдительны. Сайт Mainichi например, сообщает, что "в конце ноября 1973 г. член Палаты советников Нозуэ Чимпэй провел уникальное исследование. Он и его сотрудники обследовали мусорные баки в министерствах строительства и транспорта, чтобы выяснить, как проводится политика охраны природы. После семидневного исследования они обнаружили, что мусорные баки в этих двух министерствах заполнены пустыми бутылками из-под "Джонни Уокера" и других дорогих иностранных спиртных напитков, а также пустыми подарочными коробками с именами отправителей".
Серьезной проблемой в Японии является не случайное злоупотребление служебным положением со стороны высокопоставленного чиновника, а схема сотрудничества между правительством и крупным бизнесом, которая может иметь непредвиденные последствия. На протяжении своей современной истории Япония пережила ряд крупных коррупционных скандалов, наиболее известными из которых являются дело Siemens в 1914 году, дело государственного сталелитейного завода Yawata в 1918 году, дело Teijin в 1934 году, дело Showa* Denko* в 1948 году, дело о взятках в судостроении в 1954 году, дело о "денежной политике" Танаки в 1974 году и дело Lockheed в 1976 году. Это только самые сенсационные случаи, других было множество, и четыре из них привели к падению правительств.
Менее вопиющими, но, возможно, более важными были случаи, когда кажущиеся повальные выплаты со стороны государства бизнес-интересам, имеющим льготный доступ или заранее осведомленным: "скандал с покупкой долларов" в 1931 г., выплаты компаниям, производящим боеприпасы, сразу после поражения в 1945 г., политика Банка Японии по покупке долларов во время "шока Никсона" в августе 1971 г. (в условиях, когда было точно известно, что курс иены будет ревальвирован). Только 27 августа 1971 г. правительство выплатило около 1,2 млрд. долл., что в шесть раз больше, чем в 1931 г., на покупку долларов, которые уже были обесценены на остальных мировых валютных рынках. Общий объем закупок долларов Банком Японии в 1971 г. приблизился к 6 млрд. долл. по курсу ¥360 = 1 долл. вместо ¥308 = 1 долл. и составил для деловых кругов почти 1 млрд. долл. Некоторые авторы называют это "институционализированной коррупцией", другие утверждают, что таким образом правительство пыталось смягчить удар для предприятий, которые отныне будут продавать свою продукцию по менее выгодным ценам.
Повторное включение отставных государственных чиновников в состав советов директоров предприятий, отнесенных в настоящее время к экономически стратегическим, также создает множество возможностей для налаживания связей. Классическим примером является так называемая "железнодорожная война в Хаконе" конца 1950-х годов между двумя крупными частными железнодорожными компаниями - Seibu и Tokyu*. Речь шла о развитии туристических железных дорог и автобусных франшиз в районе горы Фудзи и вокруг нее, железнодорожного маршрута из Ито* в Симоду, а также туристических катеров между Атами и островом Осима*. Во всех случаях Министерство транспорта давало Tokyu разрешение или выдавало лицензии. По мнению осведомленных наблюдателей, президент компании Tokyu Гото* Кейта (1882-1959 гг.), один из пионеров железнодорожного, гостиничного и универмажного бизнеса в Японии, был также бывшим сотрудником государственных железных дорог и министром транспорта в кабинете Тодзио*. Вице-президентом компании Tokyu и президентом поддерживаемой Tokyu* кинокомпании Toei* был Окава* Хироси, также ветеран Японских национальных железных дорог. Исполнительным директором Tokyu и одновременно президентом Tokyu Rolling-Stock Company был Ёсицугу Тосидзи, более двадцати лет проработавший в старом министерстве железных дорог. Кроме того, в состав совета директоров Tokyu входили управляющий Карасава Цутому, Кавахара Митимаса, президент связанной с Tokyu компании Keihin Rapid Transit Company, Тории Кикудзо*, вице-президент связанной с Tokyu компании Sagami Railroad Company, Сибата Гинзо*, президент связанной с Tokyu компании Hakone-Tozan* Railroad Company; Кадзиура Кодзиро*, президент электрической железнодорожной компании Эносима-Камакура, связанной с Токю, и Каваи Кентаро*, президент железнодорожной компании Сидзуока, связанной с Токю, - все они были бывшими чиновниками Министерства железных дорог или его послевоенного преемника - Министерства транспорта.
Высказывались предположения, что эти "старшие" могли оказывать определенное влияние на транспортных чиновников, которые должны были рассматривать планы Tokyu*. Некоторые действующие чиновники, возможно, даже подумывали о том, чтобы войти в империю Tokyu, когда уйдут на пенсию.
Таким образом, одной из причин участия частного сектора в амакудари являются широкие полномочия правительства по выдаче лицензий и разрешений (kyoninkaken). Компании считают, что наличие среди их руководителей бывших бюрократов может облегчить получение лицензий от министерств. Министерство строительства осуществляет лицензирование строительной отрасли, Министерство транспорта - железнодорожного и воздушного транспорта, автобусного и таксомоторного бизнеса, Министерство финансов - банков, а MITI - ключевых отраслей промышленности: сталелитейной, электроэнергетической и химической в 1950-е годы, автомобильной и бытовой в 1960-е годы, передовой электроники в 1970-е годы, компьютеров, роботов и новых источников энергии в 1980-е годы. С учетом этого становится понятным, что если в 1950-1960-е годы лишь немногие бывшие сотрудники МИТИ переходили на работу в иностранные фирмы, то в 1970-е годы, когда МИТИ взял курс на "интернационализацию" японской экономики, бывшие сотрудники МИТИ стали появляться в компаниях Matsushita-America, IBM Japan и Japan Texas Instruments.
Ошибочно считать такой тип отношений между государством и бизнесом формой "коррупции", скорее это адаптация частного бизнеса к конкретной государственной среде. Подобная адаптация происходит и в других странах, хотя в США предпочтительными инсайдерами являются бывшие конгрессмены, а не бывшие бюрократы (за исключением оборонной промышленности). Так, в 1970-е годы Альберт Гор-старший, бывший сенатор, стал юристом компании Occidental Petroleum; Пол Роджерс, бывший председатель подкомитета по здравоохранению Палаты представителей, стал членом правления Merck and Company; Брок Адамс, бывший конгрессмен и министр транспорта, стал юристом Trans World Airlines.
Предпочтение, отдаваемое конгрессменам, а не бюрократам в США, лишь отражает рыночную рациональность американской системы в отличие от плановой рациональности Японии.
Преференциальный доступ к государству для стратегических отраслей в Японии не является непреднамеренным следствием государства развития, это фактически цель государства развития. В этом и заключается истинное значение амакудари. Издержками системы является периодическое злоупотребление доступом для получения частных преимуществ. Тем не менее, с точки зрения японцев, преимущества амакудари, обеспечивающие беспрепятственное формирование и реализацию политики, перевешивают эти издержки. Японцы говорят о консультациях между бывшими чиновниками старшего звена и действующими юниорами как о том, чтобы "копаться в корнях" - подготовка почвы для принятия решения между властью и бизнесом. Для сторонних наблюдателей это часто выглядит как "консенсус".
Наиболее высокие посты амакудари, например, после выхода на пенсию заместителей министров МИТИ (см. табл. 6), являются базой для координации стратегических секторов. На этом уровне западное различие между государственным и частным теряет смысл. Как отмечает Элеонора Хэдли по поводу довоенных дзайбацу, "мощь комбинатов рассматривалась как национальная мощь, а их прибыль - как частная собственность".
В послевоенном мире эти отношения сохраняются, только вес государства гораздо сильнее. Сато* Киитиро*, бывший президент банка "Мицуи", отмечает, что "во время и после войны... Японская экономика контролировалась до тех пор, пока для нас не стало второй натурой поддерживать плановую, контролируемую экономику".
На уровне верховного руководства бизнес-сообщества главной задачей является эффективное управление отношениями между государством и бизнесом в интересах всех. Амакудари здесь значим только тем, что способствует формированию общей ориентации, как и образование в Тодае*, членство в гольф-клубах (Амайя из МИТИ признает, что "они занимаются не только игрой в гольф на гольф-полях"), а также общий опыт войны и ее последствий.
Из пяти послевоенных президентов Кэйданрэн (Федерации экономических организаций) Исикава Итиро* (18851970), Исидзака Тайдзо* (18861975), Уэмура Когоро* (18941978), Доко* Тосио (р. 1896) и Инаяма Йосихиро (р. 1904) трое - бывшие бюрократы (один в отделе связи, двое в отделе торговли и промышленности), четверо - выпускники Тодай (один по инженерному, один по экономическому и два по юридическому профилю). Однако трудно соотнести их биографию с их политикой, разве что можно сказать, что все пятеро тесно сотрудничали с правительством. Исикава (инженер, не являющийся бюрократом), Уэмура (бывший бюрократ) и Инаяма (бывший бюрократ) были наиболее склонны к сотрудничеству; Доко (инженер, не являющийся выпускником Тодай) - менее; а Ишизака (выпускник юридического факультета Тодай), что, возможно, удивительно, был наименее склонен к сотрудничеству.
Амакудари обеспечивает еще один канал связи между правительством, деловыми кругами и политическим миром. Накамура Такафуса считает, что это основной канал связи между деловым и бюрократическим миром. Тем не менее, его влияние сдерживается аналогичным, но сквозным влиянием школьных связей, брачных союзов, клановых сетей, совещательных советов, отношений между старшими и младшими, а также министерских клубов всех отставных бюрократов (например, в 1963 г. клуб "Кайо-кай "* МФТИ насчитывал около 588 членов).
В дело вступает и человеческий фактор. Некоторые бюро просто не любят амакудари, потому что считают, что это ниже их достоинства - заниматься бизнесом ради прибыли, или потому, что не хотят возвращаться в свое прежнее министерство, чтобы лоббировать интересы своих более молодых коллег. Например, Иватакэ Тэрухико после выхода на пенсию из MITI перешел на работу в компанию Kobe Steel, но он не одобрял амакудари. Когда сотрудник Министерства финансов Иноуэ Ёсими обошел его на посту президента Kobe Steel, ему предложили занять пост президента компании-спутника, но он ушел в отставку и стал преподавателем литературы в Todai *, чем хотел заняться уже много лет.
Отношения между правительством и бизнесом в Японии не всегда складываются так гладко, как кажется на первый взгляд. Одним из основных факторов, снижающих его эффективность и зачастую непредвиденным образом изменяющих различные отношения внутри истеблишмента, является конкуренция между министерствами, которую японцы называют "секционностью". Некоторые наблюдатели считают, что это самая важная характеристика японского правительства, которая либо ограничивает его потенциальную эффективность, либо смягчает его огромные полномочия. Если судить по японскому термину, обычно используемому для его обозначения «соперничество местных баронов» можно подумать, что японцы считают секционализм наследством самурайской эпохи. Безусловно, одной из наглядных причин сектантства стала Конституция Мэйдзи 1889 г. с ее положениями о "независимой ответственности перед троном", согласно которым министры и их министерства не были подотчетны ни премьер-министру, ни кабинету министров, ни Сейму, а только императору и, следовательно, никому, кроме себя. По замыслу составителей, это должно было предотвратить приход к власти конкурентов олигархов и использование правительства против них, но на деле это привело к многочисленным случаям, когда военные министерства использовали свою радикальную независимость для того, чтобы бросить вызов любой власти. Многие ученые считают, что отсутствие координации между армией, флотом и остальными органами власти во время Тихоокеанской войны стало одной из главных причин поражения Японии.
Конституция 1947 г. гласит, что "исполнительная власть принадлежит кабинету министров" (ст. 65) и что "кабинет министров при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Сеймом" (ст. 66). Тем не менее, у кабинета нет координирующих органов, а исполнительная власть, как и до войны, осталась в министерствах. (Ни Ревизионная комиссия, ни Бюро по законодательству при кабинете министров - два основных кадровых органа при кабинете министров - не имеют контрольных или координирующих полномочий по отношению к министерствам). Министр уже не может свалить правительство, просто уйдя в отставку, но старые традиции сильной независимости и соперничества сохраняются. Сахаси Сигэру, бывший заместитель министра МФТИ, утверждает, что в этом отношении система кабинета министров не является исключением.
Послевоенное расширение бюрократического аппарата, сопровождавшееся попытками сократить его численность, укрепило эту традицию. Безопасность и средства к существованию бюрократа стали зависеть от сохранения или расширения юрисдикции его министерства. Сокращение юрисдикции ставит под угрозу не только должности чиновников, но и их перспективы в амакудари, поскольку министерство нуждается в клиентах и подконтрольных организациях для найма тех из своих пенсионеров, кто не обладает востребованными навыками. Таким образом, традиции и обстоятельства порождают интенсивное "территориальное сознание", прерываемые, по словам Сакакибары, "гангстерской борьбой за юрисдикцию" в рамках всей государственной бюрократии.
Как бы то ни было, готовность бюрократов отстаивать интересы своей службы оказывает заметное тормозящее и искажающее влияние на государственную политику Японии. Многие решения японского правительства непонятны стороннему наблюдателю, если он не понимает, о каких бюрократических интересах идет речь и на какие компромиссы приходится идти. Например, в 1974 году, когда премьер-министр Танака предложил создать министерство зарубежного экономического сотрудничества, война между существующими министерствами разгорелась с новой силой. МИТИ уже пыталось добиться включения в бюджет 1974 года предложения о создании "Корпорации по развитию зарубежной торговли в горнодобывающей и обрабатывающей промышленности", а Министерство сельского хозяйства хотело создать "Корпорацию по развитию зарубежного сельского и лесного хозяйства". Они активно конкурировали друг с другом за долю в том, что выглядело как расширение деятельности Японии по оказанию экономической помощи. Министерство иностранных дел сразу же возразило, что в его ведении уже находятся два агентства, цели которых схожи с целями предлагаемого министерства. В итоге премьер-министр Танака принял решение о создании министерства, в состав которого вошли бы два агентства иностранных дел, но при этом в его управление были бы включены МИТИ и Министерство сельского хозяйства. Министерство иностранных дел сопротивлялось и, в конце концов, согласилось на создание нового Агентства международного сотрудничества в августе 1974 г.
Министерства социального обеспечения остановили предложение по средним и малым предприятиям, аргументируя это тем, что они тоже потеряют часть юрисдикции, не говоря уже о самом MITI. МИТИ и Министерство строительства остановили реализацию идей по энергетике и жилищному строительству, задействовав свои старые связи, поскольку ни одно из министерств не хотело терять нефтяной и жилищный бизнес как места для отставки своих чиновников.
Самая продолжительная борьба в японском правительстве, начавшаяся еще в довоенное время, связана с попыткой отобрать контроль над бюджетом у Министерства финансов и передать его кабинету министров или какому-либо надведомственному координирующему органу. В 1955 г. Коно Итиро* выступил с идеей создания независимого бюджетного бюро, в 1963 г. Временный совет по административным расследованиям рекомендовал создать систему помощников кабинета министров для контроля над бюджетом, а в 1970 г. Кавасима Сёдзиро* призвал создать Агентство общего планирования (Sogo* Kikaku-cho*). Министерство финансов успешно отбило все эти предложения. Независимо от того, что написано в конституции, координирующая власть японской исполнительной власти осуществляется через три годовых бюджета (общего счета, специальных счетов и государственных инвестиций), а контроль над ними находится в руках Бюджетного бюро и Финансового бюро Министерства финансов.
Asahi утверждает, что из-за соперничества министерств во внешней политике Япония никогда не сможет создать монолитную переговорную позицию, что не обязательно плохо. В ходе крупных международных переговоров часто возникают разногласия между министерствами иностранных дел, финансов и MITI. Каждый из них имеет собственную сеть связи с зарубежными странами: МИД - через обычную кабельную систему МИД, Финансы - через телексную систему Банка Токио, МИТИ - через телексную систему JETRO. Согласно Asahi, в действительности в Японии существует три внешнеполитические службы, каждая из которых проводит свою политику и представлена за рубежом. Министерство иностранных дел является наиболее интернационалистским, MITI исторически придерживается протекционистских взглядов, а Министерство финансов достаточно интернационалистское, но скупое на выделение средств на оборону или иностранную помощь. Политика является результатом компромиссов между этими позициями, и эти компромиссы меняются по мере того, как меняются позиции трех министерств в зависимости от политических событий.
Штаб-квартира министерства, участвующего в межведомственной борьбе, - это, конечно, его головной офис в токийском районе Касумигасэки. Но помимо сотрудников центрального офиса и различных "старых знакомых", клиентских организаций, совещательных советов и государственных корпораций, каждое министерство имеет "активы", которые распространяются по всему государству в виде трансфертов. Старые министерства ведут неустанную борьбу за захват и контроль над более уязвимыми ведомствами. Их основными объектами являются независимые агентства при канцелярии премьер-министра, каждое из которых возглавляется назначенным государственным министром: Агентство обороны, Агентство экономического планирования, Агентство науки и технологий, Агентство по охране окружающей среды, Национальное земельное агентство и некоторые другие. Переводные сотрудники этих ведомств составляют так называемые экспедиционные армии, которые довольно регулярно привлекаются своими министерствами к "битвам за форпосты", составляющим серьезную часть процесса формирования японской политики.
Достаточно сказать, что и MITI, и Министерство финансов занимают сильные позиции в EPAMITI, контролирующем заместителя министра (с 1960-х гг. престижное конечное назначение в кадровой иерархии MITI) и главу Координационного бюро, а также несколько должностей начальников секций; Finance называет своего главного секретаря и несколько важных начальников секций. Контролируемые МИТИ должности ценны для него тем, что через них он может вводить своих представителей в Совет директоров Банка Японии и в совещательный совет, контролирующий счета целевых фондов Министерства финансов, которые используются для финансирования инвестиционного бюджета.
Что касается самого EPA, то его стали называть "агентством-колонией" или "филиалом MITI". Оно не имеет никаких оперативных функций, а только пишет отчеты, отсюда и другое его прозвище - "агентство по составлению". Прогнозы и индикативные планы EPA читаются не столько из-за их точности или эконометрической изощренности, сколько из-за официальных заявлений о том, какие отрасли правительство готово финансировать или гарантировать в ближайшем будущем. Некоторые японские экономисты считают, что именно эта функция EPA, заключающаяся в обозначении намерений правительства в отношении экономики, порождает "типично японский феномен" чрезмерной конкуренции: чрезмерная конкуренция существует не во всех отраслях, а только в тех, в которых правительство выразило заинтересованность и в которых, как следствие, риски значительно снижены. Однако на качестве основного продукта EPA - ежегодной "Белой книги по экономике" - сказался ее колониальный статус: в 1970 г. MITI не позволил ей сказать, что слияние сталелитейной компании Yawata-Fuji (в результате которого появилась New Japan Steel) может привести к монопольному росту цен, а в 1971 г. Министерство финансов пресекло любые упоминания об инфляционных последствиях скупки долларов Банком Японии после "шока Никсона".
Агентство обороны иллюстрирует другую грань борьбы за форпосты. Послевоенные вооруженные силы Японии возникли в конце оккупационной эпохи как резервные силы национальной полиции; в 1954 г. резервные силы были расширены, переведены в подчинение вновь созданному Агентству обороны и переименованы в Силы самообороны. В том же году было создано новое национальное полицейское агентство. Поскольку гражданские руководители Резерва полиции были выходцами из старого Министерства внутренних дел, а новое Агентство полиции унаследовало функции национальной полиции, естественно, что Агентство полиции должно было продолжать поставлять гражданских бюрократов для нового Агентства обороны. Первым начальником полицейского резерва и первым заместителем министра оборонного ведомства стал Масухара Кейкити, занимавший эту должность с августа 1952 по июнь 1957 года. Масухара был старым бюрократом Министерства внутренних дел (закон Тодай *, 1928 г.; начальник полиции префектуры Ямагата в 1940 г.). Высшие должности в военной форме новых вооруженных сил Японии доставались бывшим военным, но до 1970-х гг. все высшие руководящие посты в министерстве обороны занимали выходцы из полицейского ведомства.
Однако у Агентства полиции возникли проблемы с удержанием своей бюрократической территории, поскольку его предшественники не набирали много новых сотрудников в ключевые годы обучения - с 1948 по 1952. Министерство финансов, напротив, приняло около 50 успешных экзаменаторов в 1947 и 1948 годах и от 40 до 50 - в 194953 годах. К середине 1970-х годов Министерство финансов испытывало сильное давление, требуя найти должности для некоторых из этих теперь уже высокопоставленных чиновников, и оборонное ведомство выглядело многообещающе. В июне 1974 г. Министерству финансов удалось добиться назначения Тасиро Кадзумасы, ранее работавшего в Секретариате Министерства финансов, на должность заместителя министра обороны. Несмотря на то, что в 1970-е годы вопросы обороны приобретали для японцев все большее значение, само оборонное ведомство было занято борьбой между полицией и финансами. В этой борьбе, как и в EPA, проиграли чистые оборонные бюрократы - те, кто пришел в оборонное ведомство прямо из университета.
MITI имеет скромный, но выборный портфель в оборонном ведомстве: он контролирует должность начальника бюро оборудования и главную секцию оборонного оборудования. Министерства социального обеспечения, почтовой связи, труда и иностранных дел также имеют по одной-две должности начальников секций в оборонном агентстве.
Случай с Агентством по охране окружающей среды, созданным в 1971 году после того, как знаменитая "диета по загрязнению" 1970 года значительно усилила законы об охране окружающей среды, является классическим примером того, как устоявшиеся министерства заявляют о своих претензиях на вновь открывшейся территории. В штат Агентства первоначально был определен в 500 сотрудников, которых поставляли около двенадцати различных министерств и ведомств. Список возглавляло Министерство социального обеспечения - 283 человека, затем Министерство сельского хозяйства - 61, МИТИ - 26, Агентство экономического планирования - 21 и т.д. Борьба за руководящие посты была ожесточенной. В ней победила Welfare, когда заместитель министра Welfare сам перешел в новое агентство в качестве его заместителя. Кроме того, "Благосостояние" получило два поста руководителей бюро и должность начальника Секретариата. Финансы и сельское хозяйство поделили между собой два оставшихся поста директоров бюро, а MITI получил только место советника. Из 21 секции Агентства по охране окружающей среды Welfare называет руководителей 7, MITI - 3, Economic Planning и Agriculture - по 2, а Finance, Construction, Home, Labor, Police, Transport и Prime Minister's Office - по 1. Ватанабе отмечает, что "эта закономерность справедлива для всех вновь созданных агентств".Борьба за "навабари" (дословно - "огороженные территории") - одна из страстей японской бюрократии. Однако это может быть одной из скрытых, пусть и непреднамеренных, сильных сторон японской системы. Как утверждает Холлерман, "если бы "правительство" Японии действительно представляло собой высококоординированный набор ведомств, его полномочия можно было бы применять с непреодолимой силой. Вместо этого, отчасти из-за стремления к статусу, а отчасти из-за разнонаправленных интересов внутри самого общества, между правящими ведомствами и их сотрудниками существует сильное соперничество и ревность. Борясь за власть, они в определенной степени нейтрализуют авторитет друг друга".
С другой стороны, Сакакибара, сам бывший бюрократ, защищает так называемую вертикальную организацию бюрократии из-за дисциплины и солидарности, которые она прививает чиновникам. Вместо того чтобы посвящать себя какому-то абстрактному идеалу, придя в старое министерство, они становятся членами "семьи". При полупостоянной системе найма и вертикальной организации каждое министерство должно создавать достаточное количество государственных корпораций, аффилированных ассоциаций клиентов, а также колониальные форпосты для пенсионеров и тех, кто скоро выйдет на пенсию. Такие обязательства превращают служение в "общину благосостояния", которая, в свою очередь, становится объектом привязанности для своих членов, а не просто безличным офисом. Попытки административной реформы в Японии иногда приводили к сокращению численности персонала или упразднению явно лишних подразделений, но никогда не затрагивали вертикальную структуру.
MITI, как потомок одного из первоначальных министерств, основанного в 1881 году, безусловно, является "сообществом благосостояния". Это самое малочисленное из экономических министерств по численности персонала, и оно контролирует наименьшую долю бюджета общего счета. Последняя особенность важна, так как освобождает МИТИ от властного влияния Бюджетного бюро Министерства финансов, которое должны развивать все остальные министерства. МИТИ осуществляет контроль над денежными средствами, имея возможность утверждать кредиты и санкционировать расходы Японского банка развития, Компании развития электроэнергетики, Экспортно-импортного банка, Корпорации финансирования малого бизнеса, Банка торговых и промышленных кооперативов, Японской корпорации развития нефтяной промышленности, Штаба производительности - всех государственных корпораций, которые он контролирует и в которых его мнение является определяющим. Хотя, например, официальный бюджет MITI в 1956 финансовом году составлял всего 8,2 млрд. йен, по заключению пресс-клуба MITI, министерство фактически контролировало расходование около 160,9 млрд. йен. Внутренняя структура МИТИ отличается от таковой в других министерствах. Хотя большинство заместителей министров занимали должности начальников одного из отделов Секретариата, сам Секретариат не является "комнатой ожидания" на должность заместителя министра, как и в других министерствах. Внутренний порядок ранжирования в МИТИ выглядит следующим образом:
1. заместитель министра
2. руководитель Бюро промышленной политики (до 1973 г. - Бюро предприятий, созданное в 1942 г.)
3. генеральный директор Агентства природных ресурсов и энергетики
4. генеральный директор Агентства по средним и малым предприятиям
5. генеральный директор Патентного агентства
6. руководитель Бюро международной торговой политики
7. руководитель Бюро машиностроительной и информационной промышленности
8. руководитель секретариата министра
9. руководитель Бюро базовых отраслей промышленности
10. начальник Бюро промышленной локализации и охраны окружающей среды
11. руководитель Бюро по промышленности потребительских товаров
12. руководитель Торгового бюро (прежнее Бюро по развитию торговли)
Высокий статус Бюро промышленной политики является отражением внутренней фракционной борьбы, которая велась в министерстве с момента его реорганизации в 1949 году. В этой борьбе, которая велась между промышленной фракцией (ее еще называют "контрольной" или "внутренней") и международной фракцией (ее еще называют "торговой" или "либеральной"), до 1966 г. в министерстве доминировала промышленная фракция и ее политика, а ее штаб-квартирой было Бюро промышленной политики. В 1970-е годы в министерстве появилась новая фракция интернационалистов.
Министерство и прекратило прежние споры, но управление промышленной политикой осталось визитной карточкой MITI. Именно поэтому должность директора Бюро промышленной политики является последней ступенью перед должностью вице-министра.
МИТИ отличается от других министерств и тем, что поддерживает внутреннюю демократию и наделяет полномочиями молодых сотрудников. В министерстве считают, что наиболее плодотворным периодом в жизни бюрократа для генерации новых идей является работа в должности помощника начальника отдела (
качо-хоса
*). MITI пытается использовать этот потенциал с помощью уникального института, известного как Комитет по рассмотрению законов и постановлений (Horei* Shinsa Iinkai). В ее состав входят заместители начальников отделов по общим вопросам и координации в каждом бюро министерства. На этом уровне рассматриваются все основные направления политики министерства, и без его одобрения не может быть начата ни одна новая политика. Назначение молодого помощника начальника отдела председателем этого комитета - верный признак того, что он находится на "элитном пути" к должности начальника бюро и, возможно, заместителя министра.
Выше этого комитета располагаются контрольные группы на уровне начальника отдела - Конференция начальников отделов по общим вопросам (Сёму Качо* Кайги) и на уровне директора бюро - Конференция по оперативным связям (Дзимурен). Уровень директора бюро - это последняя инстанция для утверждения политики, инициированной помощниками начальников отделов; все, что должно доходить до уровня заместителя министра и министра, по определению является политическим. Но самой содержательной из всех этих внутренних координационных групп остается первая.
Помимо этих официальных групп, в MITI существует множество неформальных "мозговых штурмов". В конце 1960-х годов одно из них называлось "Бар Комацу" - конференц-зал и винный шкаф Комацу Югоро, когда он был начальником отдела общей координации в Секретариате. Молодые чиновники собирались там около 10 часов вечера, чтобы выпить и оживленно обсудить события в ОЭСР, ГАТТ и Европе - темы, интересовавшие Комацу еще со времен его работы первым секретарем в посольстве в Германии. Комацу, выпускник 1944 года, стал заместителем министра в 1974 году. Помимо бара Комацу, молодой бюрократ МИТИ мог посетить "бар Ёсимицу" (директор Агентства по средним и малым предприятиям Ёсимицу Хисаси) и "бар Такахаси" (главный секретарь Такахаси Сюкуро).
Японские аналитики обычно характеризуют основные взгляды чиновников МИТИ как "националистические". Какума отмечает, что они любят использовать такие выражения, как «изгнание иностранцев». Свою жизненную функцию они видят в защите японской промышленности от "иностранного давления". Когда с ноября 1969 по июнь 1971 года Гото Масафуми возглавлял Бюро по развитию торговли, он любил использовать уничижительный термин "волосатый китаец", в дальнейшем "неприятный иностранец" для обозначения конкурентов Японии. Каковы бы ни были его корни, "дух" МИТИ стал легендарным.
Одной из составляющих взглядов МИТИ является нетерпимость к англо-американской доктрине экономической конкуренции. После войны MITI пришлось примириться с рыночной системой, созданной в Японии в период оккупации, но оно всегда враждебно относилось к ценовой конкуренции и антимонопольному законодательству американского образца. Сахаси любит цитировать Шумпетера, утверждая, что конкуренция, которая действительно имеет значение в капиталистических системах, измеряется не нормой прибыли, а разработкой новых товаров, новых технологий, новых источников снабжения и новых типов организаций.
MITI обладает высокой конкурентоспособностью на международном уровне, но его часто раздражает беспорядочная конкурентная борьба среди его внутренних клиентов. Как говорит Роберт Одзаки, "иногда в MITI полагают, что негативные последствия частной монополии не возникнут, если монополисты будут японцами".
В 1970-е годы многие из этих старых установок MITI были изменены новым "интернационализмом". Тем не менее, японские комментаторы, такие как Какума, высказывают некоторые сомнения относительно глубины изменений; он называет новое руководство MITI "националистической международной фракцией" и говорит о наступлении "эры космополитических националистов".
Представители МИТИ - люди влиятельные и откровенные, и японская публика с удовольствием читает о них. О них написано несколько бестселлеров, лучший из которых - роман Сироямы Сабуро «Лето бюрократов» 1975 года. В Японии власть и влияние экономических бюрократов делают вымышленное изображение их жизни и борьбы интригующим. Чтобы глубже понять, почему японцы считают таких людей достойными прочтения в своих газетах и романах, обратимся к истории людей и достижений MITI.
Глава 3. Возникновение промышленной политики
Старые бюрократы от торговли и промышленности, оглядываясь на свою необычную историю, любят отмечать, что число 14 занимает важное место в их карме. Министерство сельского хозяйства и торговли (MAC; Noshomu-sho*) было создано в четырнадцатом году Мэйдзи, или в 1881 году; Министерство торговли и промышленности (MCI; Shoko-sho*) - в четырнадцатом году Тайсё*, или в 1925 году; а организация MCI в вертикальные бюро, по одному на каждую стратегическую отрасль, была введена в четырнадцатом году Сёва*, или в 1939 году.
В декабре 1924 года, накануне второй из этих знаменательных дат, трое мужчин сидели за работой во временном помещении MAC в офисе Японской торгово-промышленной палаты в Отемачи* (Токио). Их обычные офисы были разрушены землетрясением 1923 года. Политическая и бюрократическая задача, которую они решали, и даже сам факт, что эти три человека занимались ею, были связаны не только с кармой, но и с их политикой и намерениями. Они разделили старое Министерство сельского хозяйства и торговли на два новых министерства: сельского и лесного хозяйства (Норин-сё*) и торговли и промышленности. Это были Сидзё* Такафуса (1876-1936), в то время заместитель министра сельского хозяйства и торговли, Ёсино Синдзи (1888-1971), начальник отдела документов (Буншо-качо*), и Киси Нобусукэ (р. 1896), молодой сотрудник отдела документов, поступивший на работу в министерство всего четыре года назад после окончания юридического факультета Токийского университета в качестве лучшего студента.
Это были три совершенно разных человека, но каждый из них оказал значительное влияние на Японию, особенно благодаря влиянию, которое он оказывал на своих младших учеников. Сидзё был одним из самых важных помощников Ёсино.
Ёсино был одним из самых важных покровителей Киси, а Киси было суждено стать премьер-министром Японии в период высоких темпов роста. Ёсино и Киси вместе создадут первую настоящую промышленную политику Японии. Кроме того, оба молодых человека дослужились не только до высшей бюрократической должности - заместителя министра, но и до высшего политического поста в министерстве - министра торговли и промышленности. Но в 1924 г. никто из них не мог и предположить, что их ждет в будущем; все, что они делали, - это устраивали свою довольно необременительную бюрократическую жизнь, помогая своим друзьям, избавляясь от раздражавших их людей и пользуясь политическими переменами, которые мало затрагивали их лично.
Распад Министерства сельского хозяйства и торговли назревал давно. Петиции с требованием создания отдельного министерства сельского хозяйства вносились в Сейм каждый год, начиная с 1918 г., а после "рисовых бунтов" того же года этот вопрос приобрел серьезное политическое значение. Не менее важно и то, что с появлением правительств, основанных на политических партиях, после ухода из жизни большинства олигархов эпохи Мэйдзи, настоящие группы влияния стали оказывать серьезное влияние на государственную политику Японии. Хотя, по сути, сельскохозяйственные интересы и их политические союзники вытесняли коммерцию из Министерства сельского хозяйства и торговли, руководители коммерческой администрации были вполне довольны происходящим, тем более что в их руках находилась реализация деталей разделения. Ситуация в какой-то мере напоминала разделение в 1913 г. в США старого Министерства торговли и труда на два отдельных департамента по настоянию Американской федерации труда, а не интересов бизнеса.
Разделяемое старое японское министерство возникло в результате кардинальных изменений в экономической политике Мэйдзи, произошедших в 1880 году. После десятилетия прямых государственных инвестиций в шахты, железные дороги, арсеналы и заводы руководители Мэйдзи вынуждены были столкнуться с неприятным фактом: новое правительство Японии не может позволить себе продолжать начатое. Побочными эффектами его политики стали инфляция, дефицит торгового баланса, коррупция и грозящее банкротство. Либеральные экономисты того времени призвали правительство контролировать инфляцию путем продажи государственных предприятий и обратиться к спонсированию частного капитализма.
В правительстве новый министр финансов Мацуката Масаёси согласился с этим, и 5 ноября 1880 г. он издал свои знаменитые "Примерные правила продажи государственных факторий".
Мацуката начал проводить дефляционную политику, вполне сопоставимую с той, которую семьдесят лет спустя проводили Джозеф Додж и Икеда Хаято, и имевшую почти такие же благоприятные результаты. Как отмечает Артур Тидеманн:
По всем показателям дефляция, получившая название "дефляция Мацукаты", достигла своей цели. После 1881 г. снизились процентные ставки, заработная плата и цены. К 1882 г. импорт сократился на 6%, а экспорт вырос на 33% по сравнению с 1880 г.; положительное сальдо экспорта составило 8,3 млн. иен. Совокупное положительное сальдо торгового баланса за 18821885 гг. составило 28,2 млн. иен. К 1885 году объем бумажной валюты сократился до 118,5 млн. и соотношение между бумагой и серебром составило 1,05 к 1,00. В следующем году, в разгар наибольшего экспортного процветания Японии, страна перешла на серебряный стандарт.
Следует понимать, что политика Мацукаты не задумывалась как новый подход к экономическому развитию, а была продиктована жесткой необходимостью взять под контроль импорт и экспорт и сохранить платежеспособность государства. При "гипербалансировании доходов и расходов" правительство не затрагивало военные расходы, считая их необходимым условием сохранения независимости Японии.
В качестве альтернативы государственным инвестициям, которые уже были невозможны, правительство стало помогать частным предпринимателям накапливать капитал и вкладывать его в те направления, которые, как казалось, способствовали удовлетворению потребностей Японии в военной безопасности и экономическом развитии. Государство продавало им свои опытные заводы, предоставляло эксклюзивные лицензии и другие привилегии, а зачастую и часть своих капиталов. В то время у Японии было мало других возможностей (контроль над собственными тарифами был восстановлен только в июле 1911 года), и хотя она не понимала и не верила в laissez faire capitalism, политика правительства, казалось, успокаивала иностранцев тем, что Япония становится "современной" (то есть такой же, как они). Бенефициарами новой политики стали крупные торговые дома Мицуи, Мицубиси, Сумитомо, Ясуда, Фурукава, Окура* и Асано, которые впоследствии стали называться дзайбацу.
Отношения, сложившиеся между правительством Мэйдзи и частными инвесторами, носили не формальный и официальный, а скорее личный и неофициальный характер. Обычно они принимали форму прямых контактов между тем или иным олигархом и предпринимателем, имеющим к нему доступ. Например, услуги Иноуэ Каору, оказываемые изнутри правительства компании Mitsui, хорошо задокументированы.
Общее клановое происхождение и стратегические браки скрепляли многие из этих отношений, а взятки и подкупы были нередки. Однако такие рабочие отношения между государством и бизнесом нуждались в юридическом прикрытии. Для того чтобы оформить и проконтролировать продажу государственной собственности, а также для того, чтобы
Для того чтобы объединить все виды экономической деятельности государства, два олигарха Мэйдзи, Ито* Хиробуми и Окума* Сигэнобу, подали на трон меморандум о целесообразности создания нового экономического министерства. Меморандум был принят, и 7 апреля 1881 г. было создано Министерство сельского хозяйства и торговли.
Важнейшим направлением деятельности нового министерства было, безусловно, сельское хозяйство. Как отмечает Хориэ, у Японии был один "божий дар" в виде шелка-сырца, без которого она никогда не смогла бы взять под контроль дефицит торгового баланса.
Помимо надзора и содействия развитию сельского хозяйства, на новое министерство было возложено исполнение всех законов и распоряжений, касающихся торговли, промышленности, техники, рыболовства, охоты, торгового мореплавания, изобретений, товарных знаков, мер и весов, мелиорации, животноводства и ветеринарии, лесного хозяйства, почтовой службы. В нем были объединены функции, которые после Реставрации были разделены между министерствами финансов, гражданских дел, промышленности и внутренних дел.
В 1885 г., после успешного проведения реформ Мацукаты и реорганизации правительства по кабинетному принципу, MAC передал свои полномочия по судоходству и почтовой связи новому Министерству связи (Тэйсин-сё*). Однако после упразднения старого Министерства промышленности (Кобу-сё*) оно взяло на себя контроль над горнодобывающей промышленностью. В период с 1885 г. до конца века внутренняя структура MAC претерпела ряд изменений, которые в итоге привели к конфигурации, сохранившейся с небольшими вариациями до его расформирования: Секретариат при министерстве, шесть внутренних бюро: сельскохозяйственное (Ному* Кёку), торговое (Сёму* Кёку), промышленное (Кому* Кёку), лесное (Санрин Кёку), рыболовное (Суйсан Кёку) и горное (Козан* Кёку) и одно полуотдельное бюро - Патентное (Токкё Кёку), имевшее свой собственный секретариат.
В конце века MAC приобрела еще одну очень важную функцию - управление принадлежащим государству сталелитейным заводом Yawata. В 1896 г. на девятом императорском сейме премьер-министр Ито Хиробуми и министр Эномото Такеаки из MAC успешно предложили законопроект о расходовании около ¥4 млн. на строительство металлургического завода. Его продукция должна была в первую очередь идти на вооружение, а излишки могли быть выставлены на общую продажу. Завод был построен в префектуре Фукуока в деревне Явата и, таким образом, находился как на северных угольных месторождениях Кюсю, так и на берегу Японского моря, что облегчало доступ к железной руде из Китая. В результате победы Японии в первой китайско-японской войне 1894 года5 железная руда из Китая стала легкодоступной и более качественной, чем та, что добывалась внутри страны.
Производство чугуна на заводе Yawata началось осенью 1901 г. и сразу же обеспечило 53% производства чугуна и 82% стального проката в стране. До 1911 и 1912 годов, когда были основаны частные компании Kobe Steel Company и Nippon Kokan * Company (Japan Steel Pipe), у компании не было серьезных конкурентов на внутреннем рынке.
Спонсорство и эксплуатация завода "Явата" со стороны MAC привело к отождествлению министерства и крупной металлургии, сохранившемуся до наших дней. Еще долго после денационализации сталелитейной промышленности, оккупированной союзниками после Второй мировой войны, японская общественность продолжала считать, что чиновники МИТИ неравнодушны к недавно созданной "частной" сталелитейной компании Yawata. В прессе регулярно высказывались предположения, что чиновники "Яваты" имеют несправедливое влияние на правительство, и дошло до того, что МИТИ прозвали "токийским офисом сталелитейной компании "Явата"".
Конечно, в 1970 г., во время слияния сталелитейных компаний Yawata и Fuji в New Japan Steelmaking, ставшую крупнейшим в мире производителем стали и напоминающую старую национализированную компанию 1934 г., никто в Японии не думал, что MITI занимает нейтральную позицию или не испытывает никакого удовольствия от такого развития событий. Торговые и промышленные бюрократы на протяжении всего столетия оказывали сильное влияние на японскую сталелитейную промышленность, и эта связь стала еще более очевидной благодаря тому, что до 1934 г. токийский офис продаж завода Yawata располагался в здании Министерства торговли и промышленности.
Создание "Яваты" стало важнейшим достижением MAC, но вдохновение исходило от олигархов и военных. В повседневной жизни министерства всегда преобладали вопросы сельского хозяйства. Это было вполне естественно, поскольку Япония по-прежнему оставалась преимущественно сельскохозяйственной страной. Уже в 1914 г. на долю сельского хозяйства приходилось 45,1% совокупного национального продукта, рыболовства - 5,1%, горнодобывающей промышленности - 5,1%, обрабатывающей - 44,5%. При этом обрабатывающая промышленность по-прежнему была сосредоточена в основном в таких отраслях легкой промышленности, как текстильная и пищевая; тяжелая промышленность - металлургия, машиностроение, химическая и топливная - составляла более половины всей обрабатывающей промышленности только в 193337 гг.
На первых порах выпускники юридических факультетов чувствовали себя в невыгодном положении, конкурируя с ними в сельскохозяйственной сфере. Поэтому они группировались в сфере управления коммерческими и промышленными предприятиями.
Однако работы там было немного. До Первой мировой войны коммерческие и промышленные вопросы всегда подчинялись Бюро сельскохозяйственных вопросов, и в целях экономии их регулярно объединяли в одно Торгово-промышленное бюро (Сёко * Кёку). Окончательно они были разделены на два бюро только в мае 1919 года. Главной коммерческой функцией MAC был надзор за страховыми компаниями, фондовыми и товарными биржами, складским хозяйством - секторами экономики, которые к моменту Тихоокеанской войны коммерческое крыло министерства уступило другим ведомствам. Управление промышленностью практически не осуществлялось. После реформ Мацукаты, а особенно после создания Сейма и окончания войны с Китаем в 189495 гг. общая политика правительства в отношении промышленности и внешней торговли стала более или менее ортодоксальным вариантом laissez faire. Даже когда MAC пыталась проявить инициативу в промышленной сфере, ее связи с промышленными лидерами были слабыми, за исключением личных отношений между олигархами и дзайбацу, а промышленники обычно игнорировали мнение правительственных бюрократов.
В любом случае крупнейшими промышленными предприятиями были хлопчатобумажные текстильные фирмы Осаки, а они были яростно независимы и с подозрением относились к Токио.
Когда в 1913 г. министром MAC стал Ямамото Тацуо из дзайбацу Мицубиси, он взялся за укрепление торгово-промышленной части администрации. За небольшим исключением, большинство чиновников все еще представляли сохраняющееся влияние в государственной бюрократии выходцев из Сацума и Чосю*. Первые вице-министры из числа экзаменующихся на государственную службу стали занимать высшие посты в министерствах только в 1912 г. В ретроспективе самым важным достижением Ямамото стало привлечение на службу Ёсино Синдзи. Ямамото лично приехал в Тодай* и объяснил преподавателям юридического факультета, что ему нужны яркие молодые выпускники-юристы для Министерства сельского хозяйства и торговли. В результате консультанты факультета направили Ёсино в MAC, а не в более престижные министерства внутренних дел или финансов, куда он рассчитывал попасть. Ёсино вспоминал, что, когда он пришел в министерство в 1913 г., в коммерческой администрации было всего три или четыре чиновника с юридическим образованием.
Ямамото гордился Ёсино и заботился о нем. Через десять месяцев после поступления Ёсино на службу Ямамото делегировал его в качестве постоянного представителя Японии на Международную выставку в Сан-Франциско в 1915 году. Это была прекрасная возможность для молодого человека, чтобы учиться за границей и расширять свой кругозор. Йошино остался в Сан-Франциско на полтора года, прослушал курсы по экономике труда в Беркли (он особенно вспоминает профессора Айру Кросса), путешествовал по стране и получал за границей зарплату в размере 245 иен в месяц по сравнению с 45 иенами, которые он получал бы в Токио.
Усилия и политика таких людей, как Ямамото, не находили особого отклика среди доминирующих в министерстве аграриев. Их ориентация была физиократической и они испытывали философскую симпатию к сельскому образу жизни, поэтому их не радовал ни рост индустриализма, ни усиление влияния дзайбацу. Соэдзима Семпачи, чиновник коммерческого профиля, который, тем не менее, во время "рисовых бунтов" 1918 г. занимал должность начальника отдела сельскохозяйственной политики, впоследствии утверждал, что все Бюро по сельскохозяйственным вопросам симпатизировало интересам помещиков. Возможно, это и так, но надо понимать, что сельскохозяйственные бюрократы также представляли одно из крыльев тогдашних либеральных взглядов. Для них наиболее серьезной социальной проблемой страны была сельская бедность и аренда, которой, по их мнению, правительство уделяло недостаточное внимание, особенно в сравнении с привилегиями, которые оно предоставляло дзайбацу.
Такое общественное сознание сельскохозяйственных бюрократов иногда называют "исигуроизмом", по имени великого старца сельскохозяйственного управления Исигуро Тадаацу (1884-1960). С 1919 по 1925 год Исигуро возглавлял отдел сельскохозяйственной политики Бюро по делам сельского хозяйства в МАК. В 1934 г. он стал заместителем министра сельского хозяйства, а во втором кабинете Коноэ (194041 гг.) и в кабинете Судзуки (1945 г.) - министром сельского хозяйства. Он известен тем, что привлекал к работе в своем министерстве общественных деятелей (например, социалистического политика Вада Хироо после Второй мировой войны), а в 1930-е гг. жертвовал часть своей зарплаты на помощь фермерам-арендаторам. В период Первой мировой войны он и его последователи наделили министерство чувством миссии по защите мелких фермеров-арендаторов, а Министерство сельского и лесного хозяйства, образовавшееся в результате распада MAC, считалось самым "прогрессивным" в межвоенном правительстве.
О преобладании сельскохозяйственной карьеры в MAC говорит и кадровая расстановка. Если в 1890 году в министерстве насчитывалось 2 422 сотрудника, то в 1920 году - 7 918, а к моменту разделения - 8 362, то в 1925 году из этого числа 5 879 человек перешли в Министерство сельского хозяйства и только 2 483 - в МКИ.
Первая мировая война оказала существенное влияние на экономику и экономическую бюрократию Японии. Сам по себе военный бум был необычным. В 1914 году общий объем экспорта и импорта Японии, вместе взятых, составил около ¥1,2 млрд. йен, но к 1919 г. эта цифра выросла примерно до 4,5 млрд. йен, не считая доходов от морских перевозок и страховых премий. В период 1915-18 гг. экспорт превысил импорт примерно на 1,3 млрд. йен, и Банк Японии использовал прибыль этих лет для погашения всех внешних долгов Японии, покупки иностранных облигаций и увеличения золотого запаса страны. К концу 1918 года объем золотых запасов достиг 1,6 млрд. йен, что примерно в четыре раза превысило показатель 1913 года. Некоторые известные японские бизнесмены разбогатели в одночасье: например, торговая компания Mitsui Trading Company в феврале 1918 г. заявила об оплаченном капитале в 20 млн иен, а через год - в 100 млн иен.
Японская химическая промышленность в годы войны создавалась практически с нуля после прекращения экспорта из Германии, в частности, текстильных красителей.
Влияние военного бума на сельское хозяйство было не менее глубоким, но гораздо менее удовлетворительным. Значительное повышение всех уровней цен сопровождало рост промышленности (см. табл. 7), но самым важным было повышение спроса на рис со стороны быстро урбанизирующейся промышленной рабочей силы. Политика правительства в начале бума заключалась в том, чтобы позволить ценам расти, надеясь таким образом увеличить производство. Этого же хотели и политически влиятельные помещики. Помещики были объединены в Императорскую сельскохозяйственную ассоциацию (Тэйкоку нокай*), основанную в 1910 г. как преемница Великой японской сельскохозяйственной ассоциации (Дай Нихон нокай) 1881 г., которая возникла как квазиофициальная организация помещиков и была ориентирована на улучшение сельской жизни.
Однако во время войны "Тейкоку нокай" стала скорее группой давления, чем обществом по улучшению сельского хозяйства. Ее интересы были связаны с ростом цен на отечественный рис и высокими тарифами на импорт, что приносило прибыль как помещикам, так и их арендаторам.
Новые промышленники, напротив, стремились к снижению цен как для ослабления давления на них в связи с повышением заработной платы, так и для поддержания мира в промышленности. Их организацией стал Японский промышленный клуб (Nihon Kogyo* Kurabu), который провел предварительное собрание в декабре 1915 г., а официально был создан 10 марта 1917 г. Первые должностные лица клуба отражали его дзайбацу-спонсорство: председателем правления был Дан Такума из Mitsui, председателем совета - Тойокава Рёхэй* из Mitsubishi, управляющими директорами - Накадзима Кумакити из Furukawa и Го* Сейносуке, бывший сотрудник MAC, а затем председатель Токийской фондовой биржи.
Как сельскохозяйственные, так и промышленные группы пытались оказывать прямое влияние на правительство и формировать политику в парламенте через поддержку политических партий. Помещики, возглавляемые своим президентом Мацудайрой Косо*, потомком даймё префектуры Фукуи, и вице-президентом Куватой Кумазо*, членом Палаты пэров, доверяли партии Сэйюкай* и верхней палате, где помещики с крупными владениями имели право на места из-за высоких налогов, которые они платили. Промышленники были менее активны в вопросе о ценах на рис, но они оказывали свое влияние через своих членов, которые назначались в различные кабинеты министром сельского хозяйства и торговли. Наиболее значимым из них был Ямамото Тацуо из компании Mitsubishi, который занимал пост министра как в кабинете Ямамото Гоннохёэ* в 1913 году14 , так и в кабинете Хара в 1918 году21.
Вопрос о соотношении цен на рис для горожан и крестьян встал в 1918 г., когда неурожай и необходимость увеличить поставки провизии для вооруженных сил Сибирской экспедиции привели к паническим спекуляциям рисом и наживе на нем. 1 сентября 1917 г. правительство Тераучи издало знаменитый указ о борьбе с наживой (Bori* Torishimari Rei), который предусматривал ответственность за попытку захвата рынка и удержание товаров с рынка в ожидании роста цен. Однако результатом стало охлаждение всех рынков, поскольку производители придержали товары до окончания неопределенности. Действительно ли Mitsui Trading Company и Suzuki Trading Company занимались захватом рынка, импортировали ли они рис из колоний и уклонялись от уплаты пошлин, чтобы продавать его по более высоким внутренним ценам, или же Mitsui в первую очередь стремилась вытеснить Suzuki из бизнеса - все эти вопросы имеют значение, но их не обязательно рассматривать.
Опасений и подозрений населения оказалось достаточно, чтобы вызвать "рисовые бунты". (События 1918 г. похожи на панику 197374 гг. во время первого "нефтяного шока", когда экономической бюрократии вновь пришлось вмешиваться, чтобы остановить спекуляции керосином, туалетной бумагой, мыльным порошком и другими товарами). В 1918 г. резко выросли цены на рис, и в июле жены рыбаков в Тояме подняли бунт из-за его нехватки. Паника охватила потребителей в других странах, и до сентября беспорядки происходили примерно в пятистах различных населенных пунктах. Кабинет Тераучи был вынужден с позором уйти в отставку.
Новый кабинет Хара, представлявший партию Сэйюкай*, должен был оперативно решить этот вопрос. Хара во второй раз назначил Ямамото Тацуо министром сельского хозяйства и торговли, и Ямамото провел через парламент Закон о рисе 1920 г. Он отменял пошлины на импорт риса и инициировал программу развития рисоводства в японских колониях - Тайване и Корее. Закон также установил систему контроля над ценами на рис, которая в той или иной форме сохранилась до настоящего времени. Таким образом, политика Ямамото обеспечила поставки продовольствия по разумным ценам для растущей промышленной рабочей силы Японии, но в сочетании с послевоенным спадом всей экономики, начавшимся весной 1920 г., она также усугубила сельскохозяйственную депрессию и волнения арендаторов, охватившие Японию в 1920-е годы.
Эти события стали серьезным экономическим и политическим ударом для Тейкоку Нокай, ассоциации землевладельцев, и она отреагировала на них с гневом. То, о чем ассоциация просила раньше, она теперь требовала создания отдельного Министерства сельского хозяйства, не загрязненного коммерческими и промышленными предприятиями и занимающегося исключительно сельскохозяйственными интересами. Правительство Хара отклонило эти требования, но в 1923 г. землетрясение вновь привлекло внимание правительства к оказанию помощи городам Токио и Иокогама, и фермерам вновь показалось, что усилия, предпринятые в интересах этих городов, были гораздо более значительными, чем все, что когда-либо делалось для них. В следующем году стечение необычайно благоприятных обстоятельств позволило петиции Тейкоку Нокай* увенчаться успехом.
Хара Кэй, первый премьер-министр Японии, возглавивший правительство благодаря тому, что был председателем политической партии, доминирующей в нижней палате Сейма, был убит 4 ноября 1921 года. Его преемником на посту председателя партии Сэйюкай и премьер-министра стал Такахаси Корэкиё (1854-1936), один из действительно выдающихся деятелей современной экономической и политической истории Японии и, кстати, первый министр торговли и промышленности. Такахаси родился незаконнорожденным ребенком художника и его 16-летней служанки и был принят самураем низшего ранга при Токугаве Сэндае. В конце 1860-х гг. феодальный хан отправил его в Америку для изучения английского языка, а в 1873 г., в возрасте 19 лет, он получил должность в новом правительстве Мэйдзи. В 1886 г., в возрасте 32 лет, он стал первым начальником Патентного бюро в новом Министерстве сельского хозяйства и торговли, получив таким образом глубокие знания о министерстве, которое он возглавил в 1924 г. Через три года после того, как он стал начальником бюро МАК, он ушел в отставку и занялся бизнесом, в котором был необычайно успешен. Во время русско-японской войны он стал одним из ключевых финансистов Японии, а к 1907 г. был назначен пэром и бароном. В 1911 г. он стал президентом Банка Японии, после чего занялся политикой.
В 1913 г. Такахаси стал министром финансов в том же кабинете, в котором Ямамото Тацуо занимал пост министра сельского хозяйства и торговли. После убийства Хары в 1921 г. Такахаси на короткое время стал премьер-министром (192122 гг.). Однако антипартийные силы пытались восстановить свое господство и организовали ряд беспартийных бюрократических правительств. Чтобы противостоять этому движению, Такахаси пошел на необычный шаг - отказался от своего титула (к тому времени он был виконтом) и законного положения главы семьи, став, таким образом, снова простолюдином. Затем он выставил свою кандидатуру на выборах в Палату представителей от округа покойного Хара Кей в префектуре Иватэ. После трудной кампании он победил. Он и его коллеги заставили уйти в отставку бюрократическое правительство Киёра, было сформировано правительство на основе коалиции всех политических партий, и в июне 1924 г. Такахаси вновь получил министерский портфель - по сельскому хозяйству и торговле. Именно в качестве последнего министра MAC Такахаси руководил расколом. (После этого срока Такахаси занимал пост министра финансов еще в четырех кабинетах, пока 26 февраля 1936 г. также не был убит в ходе неудавшегося военного переворота).
Когда в 1924 г. Такахаси занял пост в MAC, он был известен как сторонник коммерческого направления деятельности министерства. Он придерживался позитивных взглядов на необходимость государственного поощрения международной торговли и защиты растущих отраслей японской промышленности (например, сталелитейной), что было неприемлемо для помещиков и, соответственно, для их ассоциации "Тейкоку нокай "*, которая выступала против импорта продовольствия, но в то же время не хотела вводить пошлины на импортные удобрения. Поскольку в то время у власти находилось коалиционное правительство, а Такахаси все еще был президентом партии Сэйюкай*, стало возможным принять решение по ходатайству Тэйкоку Нокай* о создании отдельного министерства сельского хозяйства без политических разногласий в Сейме, которые мешали принятию решения в прошлом.
31 марта 1925 г. при поддержке Такахаси правительство издало императорский указ № 25 о создании Министерства сельского и лесного хозяйства и Министерства торговли и промышленности.
В конце 1924 г., во время подготовки к этому событию, Накаи Рейсаку, выпускник 1903 г. и бывший начальник Бюро лесного хозяйства, стал заместителем министра MAC. Сидзё * Такафуса, выпускник 1904 года и главный внутренний союзник Такахаси, остался на посту руководителя Бюро по промышленным вопросам. Такахаси предпочел бы, чтобы Сидзё стал заместителем министра, но он не мог контролировать внутренние бюрократические процессы. И тут появилась необычная возможность.
Весной и летом 1924 г., когда к власти пришло коалиционное правительство, Ёсино находился за пределами страны. Он был командирован в Америку и Европу для изучения химической промышленности и политики защитных тарифов. В то время Ёсино возглавлял секцию промышленной политики в Бюро по промышленным вопросам, назначенный на эту должность начальником бюро Сидзё в самом молодом возрасте за всю историю MAC. По возвращении Ёсино Сидзё сообщил ему, что министерство будет разделено. Он также сообщил ему, что заместитель министра Накаи намерен назначить Ёсино начальником секции шелка в Бюро по делам сельского хозяйства, но Ёсино должен отказаться от этой должности, чтобы не оказаться в ловушке сельскохозяйственной администрации, когда произойдет распределение персонала между двумя новыми министерствами.
Однако в декабре 1924 г. Накаи был вынужден отказаться от поста вице-министра, чтобы лично разобраться с коррупционным скандалом на сталелитейном заводе в Явате.
С 1920 по 1924 год Сидзё возглавлял Бюро по промышленным вопросам MAC. Он происходил из аристократической среды. Он родился в Киото как незаконнорожденный сын клана Нидзё* и был усыновлен Сидзё Такахира, который отправил его в юридический колледж Тодай*, который он окончил в 1904 году. Одним из его однокурсников был знаменитый старший брат Ёсино Синдзи, Ёсино Сакудзо (1878-1933), профессор Токийского университета, журналист, сторонник демократического правления в Японии. После поступления в MAC Сидзё стал личным помощником бывшего самурая из Сацумы и политика Реставрации Оура Канэтакэ, занимавшего пост министра MAC с 1908 по 1911 гг. Оура следил за быстрым продвижением Сидзё по служебной лестнице, и к 1920-м гг. Сидзё привлек внимание и завоевал уважение Такахаси Корэкиё.
Когда прокуроры министерства юстиции начали расследование деятельности "Яваты", начальник металлургического завода, который также был чиновником МАК, покончил жизнь самоубийством. Чтобы навести порядок, на его место был назначен жесткий чиновник Министерства внутренних дел, но через несколько лет он был вынужден уйти в отставку, вызвав недовольство всего персонала и рабочих. В 1924 г. MAC принял внутреннее решение о назначении на его место Сакигавы Сайсиро*, в то время начальника Горного бюро. Однако Сакигава ранее возглавлял политически сложное Бюро горных инспекторов Фукуока, и на этом посту он нажил себе врагов среди крупных операторов угольных шахт в этом районе. Они не хотели возвращения Сакигавы в Явату и обратились к Нода Утаро*, вице-президенту Накаи, таким образом, стал последним заместителем министра сельского хозяйства и торговли. Он, в свою очередь, незамедлительно назначил Ёсино начальником отдела документов, где решались все кадровые вопросы. В работе Ёсино помогал молодой сотрудник нового отдела Киси Нобусукэ, за которым Ёсино присматривал и которого продвигал вперед. По воспоминаниям Киси, Сидзё * и Ёсино отправили всех упрямых и скучных бюрократов в новое министерство сельского хозяйства и оставили в коммерции гибких и способных, хотя Киси считал, что они совершили ошибку, оставив на посту заместителя министра Такеути Какити.
Сидзё и Ёсино договорились и еще об одном. Министерство сельского хозяйства переехало в новые помещения в Касумигасэки, но Коммерция сохранила и перестроила здание, которое она занимала с 1888 года. Она располагалась в старом квартале Кобики-чо* ("квартал лесопилок"), рядом с театром Кабуки и примерно на полпути между рыбным рынком Цукидзи и станцией Симбаси. Каждый бюрократ MAC или MCI, писавший свои мемуары, вспоминал об актерах, гейшах и "чайных домиках" в этом районе, а некоторые из них винили в своей медленной карьере слишком много времени.
С разделением на два министерства закончились "ветхозаветные" времена торгово-промышленного управления (как называют его историки МИТИ). Сидзё стал новым заместителем министра торговли и промышленности и занимал этот пост до апреля 1929 г., когда он ушел в отставку и при содействии Такахаси вошел в холдинговую компанию "Ясуда дзайбацу". Он также возглавил страховую компанию Yasuda Life Insurance Company и Tokyo Fire Insurance Company (отметим, что MAC-MCI являлась государственным органом, курирующим страховое дело). Как потомок рода Нидзё* он получил звание баронета и, соответственно, место в Палате пэров. Перед уходом из MCI Сидзё добился того, что 30 июля 1928 г. Ёсино был переведен на прежнюю должность Сидзё* - начальника Бюро по промышленным вопросам. Через три года после этого Ёсино стал вице-министром.
Внутренняя организация нового Министерства торговли и промышленности сохраняла без изменений торгово-промышленную направленность. Однако экономическая среда, в которой работало новое министерство, быстро менялась. Рисовые бунты" были лишь первыми признаками серьезных диспропорций в японской экономике, как в ее внутренней структуре, так и в отношениях с другими экономиками. Более важным признаком стала послевоенная рецессия, начавшаяся весной 1920 г. и продолжавшаяся в течение всех 1920-х годов вплоть до мировой депрессии 1930 г., когда она усугубилась. Биржевой индекс (1913 = 100) упал с 254,1 в феврале 1920 года до 112,6 в сентябре, а общая стоимость всего экспорта и импорта сократилась с ¥4,5 млрд. в 1919 году до ¥2 млрд. в 1920 году.
Сильно пострадали все отрасли экономики, но больше всего - сельское хозяйство. В деловом и промышленном секторах созданные банки и предприятия дзайбацу обладали большими финансовыми ресурсами, чем другие предприятия, а их конгломератная структура позволила несколько смягчить последствия потрясений. Дзайбацу, созданные в ходе войны, пострадали, но они смогли обратиться к правительству с просьбой о принятии специальных мер помощи благодаря своему доступу к политикам, которых они финансировали. Серьезные проблемы возникли у мелких предпринимателей и фермеров-арендаторов.
Для MCI и других экономических бюрократий проблемы носили концептуальный характер. В чем причина столь длительной рецессии? Должен ли кто-то, включая правительство, что-то с этим делать? Почему международный платежный баланс находится в хроническом дефиците? Почему прибыли корпораций так низки? Что следует предпринять? Существует множество теорий. Япония отличалась от всех других стран своей "двойной структурой" (дзайбацу против тысяч средних и мелких предприятий). Япония переживала "кризис перепроизводства", вызванный военным бумом. Япония стала жертвой "разрушительной конкуренции" из-за неограниченного роста числа банков и предприятий. И Япония просто вступала в "стадию" "монополистического капитализма", предсказанную немецкими марксистами.
У правительства не было ни ответов на эти вопросы, ни единой политики. Оно предпринимало разовые меры помощи в ответ на каждую из регулярно возникающих "паник", безрассудно тратя деньги на спасение разоряющихся предприятий (например, в случае со сталелитейной промышленностью оно покупало частные металлургические фирмы, созданные во время войны для удовлетворения так называемого стального голода, а теперь столкнувшиеся с резким падением спроса).
В целом денежно-кредитная политика правительства была дефляционной, но многие ее отдельные меры способствовали росту цен, что делало многие японские товары неконкурентоспособными на мировых рынках.
Наиболее известной среди них стала реакция правительства на катастрофическое землетрясение в Канто в сентябре 1923 года. Для того чтобы избежать немедленного финансового коллапса в момент землетрясения, правительство распорядилось закрыть все банки на месяц. После возобновления работы Банк Японии поручил банкам рефинансировать все просроченные долги, причем Банк Японии сам гарантировал им от убытков по этим операциям. Правительство проводило эту политику с помощью "векселей землетрясения", по которым было дисконтировано 438 млн. иен. В эту сумму были включены многочисленные безнадежные долги, образовавшиеся еще в период послевоенного спада. К весне 1927 г. было погашено около 231 млн. йен, но остаток задолженности в размере 207 млн. йен выглядел невозвратным и также препятствовал восстановлению государственных финансов страны на прочной основе. Однако общественность была настроена против списания этого долга, что означало бы крупное субсидирование крупного бизнеса, в то время как мелким фирмам и фермерам было бы позволено разориться.
В этой общей обстановке выделяется один человек из MCI, у которого начали появляться интересные идеи по оживлению экономики. Им был Ёсино Синдзи. Юридическое образование, полученное Ёсино в Todai, не дало ему много знаний об экономике, но после возвращения из Сан-Франциско в 1915 г. он пережил несколько событий, которые позволили ему взглянуть на ситуацию не только с чисто бюрократической точки зрения. Первым из них был период службы в качестве переводчика в Министерстве внутренних дел, во время которого он работал инспектором фабрики в Кобе. Там он открыл для себя мир средних и малых предприятий, под которыми в 1920-1930-е годы японцы понимали производственные предприятия с числом занятых от 5 до 30 человек (малые) и от 30 до 100 человек (средние).
Второй полезный опыт он получил в качестве сотрудника Временного бюро промышленных исследований (Rinji Sangyo* Chosa* Kyoku), созданного при MAC правительством Тераучи (февраль 1917 г.) для изучения влияния войны на японскую экономику. Бюро не предназначалось для выработки политики или принятия мер, поскольку в годы Первой мировой войны рост экономики Японии обеспечивал частный сектор. Однако предполагалось, что оно будет сравнивать Японию с другими воюющими державами и давать рекомендации по возможным социальным проблемам. Из работы бюро ничего не вышло, но Ёсино познакомился там с такими известными личностями, как Каваи Эйдзиро* (18911944 гг.) и Морито Тацуо (р. 1888 г.), оба экономиста Тодаи, работавшие в MAC в качестве консультантов. В частности, Каваи, которому впоследствии суждено было погибнуть в тюрьме во время Второй мировой войны как противнику милитаризма с немарксистских социалистических позиций, оказал значительное влияние на Ёсино. В бюро они писали работы по таким темам, как экономическое планирование, запасы на случай чрезвычайных ситуаций, финансирование промышленности, американские таможенные пошлины.
В начале 1920-х годов, работая начальником отдела в Бюро по делам промышленности, Ёсино стал одним из первых государственных служащих, получивших экспертные знания о секторе средних и малых предприятий. Он обнаружил, что, несмотря на стратегическую важность современных предприятий дзайбацу, на средних и малых фабриках было занято подавляющее большинство промышленных рабочих Японии. Что еще более важно, фирмы дзайбацу производили продукцию в основном для внутреннего рынка, а средние и малые предприятия концентрировались на производстве для экспорта. За некоторыми исключениями, такими как производство вискозы, шелковой пряжи и хлопчатобумажных тканей, где крупные предприятия также являлись сильными экспортерами, средние и мелкие производители мелких товаров, таких как велосипеды, керамика, эмалированная посуда, консервы, шляпы, шелковый текстиль и т.д., обеспечивали от 50 до 65% всего японского экспорта. И при этом они несли убытки.
Сотрудники из MAC пришли к выводу, что в стране слишком много мелких фирм, избыток дешевой рабочей силы, неадекватные каналы и информация для маркетинга; в результате сектор малого бизнеса выбрасывает товары за рубеж. Мелкая экспортная фирма не только не зарабатывала много валюты, но зачастую даже не покрывала свои расходы. Более того, крупные торговые компании "дзайбацу", монополизировавшие сбыт этой продукции, эксплуатировали средние и мелкие предприятия, поставляя сырье по высоким ценам и принимая партии готовой продукции по низким ценам.
В 1925 г. новое министерство разработало и единогласно приняло два новых закона, которые стали первой попыткой облегчить эти условия, - Закон об ассоциации экспортеров и Закон об ассоциации основных экспортных отраслей. В них мы видим в зачаточном состоянии основные инструменты политики, которые японское правительство использует до сих пор, в частности, картели "рецессии" и "рационализации", как их стали называть в эпоху МИТИ.
В соответствии с Законом об ассоциациях экспортеров были созданы экспортные союзы по отдельным товарным позициям среди средних и мелких предприятий. Закон наделял эти ассоциации правом принимать продукцию на экспорт по консигнации от своих членов, а также контролировать количество, качество и цены на экспортные товары. Закон "Об ассоциации крупных экспортных отраслей" был призван положить конец жесточайшей конкуренции между такими предприятиями. В соответствии с ним были созданы отраслевые союзы, которые отличались от экспортных союзов тем, что были настоящими картелями, члены которых договорились между собой о количестве продукции, которую каждый из них может произвести и продать.
В Японии существовало несколько прецедентов создания картелей. Основными торговыми объединениями с картельными полномочиями до Первой мировой войны были Японская федерация производителей бумаги 1880 года, Японская федерация хлопкопрядильного производства 1882 года и Японская федерация производителей удобрений 1907 года.
Закон о производственных кооперативах 1900 г. разрешал создание производственных союзов под контролем префектуры, но, несмотря на свое название, это были сельскохозяйственные кооперативы, а не промышленные производители. Их деятельность затруднялась еще и тем, что в 1917 году MAC, пытаясь контролировать цены на продовольствие и одежду в условиях военного времени, запретил им договариваться о ценах и заработной плате. Основными функциями первых картелей были инспекция и сортировка продукции. Японцы не были незнакомы с картелями, но те, которые были разрешены в 1925 г., были новыми в том смысле, что они стремились организовать часть всей экономики, а не только отдельные отрасли.
Законы 1925 года работали не слишком эффективно. Промышленные профсоюзы были более популярны, чем экспортные, потому что MCI с самого начала субсидировал промышленные профсоюзы, а экспортеров начал финансировать только после мировой депрессии. Кроме того, между ними часто происходили столкновения. Чтобы добиться принятия законов в парламенте, MCI пришлось согласиться с тем, что членство в любом из профсоюзов не будет обязательным, хотя министерство получило право требовать от нечленов соблюдения некоторых условий картельных соглашений между членами.
В 1925 г. МКИ не было таким мощным министерством, как МВД, МИД или Минфин, и практически не было известно широкой общественности. Поэтому его усилия по оказанию помощи средним и малым предприятиям были лишь первым, скорее экспериментальным, шагом на пути к промышленной политике. Как коммерческая, так и промышленная деятельность организации в середине 1920-х гг. была направлена на то, чтобы попытаться уменьшить дефицит платежного баланса Японии путем стимулирования торговли. Ёсино создал в министерстве комитет по стимулированию использования товаров отечественного производства и добился бюджетного разрешения на размещение торговых представителей MCI за рубежом. Он также попросил преобразовать торговую секцию в Коммерческом бюро в бюро. Министерство иностранных дел заблокировало идею зарубежных торговых атташе от MCI как посягательство на свою территорию, а Министерство финансов одобрило создание торгового бюро MCI в 1927 г., но не выделяло на него средств до 1930 г., когда мировая депрессия придала ему еще большее значение.
Одна из важных, хотя и глубоко консервативных точек зрения на то, что делать с рецессией 1920-х годов, связана с именем Иноуэ Дзюнносукэ (1869-1932), бывшего чиновника Йокогамского спекулятивного банка, президента Банка Японии в 1919 году и министра финансов в кабинете Хамагути в 1929 году. (Как и некоторые другие министры финансов той эпохи, он тоже был убит 9 февраля 1932 г. в ходе так называемого "Инцидента кровного братства" - фашистского нападения на японский капиталистический истеблишмент). Идея Иноуэ заключалась в том, что Япония должна отменить "временное" золотое эмбарго, введенное ею и всеми другими ведущими странами в начале Первой мировой войны. После войны Япония продолжила эмбарго из-за неблагоприятного платежного баланса, и она была единственной среди ведущих держав, не вернувшейся к золотому стандарту. По мнению Иноуэ, именно поэтому попытки оживить экспорт оказались безуспешными. Ситуация в некоторой степени напоминала ту, что сложилась в 1949 году, когда для возобновления международной торговли Японии необходимо было добиться стабильного курса иены, что, в свою очередь, требовало от нее остановить инфляцию и жить по средствам. В 1949 году Додж и Икеда возглавили ожесточенную дефляцию, которая была необходимым условием восстановления экономики.
Теоретически государство, оказавшееся в ситуации, подобной японской в 1920-х годах, когда оно импортировало больше, чем экспортировало, должно было выплатить золото для покрытия баланса. Такой отток золота, запрещенный в 1920-е годы, повысил бы стоимость национальной валюты и тем самым снизил бы экспортные цены. Это привело бы к дефляции и вытеснило бы из бизнеса маржинальные фирмы, но в то же время основательно встряхнуло бы экономику, живущую за счет инфляции, и восстановило бы ее.
Однако прежде чем предпринимать попытки отменить золотое эмбарго, правительству необходимо было навести порядок в своих финансах, а это означало решение вопроса с непогашенными векселями землетрясений. В ходе 52-го созыва Сейма (декабрь 1926 - март 1927 гг.) правительство Вакацуки (Минсэйто) внесло два законопроекта, предусматривающих конвертацию непогашенных векселей на землетрясения в десятилетние государственные облигации. Оппозиционные партии жаловались на то, что правительство хочет использовать народные налоги для помощи капиталистам, и в ходе жарких дебатов министр финансов случайно раскрыл, насколько шаткой на самом деле была вся банковская структура страны. В банках начался массовый ажиотаж, хотя после принятия законопроектов 23 марта они временно прекратились.
Однако дискуссия не утихала. Выяснилось, что два учреждения - торговая компания Судзуки и принадлежащий правительству Тайваньский банк - испытывают серьезные финансовые трудности. Компания Suzuki Shoten, крупнейшая из нуворишей военного времени, контролировала около шестидесяти компаний, многие из которых относились к тяжелой и химической промышленности и сильно пострадали от послевоенного спада. Китайская торговля, в которую Судзуки вкладывал значительные средства, также находилась в состоянии стагнации из-за антияпонских бойкотов и растущей конкурентоспособности новых китайских фирм. В задачу Тайваньского банка входило оказание помощи японским фирмам в продвижении в Китай и Юго-Восточную Азию; он предоставил Сузуки более 350 млн. йен, а также держал около 100 млн. йен в векселях, полученных в результате землетрясения. Распространились слухи, что истинной целью новых законов было спасение Судзуки и Тайваньского банка, и когда конкуренты Судзуки, начиная с банка Мицуи, начали изымать свои вклады из Тайваньского банка, в обществе возобновилась волна ажиотажа против всех банков.
В результате паники пало правительство Вакацуки, к власти пришла партия Сэйюкай*, обанкротилось около 37 банков, дзайбацу возобновили свое существование. В конце концов, дзайбацу Судзуки распалась, а оставшиеся в живых фирмы подхватили Мицуи и Мицубиси. (Одна из сильных фирм, Teijin, или Imperial Rayon, вновь стала преследовать правительство в 1934 г., когда разразился скандал, связанный с тайной продажей высокопоставленным правительственным чиновникам акций Teijin, которые министр финансов держал в качестве залога по долгам Тайваньского банка). Кредиты средним и мелким предприятиям стало получить гораздо сложнее, но доступ к капиталу для крупных предприятий дзайбацу был расширен. Несмотря на катастрофические последствия, паника 1927 г. стала одной из первых "реформ" промышленной структуры Японии: было отсеяно большое количество конкурирующих банков и предприятий, а ограниченный капитал экономики был сконцентрирован в стратегических отраслях. Однако то, как это было сделано, и обогащение дзайбацу в этом процессе способствовало радикализации всего общества и породило требования, чтобы кто-то говорил от имени всей нации.
В этой обстановке новый министр торговли и промышленности, работая с начальником отдела документов Ёсино Синдзи и опираясь на его вдохновение, выступил с инициативой, которая, по общему признанию, положила начало современной промышленной политике Японии. 23 мая 1927 г. министр Накахаси создал при МКИ Совет по обсуждению вопросов торговли и промышленности (Сёко* Сингикай). Его задача заключалась в широком изучении проблем японской экономики и действий правительства по их решению. Как совместный государственно-частный форум он является прямым предшественником Совета по рационализации промышленности 1950-х гг. и его преемника - Совета по промышленной структуре - главного официального канала связи МИТИ с деловыми кругами. Среди небюрократических членов Совета 1927 года были все ведущие предприниматели того времени. Наибольшее влияние на ход обсуждения оказали Окоти* Масатоси, который был одновременно профессором инженерного факультета Тодай* и видным частным промышленником, и Накадзима Кумакити из Фурукава дзайбацу, ставший впоследствии одним из важных министров МКИ.
Совет добился беспрецедентных результатов. Он убедил MCI усилить работу по сбору промышленной статистики (это был любимый проект министра Накахаси и его основной вклад в работу совета), санкционировал предоставление кредитов средним и малым предприятиям на сумму около 30 млн. йен (это в десять раз больше всех предыдущих кредитов), впервые предложил объединить сталелитейный завод Явата с частными сталелитейными фирмами (эта идея была реализована в 1934 г.), подчеркнул необходимость улучшения торговой разведки и субсидирования экспортных отраслей. Обсуждения имели и комическую сторону. И Киси, и Коганэ Ёситеру вспоминают возражения Окабэ Нагакабэ против введения в Японии метрической системы как способа стандартизации промышленной продукции. Окабэ отражал мнение Палаты пэров, когда отмечал, что метрическая система ассоциируется с Французской революцией и поэтому несовместима с японским национальным духом. Члены совета предложили отложить решение этого вопроса до смерти Окабэ. Поскольку Окабэ прожил до 1970 г., т.е. на двадцать пять лет дольше своего пребывания на посту министра образования в кабинете Тодзио* военного времени, ждать пришлось бы долго.
Безусловно, самым важным достижением совета стало внедрение в Японии концепции "рационализации промышленности". С 1927 г. это понятие стало практически ежедневно использоваться экономической бюрократией. Поначалу никто не понимал, что именно оно означает, но, похоже, оно замечательно подводило итог тому, что, по мнению бюрократов из MCI, было необходимо Японии. Йошино писал: "Все, что мы сделали с "рационализацией", - это повесили вывеску как название для нашей деятельности, но, повесив вывеску, мы должны были затем выяснить, что она означает".
Первое правительственное упоминание этого термина, по-видимому, содержится в одном из отчетов Киси за 1926 год. Он был направлен в Филадельфию в качестве японского представителя на празднование 150-летия США и возвращался домой через Европу. Он сообщал о движении Тейлора и Форда в США за "научное управление" и "производственные линии", а также о продвижении трестов и картелей в Германии для повышения эффективности промышленности. На первоначальный доклад Киси никто не обратил особого внимания, но с началом депрессии "рационализация промышленности" стала в Японии популярной фразой, обозначающей усилия по выводу страны из кризиса. В министерстве она стала лозунгом для интеграции промышленной политики.
2 июля 1929 г. Минсэйто вернулось к власти, и премьер-министр Хамагути назначил Иноуэ Дзюнносукэ министром финансов. Иноуэ приступил к реализации своего плана по отмене золотого эмбарго, но теперь он и другие члены правительства связывали этот шаг с движением за рационализацию промышленности. По их мнению, золотой стандарт привязал бы цены в Японии к мировым, а рационализация промышленности укрепила бы конкурентоспособность страны на международной арене. Сам премьер-министр Хамагути в 1929 г. на заседании Совета по обсуждению вопросов торговли и промышленности утверждал, что "рационализация промышленности - это не просто вопрос своевременной политики, она должна быть движением всего народа".
11 января 1930 г. Иноуэ отменил золотое эмбарго. Каковы бы ни были теоретические достоинства этой политики, время для ее проведения было выбрано неудачно. Проведение глубокой дефляционной политики в первые месяцы самой глубокой депрессии, которую когда-либо знал современный мир, могло только ухудшить ситуацию. 13 декабря 1931 г. золотое эмбарго было вновь введено, и Япония перешла к отечественной версии кейнсианской экономики, выкарабкиваясь из депрессии за счет дефицита государственных расходов на вооружение. Однако в 1930-1931 гг. депрессия в Японии достигла наивысшего накала, и вторая половина экономической политики кабинета Хамагути - рационализация промышленности - начала приобретать новый смысл.
Торгово-промышленный совещательный совет просуществовал с 1927 по 5 июля 1930 года. 19 ноября 1929 г. при нем в качестве своеобразного подкомитета был создан Совет по рационализации промышленности (Сангё* Горика* Сингикай) при МКИ. Месяц спустя этот орган выпустил документ о рационализаторских мерах, которые необходимо было принять незамедлительно. Тем временем, реагируя на мировой экономический коллапс, кабинет министров 20 января 1930 г. создал собственный Чрезвычайный совет по промышленным вопросам (Rinji Sangyo * Shingikai) с премьер-министром в качестве председателя и министром торговли и промышленности в качестве заместителя председателя. Этот высший орган просуществовал всего несколько месяцев, но он обратил внимание на работу по рационализации промышленности в МКИ и распорядился создать там Временное бюро по рационализации промышленности (ВБРП; Rinji Sangyo Gori* Kyoku) для разработки и реализации конкретных мер по рационализации. Это бюро было создано 2 июня 1930 г. как полуобособленный орган МКИ, директором которого одновременно являлся сам министр торговли и промышленности. TIRB, просуществовавшее до 1937 г., также было детищем Ёсино Синдзи, и оно оказалось настолько успешным, что через год он был избран заместителем министра в основном благодаря результатам работы TIRB.
Ёсино намеренно создал МДПБ как самостоятельное бюро, возглавляемое министром, чтобы внутриминистерские противоречия не мешали его работе. Он привлек к работе в нем всех начальников бюро и отделов министерства и придал ему нетрадиционную внутреннюю структуру. Вместо секций в нем было всего два крупных отдела, первый из которых возглавлял Кидо Коити*, одновременно являвшийся начальником отдела документов в Секретариате, а второй - Ёсино, одновременно являвшийся начальником бюро по промышленным вопросам.
Эти отделы разрабатывали планы по контролю над предприятиями, внедрению принципов научного управления, улучшению финансирования промышленности, стандартизации продукции, упрощению производственных процессов, субсидированию производства и потребления товаров отечественного производства. Продолжая прецедент, созданный Торгово-промышленным совещательным советом, Ёсино привлек гражданских лидеров промышленности к активной деятельности бюро, вплоть до предоставления им офисов в здании MCI. Окоти* и Накадзима из совета продолжали оставаться важнейшими советниками МДПБ, но в работе активно участвовали представители всех дзайбацу, а также ученые и журналисты. Все они оказались чрезвычайно полезными для министерства в плане получения одобрения своих идей в деловом сообществе и защиты предложенных законов в парламенте, в частности, знакового Закона о контроле над важными отраслями промышленности 1931 года.
Левые и антизайбацкие элементы скептически относились к рационализаторскому движению. Иногда они называли его "рационализаторством по-японски", подразумевая под этим снижение заработной платы, сокращение численности работников, удлинение рабочего дня.
В международном сообществе также высказывались критические замечания о том, что рационализация является прикрытием "социального демпинга", который в то время особенно часто применялся в отношении Японии. В начале 1930-х годов Международная организация труда провела различие между так называемым "коммерческим демпингом" - недобросовестной деловой практикой и "социальным демпингом" - формой предполагаемой эксплуатации трудящихся. Под коммерческим демпингом понималась "операция, заключающаяся в экспорте товаров по цене ниже себестоимости плюс справедливая прибыль и одновременной продаже тех же товаров на внутреннем рынке по цене выше себестоимости плюс справедливая прибыль", а под социальным демпингом - "операция по обеспечению экспорта национальной продукции путем снижения себестоимости ее производства в результате ухудшения условий труда на предприятиях, которые ее производят, или поддержания этих условий на низком уровне, если они уже находятся на таком уровне".
Японцы всегда обижались на обвинения в социальном демпинге, считая, что на самом деле они пытаются принять меры, необходимые для его устранения.
Идея рационализации производства широко циркулировала во многих странах в 1920-1930-е годы. Японская концепция возникла как плохо усвоенная смесь американских энтузиастов ("эксперты по эффективности" и "исследования времени и движения"), конкретных японских проблем (в частности, жесткой конкуренции между многочисленными отечественными фирмами и последующего демпинга их продукции), а также влияния советских прецедентов, таких как Первый пятилетний план (192833) и труды венгерского экономиста и советского советника Евгения Варги. Что касается советского влияния, то следует помнить, что в 1920-е годы социалистические идеи оказывали воздействие на несоциалистические и даже антисоциалистические группы и народы, особенно в неанглоязычных промышленно развитых странах. Позже я обращу внимание на специфическую связь между советским и японским планированием 1930-1940-х годов с точки зрения его концептуальных основ. Однако в 1930 г., безусловно, наибольшее влияние на японскую теорию рационализации оказала Германия. Германия была мощной моделью для современной Японии еще со времен Реставрации, но в 1930 г. немецкие прецеденты были введены непосредственно в TIRB из-за некоторых непредвиденных внутренних бюрократических событий. Подобное взаимодействие между требованиями японской бюрократической жизни и политикой, которую вырабатывало японское правительство, является постоянной темой данного исследования.
В 1930 г. правящее правительство Минсэйто предприняло попытку политизировать МКИ, подобно тому, как ЛДП попытается сделать это с МИТИ примерно тридцать лет спустя. Движение за рационализацию промышленности превратило MCI в важный центр политики, и партия явно хотела продвинуть на руководящие посты бюрократов, дружественных ей. Попытка, в конце концов, провалилась, но привела к тому, что в 1931 г. Ёсино Синдзи стал заместителем министра, а Киси Нобусукэ был направлен в Германию для подготовки доклада в ТИРБ о движении за рационализацию промышленности. Сами по себе политические инциденты 1930 г. не имеют большого значения, но они имели последствия, имеющие непреходящее значение, в том числе и установление так называемой линии Ёсино-Киси в министерстве до 1936 г. Бюрократы, как и политики, имеют дело с властью, и борьба за власть является неотъемлемой частью бюрократической жизни, независимо от того, какие модели организации предпочитали теоретики от Вебера до наших дней.
В 1929-1931 гг. два политика из Минсэйто занимали посты министров от своей партии: слабый политик Тавара Магоити в кабинете Хамагути (с июля 1929 г. по апрель 1931 г.) и сильный политик Сакураути Юкио во втором кабинете Вакацуки (с апреля по декабрь 1931 г.). (14 ноября 1930 г. премьер-министр Хамагути Осати был тяжело ранен убийцей из правых сил. Он остался на своем посту и продолжал исполнять обязанности президента Минсэйто до апреля, когда он и его кабинет ушли в отставку. От полученных ран он скончался 26 августа 1931 г. Вакацуки Рэйдзиро*, премьер-министр во время финансовой паники 1927 г., вернулся к власти в качестве президента Минсэйто после отставки Хамагути). Доминирующее положение среди обоих министров МКИ занимал влиятельный лидер Минсэйто и министр финансов в обоих кабинетах Иноуэ Дзюнносукэ. В 1930 г. Иноуэ стал раздражать рост влияния MCI в целом и Ёсино Синдзи в частности, поскольку деятельность обоих министров затрагивала традиционную сферу деятельности его министерства. Он не противостоял MCI напрямую. Он входил в состав Совета по обсуждению вопросов торговли и промышленности и поддерживал рационализацию промышленности как обратную сторону своей политики дефляции через восстановление международного золотого стандарта. Но он хотел внести некоторые изменения.
Министр МКИ Мицуи Ёнэмацу ушел в отставку, чтобы занять посты президента рыболовной компании "Годо" и горнодобывающей компании "Карафуто" (Сахалин). Он много лет проработал в рыболовной и горнодобывающей администрации в эпоху MAC и начала MCI, но не собирался уходить в отставку в 1930 г. Иноуэ и Тавара смягчили его решение, когда он попросил перевести его на должность директора Патентного бюро, поскольку он не вполне понимал TIRB и политику Ёсино. В качестве замены Мицуи Иноуэ поручил министру Таваре назначить Тадзиму Кацутаро, выпускника 1906 г., что Тавара и сделал, хотя и с большой потерей для себя лично.
Тадзима был необычным назначением. Он не имел опыта работы ни в одном из главных управлений министерства: в конце своей карьеры он возглавлял Бюро рыболовства в эпоху MAC, затем был переведен в столичное правительство Токио, а в последнее время занимал должность начальника Бюро горных инспекторов Фукуока. Последняя должность стала ключевой для его назначения. Фукуока была важной должностью, поскольку здесь осуществлялся надзор за основными угольными месторождениями Японии, которые обеспечивали топливом сталелитейный завод "Явата". Начальник бюро должен был тесно сотрудничать с влиятельными операторами угольных шахт "дзайбацу". В Фукуоке у Тадзимы, по-видимому, сложился свой круг избирателей, и было известно, что он стремится войти в политику в качестве члена партии Минсэйто*. После ухода в отставку с поста заместителя министра в декабре 1931 г. он действительно вступил в Минсэйто и в течение трех сроков избирался депутатом от Фукуока. Назначение Тадзимы в 1930 г. показалось бюрократии и политическому миру попыткой Минсэйто взять под контроль МКИ. Отчасти именно для того, чтобы преодолеть слухи о том, что вице-министру Тадзиме не хватает политической независимости для императорского бюрократа, сменившее его правительство Сэйюкай* сместило его и назначило на его место Ёсино. Ходили слухи, что к рекомендации Ёсино приложил руку сам Такахаси Корэкиё, хотя Ёсино было всего 43 года и ему пришлось обойти девять своих старших и трех своих одноклассников.
В 1930 г., когда Тадзима еще занимал пост заместителя министра, Ёсино попросил разрешения выехать за границу, чтобы изучить движение за рационализацию промышленности в других странах. Ему было отказано на том основании, что министр финансов Иноуэ посчитал несвоевременным пребывание за границей фактического руководителя TIRB и поэтому отказался оплачивать поездку. В ответ Ёсино предложил, чтобы вместо него поехал его протеже Киси, что было легко одобрено по другим бюрократическим причинам. 15 октября 1929 г. в рамках дефляционной программы Минсэйто* кабинет Хамагути издал указ о 10-процентном сокращении заработной платы всех гражданских и военных чиновников. Эта идея пользовалась большой популярностью у общества, но это привело к организованным протестам со стороны бюрократов. Внутри MCI Киши, занимавший в то время должность помощника начальника отдела документов, возглавил оппозицию.
Киши получил около 50 подписанных заявлений об отставке от нескольких высших чиновников и нескольких неработающих сотрудников. Он пригрозил, что представит их министру, если сокращение зарплаты не будет отменено. Мотивы Киси, по-видимому, были не только денежными: его также беспокоило благосостояние некадровых служащих и меры жесткой экономии, применяемые правительством в отношении военнослужащих. В течение 1930 г. Ёсино и министр выработали компромисс, чтобы закрепить спор на бумаге, и Ёсино воспользовался первой же возможностью вывезти Киси из страны, чтобы дать ему остыть. Киси провел семь месяцев (май-ноябрь 1930 г.) в Берлине, занимаясь подготовкой докладов о движении за рационализацию промышленности, и его доклады оказали непосредственное влияние на то, какой путь оно выбрало в Японии. Один из отчетов Киси, от 13 июля 1930 г., был адресован Кидо Коити, как одному из двух начальников отделов TIRB; он представляет такой интерес с точки зрения истории промышленной политики, что был перепечатан в журнале в сентябре 1979 г., почти через пятьдесят лет после написания.
По словам Киши, рационализация промышленности в Германии, как и в других странах, была направлена на технологические инновации в промышленности, установку самых современных машин и оборудования и общее повышение эффективности. Отличительной чертой немецкого движения был акцент на спонсируемые государством тресты и картели как основное средство проведения реформ. В переводе на японский язык это означало, что рационализация предполагает ослабление экономической конкуренции, и такой подход казался им вполне правдоподобным, учитывая жесточайшую конкуренцию и демпинг экспорта, существовавшие в секторе средних и малых предприятий.
В Японии рационализация все больше сводилась к тому, что конкуренция между предприятиями должна быть заменена "сотрудничеством" и что целью предпринимательской деятельности должно быть стремление к снижению издержек, а не к получению прибыли. Современная промышленность достигла своего нынешнего развития в основном благодаря свободной конкуренции. Однако постепенно становятся очевидными различные пороки [капиталистического строя]. Придерживаясь абсолютной свободы, промышленный мир не избавится от нынешних потрясений. Промышленности нужен план комплексного развития и мера контроля. Что касается идеи контроля, то существует множество сложных объяснений ее с точки зрения логических принципов, но на самом деле для ее понимания достаточно лишь здравого смысла.
Такой взгляд на экономическую конкуренцию был характерен для Японии. Таким образом, на момент создания МДПВ главным вопросом для политиков стал "Контроль над кем?
Первым современным японским ответом на этот вопрос стал Закон о контроле над важными отраслями промышленности (Дзюё* Сангё* Тосэй* Хо*, закон № 40, внесен в Сейм 25 февраля 1931 г., принят 1 апреля 1931 г., вступил в силу 16 августа 1931 г.). Он стал важнейшим продуктом МДПВ и самым значительным законодательным актом в области промышленности до принятия Закона о всеобщей мобилизации 1938 г. и Постановления об объединении важных отраслей промышленности 1941 г., основанных на законе о мобилизации. Согласно закону 1931 года, контроль внутри отрасли должен был осуществляться самими предприятиями, т.е. закон узаконивал так называемый самоконтроль в виде картельных соглашений между предприятиями с целью фиксации уровня производства, установления цен, ограничения притока новых участников в отрасль и контроля маркетинга в данной отрасли. Закон 1931 года взял за образец союзы средних и мелких предприятий 1925 года, но усилил полномочия правительства по утверждению таких союзов и распространил их на крупный бизнес. Результатом, по словам Элеоноры Хэдли, стала "сердечная олигополия" в крупномасштабных передовых отраслях, в отличие от "жестокой олигополии" периода после Второй мировой войны. Закон был разработан в Контрольном комитете TIRB, где были представлены гражданские лица и дзайбацу, а сам комитет представляет собой ранний пример того, как правительство предоставляло частным предприятиям эгиду для самостоятельной работы, что часто делалось в 1950-1960-е годы. В рамках комитета термин "контроль" вызвал бурную дискуссию. Оглядываясь назад, можно понять, что использование этого термина в названии закона было, вероятно, неудачным. Йошино часто говорил, что под "контролем" он и его коллеги подразумевали попытку создания "промышленного порядка", а не бюрократический надзор за промышленностью. Хотя бюрократы MCI знали, что армия использует этот термин в различных контекстах, они специально отрицают, что их закон имел военные последствия или находился под каким-либо влиянием военных. Йошино также утверждает, что, хотя закон разрешал создание картелей, их целью был "порядок", а не промышленность.
Закон о контроле за важными отраслями промышленности представлял собой относительно короткий нормативный акт, состоящий всего из десяти статей. Согласно его положениям, если две трети предприятий определенной отрасли соглашались на создание картеля, MCI рассматривал его содержание и, в случае одобрения, давал разрешение картеля. Правительство также может изменить условия или аннулировать соглашение. Кроме того, оно могло заставить неучастников картельного соглашения соблюдать его условия, если они не делали этого добровольно. В результате принятой по инициативе MCI поправки к закону (внесенной на рассмотрение в сентябре 1932 г. и принятой в 1933 г.) министерство получило право утверждать инвестиции, направленные на расширение мощностей участников картеля, а также утверждать решения участников о сокращении производства. Само собой разумеется, что все участники отрасли должны были регулярно представлять в правительство отчеты о своих инвестиционных планах и деятельности. Именно в этом законе мы находим истоки лицензионно-разрешительных полномочий государства и практики "административного руководства", которые в совокупности стали основой послевоенной промышленной политики. Чтобы успокоить скептиков в парламенте, в законе было прописано пятилетнее ограничение; 15 августа 1936 г. его действие было продлено еще на пять лет, но до истечения второго срока он был заменен Законом о всеобщей национальной мобилизации.
В результате принятия закона картели были организованы примерно в 26 "важных отраслях", включая производство шелковых нитей, вискозы, бумаги, цемента, пшеничной муки, чугуна и стали, угля. В отраслях, страдающих от избытка мощностей, таких как хлопкопрядение, судостроение, производство электрических машин, закон помог ограничить конкуренцию и восстановить рентабельность. Однако Ёсино считает, что на самом деле закон сработал не так, как он задумывался. Отчасти это объясняется тем, что уже через месяц после вступления его в силу армия захватила всю Маньчжурию, и вся экономика перешла на военные рельсы. Однако даже без этого непредвиденного развития событий картели, похоже, работали не столько на "порядок", сколько на укрепление и расширение масштабов деятельности дзайбацу. Так, в трех отраслях - нефтяной, газетной и цементной - картели МКИ отстаивали интересы нефтепереработчиков от интересов таксомоторных компаний, бумажных трестов - от интересов газетчиков, цементной промышленности - от интересов лесозаготовителей. Все эти благоприятные отрасли были зонами растущей мощи дзайбацу.
В Контрольном комитете TIRB дзайбацу дали понять, что они не столько заинтересованы в создании картелей по образцу промышленных союзов для средних и малых предприятий, сколько в ослаблении конкуренции путем слияний и сокращения числа конкурентов. После принятия закона последовало множество слияний: в мае 1933 г. три компании объединились в Oji * Paper, в декабре в результате трехстороннего слияния появился банк Sanwa, в январе 1934 г. Yawata и пять частных компаний объединились в Japan Steel, в июне появилась Mitsubishi Heavy Industries, а в следующем году была создана Sumitomo Metals. В каждом из этих случаев возникала концентрация экономической власти, близкая скорее к монополии, чем к картелю. Дзайбацу считали, что картели не дают возможности для изменений и со временем оказываются неэффективными. Они предпочли бы иметь индивидуальный закон о промышленном развитии для каждой отрасли (например, Закон о нефтяной промышленности 1934 г. и Закон об автомобилестроении 1936 г.), который также защищал бы их от международных конкурентов. Как оказалось, в тридцатые годы этот закон стал более важным, чем первоначальный закон о контроле, но по причинам, которые дзайбацу не предвидели; они были нужны милитаристам, и, хотя им не нравилось работать с дзайбацу, у них не было другого выбора.
Во время обсуждения и принятия закона о контроле Ёсино однозначно выступал за самоконтроль в промышленности и за сотрудничество государства с частными контрольными соглашениями. Однако в 1931 г. самоконтроль получил дурную славу, особенно в той мере, в какой он был связан с дзайбацу, что привело к мощным требованиям его противоположности - государственного контроля. Причиной стал скандал с "покупкой доллара". 21 сентября 1931 г. Англия объявила о выходе из золотого стандарта в связи с депрессией. Это должно было означать провал политики Иноуэ: Япония не могла поддерживать золотой стандарт, если ее главный торговый конкурент также не придерживался его. Однако золотое эмбарго было восстановлено только через три месяца, а в это время банки дзайбацу устроили оргию скупки долларов, используя иены, которые, как они знали, вскоре должны были обесцениться. Считается, что только Mitsui заработал 50 млн. долл. на международных валютных операциях. Спекуляции закончились в декабре с возвращением к власти Сейюкай* (последней политической партии, существовавшей до 1945 г.) и отказом Такахаси от политики Иноуэ.
Скупка дзайбацу доллара в разгар депрессии вызвала возмущение в японском общественном мнении. Многие группы пришли к выводу, что дзайбацу настолько неисправимо скупы, что вполне готовы обесценить валюту своей страны.
21 декабря 1931 г. в рамках "чистки" Сэйюкай* после прихода к власти Минсэйто* Ёсино Синдзи был назначен заместителем министра. Он занимал эту должность до 7 октября 1936 года. Хотя ТИРБ была связана с партией Минсэйто, Сэйюкай* сохранила ее из-за позитивной привлекательности ее идеологии и из-за того, что Ёсино, который, как считалось, симпатизировал Сэйюкай, хотя публично занимал нейтральную позицию, теперь возглавлял министерство.
В торгово-промышленных кругах 1931-1936 гг. стали известны как эпоха линии Ёсино-Киси. Это означало поощрение правительством тяжелой и химической индустриализации и акцент на рационализации промышленности как основной цели политики МКИ. В период своего вице-министерства Ёсино сначала продвинул Киси на должность начальника отдела промышленной политики (январь 1932 г., через месяц после вступления Ёсино в должность), затем начальника отдела документов (декабрь 1933 г.) и, наконец, начальника бюро по промышленным вопросам (апрель 1935 г.). Киси был явно на "элитном курсе", и ожидалось, что он продвинется к должности вице-министра вскоре после того, как его наставник откажется от нее. В конечном итоге Киси действительно стал вице-министром, но сначала наступила трехлетняя маньчжурская пауза. Несмотря на то что в министерстве существовала ориентация, которую можно назвать линией Ёсино - Киси, между ними были и различия. Если Ёсино всегда будет отождествляться с промышленным "самоконтролем", то Киси - с "государственным контролем" над промышленностью.
Первый этап современной японской промышленной политики кажется далеким от послевоенного экономического чуда, но на самом деле он имеет к нему непосредственное отношение по нескольким причинам. В 1920-е годы Япония столкнулась с экономическими проблемами, сопоставимыми по характеру и остроте с проблемами начала 1950-х годов: необходимостью восстановления конкурентоспособности в международной торговле, реорганизации промышленности для достижения эффекта масштаба и использования новых технологических достижений, а также повышения производительности труда. В период с момента создания MCI до принятия в 1931 году Закона о контроле над важными отраслями промышленности японцы изобрели и опробовали первый из трех характерных для них подходов к промышленной политике, которые сохранились в их репертуаре до настоящего времени. Первый подход заключался в попытке заменить конкуренцию на самоконтроль отрасли со стороны уже созданных в ней предприятий. Институциональная форма этого подхода - картели с государственной лицензией - и по сей день остается предпочтительной формой промышленной политики крупного бизнеса. Его главный недостаток - тенденция картелизации к доминированию и монополизму дзайбацу - стал очевиден уже в 1931 г., и этот недостаток, в свою очередь, вызвал требования противоположного самоконтроля, а именно государственного, которые доминировали в течение всего периода 1930-х годов.
Другой темой этого раннего периода стал поиск критериев эффективности работы менеджеров и предприятий, отличных от краткосрочной рентабельности. В рамках движения за рационализацию производства, начавшегося в конце 1920-х годов, но достигшего своего полного расцвета только в 1950-х, японцы стали осознанно думать о том, как встроить в предприятия и целые отрасли стимулы, способствующие миру в труде, обеспечению занятости, накоплению капитала, повышению производительности и разработке новых продуктов. Хотя первые попытки рационализации были в значительной степени сорваны властью и интересами дзайбацу, забота о рационализации - попытке получить конкурентное преимущество за счет лучшей организации, мира в труде и снижения издержек - является наиболее последовательной и постоянной чертой японской промышленной политики на протяжении всей эпохи "Сёва ". Самым большим достижением первых лет существования МКИ было начало серьезного формирования отношений между правительством и бизнесом, ориентированных на сотрудничество и развитие и учитывающих положение всей японской экономики по отношению к конкурентоспособным зарубежным экономикам в качестве основной системы координат.
Идеи и институциональные инновации этого раннего периода - не просто некое "наследие", которое должно было передаваться от одного поколения к другому. Поколение, которому предстояло возглавить промышленную политику в 1950-1960-е годы, уже было на сцене в конце 1920-х - начале 1930-х годов. Одним из самых поразительных фактов в истории японской промышленной политики является то, что руководителями послевоенного экономического "чуда" были те же люди, которые начали промышленную политику в конце 1920-х годов и руководили ею в 1930-1940-е годы. В отличие от других стран, потерпевших поражение во Второй мировой войне или охваченных революцией после ее окончания, в Японии не произошло радикального разрыва в гражданской бюрократической и экономической элите. Такие люди, как Ёсино Синдзи, Киси Нобусукэ, Сиина Эцусабуро, Уэмура Когоро и Инаяма Ёсихиро принимали активное участие в разработке и реализации промышленной политики до, во время и после войны. Не менее важно и то, что все заместители министра MITI в 1950-е годы пришли в бюрократию в период с 1929 по 1934 год. Таким образом, изучая ранние истоки промышленной политики, мы изучаем и годы становления тех чиновников, которые применяли ее с таким, казалось бы, чудодейственным эффектом в 1950-е годы. Неудивительно, что институты и политика, впервые обсуждавшиеся во Временном бюро промышленной рациональности, имеют более чем мимолетное сходство с институтами и политикой более позднего периода высокоскоростного роста.
Тема исторической преемственности также обращает внимание на то, что промышленная политика коренится в японской политической рациональности и сознательных институциональных инновациях, а не в первую очередь или исключительно в японской культуре, пережитках феодализма, замкнутости, бережливости, примате социальной группы над личностью или каких-либо других особых характеристиках японского общества.
Экономический кризис породил промышленную политику. Длительный спад после Первой мировой войны, завершившийся паникой 1927 г., привел к созданию MCI и первым попыткам проведения промышленной политики, так же как необходимость восстановления экономики после Второй мировой войны, завершившаяся дефляционной паникой 1949 г., привела к созданию MITI и обновлению промышленной политики. Все политические и бюрократические проблемы государства развития, включая конфликт между бюрократией и центральной политической властью, а также конфликт между элементами самой бюрократии, проявились в этот ранний период, как и в 1960-1970-е годы. То, что в послевоенный период японцы решали (или подавляли) эти проблемы более эффективно, чем в 1930-е годы, свидетельствует скорее об их умении извлекать пользу из опыта, чем о каком-либо фундаментальном изменении ситуации, с которой они столкнулись.
В конце 1920-х годов японцы начали создавать новые формы государственного вмешательства в экономику, которые в корне отличаются от командной экономики и регулирующего государства. Вскоре эти первоначальные усилия были перегружены повторяющимися кризисами и привели к непредвиденным последствиям, вызвавшим недоумение их изобретателей. В результате лидеры промышленной политики были вынуждены прибегнуть к другому подходу - прямому государственному контролю над экономикой, который привел их к катастрофе. Горечь эпохи "линии Ёсино - Киси" была более чем достаточной, чтобы предупредить тех, кто после войны управлял и государством, и частным предпринимательством, о возможности катастрофы, если они не переступят через самоконтроль и государственный контроль в пользу частно-государственного сотрудничества. Тем не менее не следует думать, что этот болезненный ранний опыт был полностью негативным. Прототип промышленной политики не долетел, усовершенствованная модель разбилась, но доработанный серийный вариант 1950-х годов поразил мир своей эффективностью. С этой точки зрения первые годы промышленной политики были периодом необходимого зародыша в эволюции и совершенствовании подлинного японского институционального изобретения - промышленной политики государства развития.
Глава 4. Экономический персонал
В тот период, когда Ёсино и его коллеги открывали для себя рационализацию и продвигались к промышленной политике, другая группа японских чиновников занималась параллельными вопросами. Это были офицеры и гражданские бюрократы, работавшие в военных ведомствах и кабинетах министров. Их волновала готовность Японии к войне, особенно если учесть, что Япония не пережила тотальной мобилизации в 1914 году, которая так сильно повлияла на генеральные штабы европейцев. Их также беспокоили серьезные экономические трудности, возникшие во время последней крупной войны Японии (с Россией в 19045 г.), экономическая мобилизация и растущая промышленная мощь потенциальных противников страны (особенно Советской России), а также возникновение проблем в планировании национальной безопасности в части первичных ресурсов (прежде всего нефти, но также и других материалов, необходимых для современного вооружения).
Эти люди приходили к убеждению, что промышленная политика нужна Японии не только для преодоления депрессии, но и для обеспечения ее военного выживания. Как минимум, им нужен был "экономический генеральный штаб", которые должны были определять направление развития экономики с точки зрения военных потребностей Японии и дефицита промышленных и ресурсных ресурсов. В 1930-е годы этот поток вдохновения для промышленной политики перетек в поток гражданской MCI и слился с ним, в результате чего оба эти потока трансформировались.
Первые мысли о мобилизации всей частной экономики на войну появились у японских военных во время Первой мировой войны. 17 апреля 1918 г., исходя из понимания мобилизационных усилий Германии и действий США после вступления в войну, правительство премьер-министра (генерала) Тераучи был принят Закон о мобилизации промышленности боеприпасов (Gunju Kogyo Doin Ho). Это был первый базовый закон Японии, касающийся контроля над промышленностью в военное время. В нем давалось широкое определение военных поставок, и правительство после объявления войны имело право контролировать, использовать или экспроприировать производящие их предприятия. Большинство его положений так и не было применено во время Первой мировой войны, но в 1937 г. он все еще оставался в силе и применялся на ранних стадиях "китайского инцидента" (по требованию парламента, в нем было проведено различие между "состоянием войны" и "состоянием инцидента"), пока его не заменил Закон о всеобщей национальной мобилизации 1938 г.
Закон 1918 г. практически не был связан с участием Японии в Первой мировой войне, но, готовясь к возможной необходимости его реализации, правительство 31 мая 1918 г. создало Бюро боеприпасов (Gunju Kyoku) как полуотдельное подразделение кабинета министров для подготовки экономических мобилизационных планов и сбора статистики по боеприпасной промышленности. Его первый руководитель, представитель военно-морского флота Хара Сёитиро*, много работал над этими задачами, но ему практически не удавалось добиться сотрудничества с профильными министерствами. 15 мая 1920 г. правительство попыталось снизить престиж бюро, объединив его со Статистическим бюро кабинета министров и создав новое ведомство под названием Совет по переписи населения (Кокусэй-ин). Эта идея сработала не лучше первой: военные и статистики передрались за территорию, и 30 ноября 1922 г., когда военные были в некоторой опале из-за Сибирской экспедиции, а правительство стремилось сократить расходы, Бюро переписи было упразднено. Все мобилизационные планы и накопленные статистические данные правительство передало в MAC, а из него - в MCI, где они значительно пополнили ресурсы Статистического отдела Секретариата. Мурасэ Наокай, заместитель министра МКИ в 1936-1939 гг. и очень важная фигура для наших последующих обсуждений в этой главе, работал в кабинете министров в то время, когда был упразднен Совет по переписи населения. По его словам, он понимал, что эти мобилизационные материалы будут полезны его министерству при проведении промышленной политики, и подразумевает, что он приложил руку к их передаче туда.
В середине 1920-х годов, в период "демократии Тайсё", военные были вынуждены отказаться от планирования экономической мобилизации, но к 1927 году интерес к ней возродился. Многие офицеры успели изучить и усвоить уроки Первой мировой войны, и их беспокоила растущая экономическая мощь России после завершения большевистской революции.
Если бы на островах, расположенных на территории Японии, попытались мобилизовать огромное количество людей и боеприпасов в масштабах, например, Франции в 1914-1918 годах, то эти усилия, несомненно, разорили бы Японию, независимо от результата".
Финансовая паника апреля 1927 г. и приход к власти правительства Сэйюкай во главе с военным генералом Танака Гиити позволили вновь попытаться создать орган экономического планирования, ориентированный на военную тематику.
26 мая 1927 г. правительство учредило Бюро ресурсов (Shigen Kyoku) в качестве полуотдельного органа кабинета министров. Поскольку сильное военное присутствие в прежнем Бюро боеприпасов приводило к конфликтам с другими министерствами, на этот раз правительство уменьшило военную составляющую, набрало бюрократов из других министерств и создало совместный государственно-частный совещательный совет для обсуждения вопросов, связанных с ресурсами. Штат Бюро ресурсов был невелик - всего пять человек, но МКИ направило в него одного из своих важных молодых сотрудников - Уэмуру Когоро*, выпускника 1918 г., которому суждено было стать в мае 1968 г. президентом Кейданрен, самого влиятельного в стране поста, определяющего политику в отношении делового сектора. До конца своей бюрократической карьеры Уэмура работал в "генеральном экономическом штабе", где в 1940 г. дослужился до должности вице-президента Совета по планированию при кабинете министров. Его должность в Бюро ресурсов была одной из самых первых связей между МКИ и военными планировщиками до того, как в 1943 г. они были официально объединены в Министерство боеприпасов.
Бюро ресурсов 1927 года предприняло первые меры по настоящему экономическому планированию в Японии. Оно стало инициатором "планов мобилизации материалов" (о которых речь пойдет далее в этой главе), которые стали доминировать в экономике после начала войны с Китаем. Однако главным достижением Бюро в конце 1920-х годов стала разработка Закона об исследовании ресурсов (Shigen Chosa Ho, закон № 53 от 12 апреля 1929 г.), который обязывал частные предприятия отчитываться перед правительством о своих производственных и финансовых возможностях. Поскольку Бюро ресурсов не имело оперативных функций (чтобы не вступать в конфликт с территориями созданных министерств), MCI было уполномочено обеспечивать исполнение закона путем проверки заводов и шахт на предмет определения их ресурсного потенциала. Это было важным событием для мирного времени. Интересно, что в статье 2 этого закона говорится о необходимости разработки "планов контролируемой эксплуатации" предприятий, и такое использование в военно-экономическом уставе считается происхождением термина в названии Закона о контроле над важными отраслями промышленности 1931 г., хотя Ёсино отрицал, что его закон имел военную цель.
Именно вторжение в Маньчжурию в сентябре 1931 г. и убийство премьер-министра Инукаи 15 мая 1932 г. вызвали к жизни промышленную политику как элемент военной мобилизации. События последующих нескольких лет как в Японии, так и в Маньчжурии еще более настоятельно указали на необходимость создания экономического генштаба - координирующего органа, который мог бы объединить военные потребности с гражданскими возможностями и корректировать их. После нападения милитаристов на Инукай трон перешел к беспартийному правительству национального единства под руководством адмирала Сайто * Макото (1858-1936, убит в ходе военного переворота 26 февраля 1936 г.). Министром финансов остался Такахаси Корэкиё, а министром торговли и промышленности стал Накадзима Кумакити (18731960) из Фурукава дзайбацу (Furukawa Electric, Yokohama Rubber, Fuji Electric и др.), ближайший гражданский соратник Ёсино в ТИРБ. Поскольку это был беспартийный кабинет, а Накадзима и Ёсино были хорошими друзьями, от старой практики, когда заместитель министра предлагал новому министру подать в отставку, пришлось отказаться.
Как мы видели в предыдущей главе, в декабре 1931 г. Такахаси вновь ввел эмбарго на продажу золота, что позволило расширить вмешательство государства в частную экономику намного больше, чем картели, разрешенные Законом о контроле. Чтобы сделать эмбарго эффективным, правительство также приняло Закон о предотвращении утечки капитала (Shihon Tohi Boshi Ho, закон № 17 от 1 июля 1932 г.), а когда он оказался двусмысленным и, следовательно, неисполнимым, был принят Закон о контроле за иностранной валютой (Gaikoku Kawase Kanri Ho, закон № 28 от 29 марта 1933 г.), согласно которому все зарубежные операции подлежали утверждению и лицензированию министром финансов. Хотя в то время никто не мог себе этого представить, государственный контроль над конвертируемостью иены продолжался непрерывно до 1 апреля 1964 г., а над перемещением капитала - до политики либерализации капитальных операций конца 1960-х - начала 1970-х годов.
В 1932 г. Такахаси также начал проводить свою знаменитую политику дефицитного финансирования для преодоления депрессии (и тем самым завоевал прозвище, которое сегодня связывают с его именем, - "японский Кейнс"). Военные расходы в общем бюджете выросли с 28% в 1930 г. до 43% в 1935 г., а совокупный дефицит 1932-1936 гг. достиг огромной величины - 1,9 млрд. иен.
Такахаси освободил иену от золота, что привело к резкому снижению ее валютной стоимости. Курс иены по отношению к доллару США упал со 100 иен = 49 долл. в 1931 г. до 100 иен = 19 долл. в 1932 г., а последовавшее за этим снижение цен на японские товары за рубежом вызвало огромный рост экспорта, особенно в страны Южной и Юго-Восточной Азии, который за рубежом громко осуждался как японский "демпинг". Министерство финансов Японии в течение нескольких лет контролировало и контролирует экспорт.
Дефицит покрывался за счет выпуска облигаций, которые продавались Банку Японии, а также за счет некоторого пополнения счетов трастовых фондов (средств мелких вкладчиков, депонированных в Казначействе через почтовую систему сбережений). При этом ожидалась определенная инфляция, но, по теории Такахаси, возвращение к процветанию бизнеса приведет к "естественному" росту налоговых поступлений в бюджет, достаточных для погашения долга. Эти методы были неортодоксальными для того времени (бюджет 1932 г. стал первым несбалансированным бюджетом в современной истории Японии), и все чиновники Министерства финансов при Такахаси относились к ним с сомнением.
Но, похоже, эта политика сработала: Япония вышла из депрессии гораздо раньше, чем ее международные конкуренты. Осенью 1935 г. спрос на товары стал превышать предложение, и цены начали расти. Такахаси затормозил военные расходы, чтобы контролировать инфляцию и платежный баланс, но часть военных восстала против его гражданского вмешательства в модернизацию армии и 26 февраля 1936 г. совершила покушение на него. Такахаси однажды сказал, что "результаты экономического завоевания гораздо труднее свести на нет, чем результаты военного завоевания", но этот урок пришлось усвоить еще многим японцам, прежде чем они приняли его к сердцу после Тихоокеанской войны. Его высказывание вполне может служить эпитафией его эпохе, а также обещанием грядущей эпохи MITI.
Преемник Такахаси дал армии свободу в расходовании средств, что в первую очередь означало импорт необходимых ресурсов, и уже через год, задолго до начала войны с Китаем, Япония столкнулась с полномасштабным кризисом платежного баланса и инфляцией. Токийский индекс оптовых цен (193436 = 100) подскочил с 99,5 в январе 1935 г. до 123,2 в январе 1937 г., а затем до 131,0 в апреле. Поскольку военные запретили Министерству финансов ужесточать экономическую политику, оставалось только прибегнуть к экономическому контролю и нормированию. А с появлением нормирования возникли новые требования - наделить "экономический генштаб" полномочиями по планированию всей экономики. Такой экономический генштаб в виде Планового совета при кабинете министров появился 23 октября 1937 г. под влиянием инцидента в Китае.
С момента создания Бюро ресурсов в 1927 г. и особенно после принятия в 1931 г. Закона о контроле над важными отраслями промышленности основные усилия военных экономистов были направлены на принятие отдельных законов совместно с MCI для конкретных стратегических отраслей. Первым отраслевым законом, имевшим явные военные последствия, стал Закон о нефтяной промышленности от 28 марта 1934 г., который до сих пор представляет интерес.
Закон 1934 г. предоставлял правительству право лицензировать деятельность по импорту и переработке нефти и обязывал импортеров постоянно хранить в Японии запасы нефти не менее чем на шесть месяцев. Закон также наделял правительство правом устанавливать квоты, цены и производить обязательные закупки нефтепродуктов.
Императорский указ возложил на MCI ответственность за исполнение закона, а Ёсино, как заместитель министра, занялся переговорами с иностранными поставщиками Японии (в основном с нефтяными компаниями Standard Vacuum и Rising Sun). Один из представителей Stan-Vac в Японии вспоминает, что в конце 1934 г. сам Ёсино не был сложным в общении и не был настроен против иностранцев, но оба они договорились, что лучше отложить переговоры до окончания текущей сессии парламента, чтобы уменьшить возможные обвинения военных в том, что MCI поддается иностранному принуждению.
Результатом переговоров в 1934 году стало то, что иностранные поставщики более или менее выполнили условия закона, чтобы сохранить японский бизнес.
Закон о нефти оказал самое непосредственное влияние на деятельность министерства, разрешив создание топливной секции в составе Горного бюро. Через три года, 9 июня 1937 г., эта секция была преобразована в Топливное бюро (Nenryo Kyoku) - внешнее агентство MCI, на которое были возложены функции по выработке топливной политики, разработке новых источников нефти, развитию синтетической нефтяной промышленности, а также по администрированию Закона о нефтяной промышленности. Это было первое отраслевое бюро MCI, которое в 1939 году перешло в ведение всего министерства, и первое бюро MCI, в которое были откомандированы офицеры, находящиеся на действительной службе.
Тем временем в 1934 г. на политической арене разразилось первое из двух политических событий, которые должны были привести к созданию экономического генштаба в его наиболее развернутой форме. Это был скандал с Тейдзином, который привел к краху кабинет Сайто. Второй инцидент - военный мятеж в феврале 1936 года, резко усиливший влияние военных на все общество. В январе 1934 г. в серии статей в своем газете "Тайвань" бизнесмен и политический полемист Муто* Санджи утверждал, что группа министров и высших чиновников коррумпированно манипулирует акциями Императорской районной компании (Teijin) в целях собственной наживы, а также что акции Teijin, принадлежавшие министру финансов со времен спасения Тайваньского банка в 1927 г., были тайно проданы им. До сих пор неясно, искренне ли Муто верил в то, что писал, или его обвинения были частью милитаристского заговора с целью дискредитации политических партий и их сторонников-капиталистов. Однако эффект от его обвинений не оспаривается: они способствовали формированию убеждения в безнадежной коррумпированности гражданских политиков.
Сам Муто был застрелен на станции Северная Камакура 9 марта 1934 г. безработным рабочим. Два министра - Накадзима от МКИ и Хатояма от образования, а также бывший заместитель министра финансов и ведущие бизнесмены были арестованы и подвергнуты сенсационному публичному судебному процессу, длившемуся с июня 1935 по октябрь 1937 года. В конечном итоге все они были оправданы. Три арестованных видных бизнесмена впоследствии заняли посты министров в послевоенных кабинетах министров (Каваи Ёсинари в первом кабинете Ёсида, Нагано Мамору во втором кабинете Киси и Мицучи Чузо в кабинете Сидэхара).
Здесь стоит упомянуть о роли Ёсино Синдзи в деле Тейдзина. Интересно, что он ни словом не обмолвился об этом деле, хотя многие из обвиняемых были его близкими личными и профессиональными соратниками: Накадзима - его министр и бывший коллега по TIRB, Мицути - бывший советник старого MAC, Каваи - бывший бюрократ MAC (он ушел в отставку во время рисовых бунтов), Нагано - директор Токийской рисовой биржи. Более того, хотя распоряжение акциями, выставленными в качестве залога Банком Тайваня, входило в компетенцию банковских инспекторов Министерства финансов, надзор за биржами по-прежнему находился под юрисдикцией MCI. Йошино не обязательно было знать непосредственно об отчуждении акций Teijin, но манипулирование ценами на биржах Токио и Осаки должно было заинтересовать MCI.
Когда 9 февраля 1934 г. Накадзима подал в отставку с поста министра, его сменил на оставшийся срок правления кабинета Сайто Мацумото Дзёдзи, известный ученый-юрист, который впоследствии выступал в качестве советника по конституции в 1946 г. и чей проект ГКЧП отверг в пользу своего собственного. В 1934 г. Мацумото выступал за активное судебное преследование обвиняемых по делу Тейдзина и осложнил жизнь Ёсино по этому вопросу. Однако Ёсино ни словом не обмолвился о деле Тейдзина. Возможно, он, как и многие другие в то время, считал, что это дело было подстроено милитаристами и правыми с целью уничтожения "либеральных" элементов в политике. Если это так, то его молчание можно объяснить тем, что в середине 1930-х годов было крайне опасно противоречить националистам по любому вопросу. В ретроспективе дело Тейдзина представляется эквивалентом в партийной политике дела Минобэ - отстранения Минобэ Тацукити от преподавания в Токийском университете по обвинению в величественном поведении в академической среде.
После инцидента с "Тэйдзином" кабинет адмирала Окада Кэйсукэ (июль 1934 - март 1936 гг.) попытался развеять сомнения общественности (и военных) по поводу экономического управления, создав для консультаций по вопросам экономической политики Совет по обсуждению вопросов, названный в прессе "дополнительным кабинетом" (Naikaku Shingikai). Однако когда премьер-министр заявил, что его совет призван "избавить технические экономические вопросы от политического вмешательства", Сэйюкай* решительно выступил против совета как бюрократического и милитаристского устройства. Отчасти из-за бойкота Сэйюкай президент Минсэйто* и один из самых искусных политических манипуляторов Японии Мачида Чудзи* (1863-1946) вошел в кабинет министров в качестве министра МКИ, хотя большинство партийных политиков отвергали "беспартийное" правительство Окады. Мачида сохранил за Ёсино пост заместителя министра по собственным политическим соображениям, но впоследствии Ёсино считал, что в тот момент ему следовало подать в отставку. Совет Окады состоял из пятнадцати членов из числа "высокопоставленных государственных деятелей".
.
Для обслуживания этого "мозгового треста" правительство Окады создало также Исследовательское бюро при кабинете министров (Naikaku Chosa* Kyoku, учреждено императорским указом № 119 от 11 мая 1935 г.). Это было не старое Бюро ресурсов 1927 г., ориентированное на военные нужды и также прикрепленное к кабинету, а новый орган, состоящий из бюрократов, временно откомандированных из основных министерств для работы в этом элитном органе. Через два года в результате объединения Исследовательского бюро кабинета и Бюро ресурсов появился Совет по планированию, известный в то время как "экономический генеральный штаб".
В 1935 году Научно-исследовательское бюро Кабинета министров стало оплотом так называемых "новых бюрократов" ("бюрократы-реформаторы") или, по описанию Накамуры Такафусы, гражданские бюрократы, которых привлекла нацистская идеология. Иде и Исида прямо определяют бюрократов-реформаторов как "антилиберальных, антипартийных, националистических, провоенных, профашистских и прежде всего выступающих за усиление государственного контроля". Их можно было встретить во всех министерствах, а после убийства Инукаи они приобрели большое влияние в ходе активной внутрибюрократической борьбы за заполнение вакуума, образовавшегося после ухода политических партий. Сотрудничая с военными, будь то по идеологическим соображениям или просто потому, что так дул ветер, некоторые бюрократы быстро продвигались по карьерной лестнице.
В министерствах старой линии, таких как Министерство финансов и Министерство иностранных дел, основная часть бюрократического руководства пыталась противостоять растущему влиянию военных, но в течение десятилетия эти министерства, как правило, теряли власть, уступая ее министерствам, которые сотрудничали с ними, таким как MCI. В MCI Ёсино критиковал бюрократов-реформаторов как "льстецов военных", хотя его протеже Киси был образцовым бюрократом-реформатором, а сам Ёсино был в хороших отношениях с военными благодаря своей по сути технократической политической позиции.
Ёсино также признавал, что прием на службу в МКИ офицеров, находящихся в отставке, - практика, разрешенная им для Топливного бюро и ряда других новых подразделений, - влияла на кадровые вопросы министерства. Милитаристы регулярно использовали свое политическое влияние для блокирования продвижения по службе молодых чиновников, которых они считали недостаточно "реформистскими". Большинство чиновников, работавших в промышленной администрации, в отличие от коммерческой, в той или иной степени стали бюрократами-реформаторами, что привело к расстановке фракций при преемниках Ёсино и при Киси, которая скажется на работе министерства на десятилетия вперед.
Военный эквивалент бюрократов-реформаторов или "штабные офицеры реформ", смотрели на бюрократов-реформаторов как на возможную гражданскую замену старых партийных лидеров, которые, по их мнению, были коррумпированы и являлись главными препятствиями на пути построения в Японии "государства национальной обороны". В октябре 1934 г. министерство армии опубликовало подстрекательскую брошюру, призывающую к национальной мобилизации, противостоянию "классам, живущим нетрудовыми доходами", расширению производства и торговли под контролем государства. Для реализации этой программы армия рекомендовала своим кадрам вступать в союзы с "новыми бюрократами", и этот термин вошел в обиход.
Одним из важных источников бюрократов-реформаторов были чиновники, служившие в Маньчжурии в качестве переводчиков после провозглашения в марте 1932 г. нового государства Маньчжоу-Го. Поскольку Маньчжоу-Го фактически управляла армия, то приглашенные на работу должны были сочувствовать идеям военных по обновлению самой Японии. Контингент МКИ, служивший в Маньчжурии, особенно важен для послевоенной промышленной политики, поскольку, как писал в 1976 г. Сиина Эцусабуро, Маньчжурия была "великим испытательным полигоном" для японской промышленности.
Среди важных бюрократов-реформаторов в МКИ и в тесно связанных с ним экономических бюро были Киси Нобусукэ, Сиина Эцусабуро, Уэмура Когоро, Коганэ Ёситеру (директор Топливного бюро в 1941 г. и депутат послевоенного парламента), Хасии Макото (входил в состав послевоенного Совета по стабилизации экономики, а затем стал президентом компании Tokyo Gauge Company), Минобэ Ёдзи (племянник Минобэ Тацукити, начальник бюро техники Министерства боеприпасов и послевоенный вице-президент Japan Hydrogen Industries), Вада Хироо (от Министерства сельского хозяйства, послевоенный министр сельского хозяйства в первом кабинете Ёсида), Сакомидзу Хисацунэ (от Министерства финансов, послевоенный генеральный директор Агентства экономического планирования и почтовый министр в кабинетах Икэда), Аоки Кадзуо (от Министерства финансов, Аоки Кадзуо (от Министерства финансов, президент Совета по планированию, послевоенный член Палаты советников Сейма) и Хосино Наоки (от Министерства финансов, президент Совета по планированию, послевоенный председатель сети отелей Tokyu и издательской компании Diamond). Неудивительно, что некоторые из бюрократов-реформаторов оказались не правыми, а левыми социалистами и криптокоммунистами; их присутствие в "экономическом генштабе" вызвало в 1941 г. крупный скандал, о чем мы увидим далее в этой главе.
До формирования второго кабинета Коноэ в 1940 г. основные фракции в большинстве министерств пытались втихую сдерживать влияние бюрократов-реформаторов, которых они считали чрезмерно амбициозными. Поэтому промискуитетные бюрократы часто добивались перевода в Маньчжурию или в кабинетные бюро экономического генштаба, где было сильно влияние военных. В мае 1935 г., когда было создано Исследовательское бюро при кабинете министров, министр Мачида из МКИ предложил Ёсино занять пост первого директора бюро, но не стал настаивать, когда Ёсино отказался.
Вместо него премьер-министром был избран Ёсида Сигэру (1885-1954), которого следует тщательно отличать от одноименного чиновника Министерства иностранных дел, ставшего премьер-министром после войны. Этот Ёсида был чиновником Министерства внутренних дел, членом ультранационалистического Общества поддержания национального престижа (Кокуикай), министром боеприпасов в кабинете Койсо в 1944 году.
На момент создания исследовательское бюро Ёсиды объединяло сотрудников министерств армии, флота, внутренних дел, финансов, торговли, сельского хозяйства и связи, а также двух сотрудников кабинета министров, одновременно работавших в Бюро ресурсов.
MCI направил двух сотрудников - Хасии Макото и Фудзита Куниносукэ (с января 1934 г. по май 1935 г. начальник первого отдела TIRB, после войны сначала член американской Комиссии по ценным бумагам и биржам, а затем профессор университета Чуо*). Йошида предложил Киси присоединиться к нему, но у того были дела поважнее в MCI и в Маньчжурии, и он отказался. Одним из двух сотрудников Министерства сельского хозяйства, работавших в Исследовательском бюро, был Вада Хироо, видный лидер левых социалистов в послевоенной политике.
Ярко выраженная "новобюрократическая" окраска как совещательного совета, так и Исследовательского бюро в кабинете Окады вызвала резкое осуждение со стороны некоторых политических партий и лидеров бизнеса. Вскоре совещательный совет превратился в мертвую букву и был тихо упразднен при смене правительства. Однако Исследовательское бюро продолжало существовать и оказалось втянутым в одно из исторических противоречий начала эпохи контролируемой экономики. По аналогии с Законом о нефтяной промышленности 1934 года исследовательское бюро при кабинете министров разработало план реорганизации и государственного контроля над отраслью производства и распределения электроэнергии. Однако в данном случае владельцы компаний оказали ожесточенное сопротивление, а лидеры бизнеса осудили бюро за пропаганду "бюрократического фашизма" и "государственного социализма".
После двух лет ожесточенных дебатов в парламенте и за его пределами бюрократы наконец добились контроля над электроэнергетикой, приняв Закон о контроле над электроэнергией 1938 года. Они хотели национализировать электроэнергетику, но им пришлось согласиться на государственное управление и частную собственность, чтобы получить хоть какой-то закон. Потребовалось несколько доработок, но когда в сентябре 1941 г. закон был полностью введен в действие, он принудительно объединил 33 генерирующие и 70 распределительных компаний в 9 коммунальных предприятий под контролем и надзором Бюро электроэнергетики Министерства связи. Это была одна из самых впечатляющих реформ "промышленной структуры" предвоенного периода. Закон о контроле над электроэнергией важен для истории MITI, поскольку в результате создания в 1943 году Министерства боеприпасов Бюро электроэнергетики перешло из Министерства связи в подчинение MITI. Все девять компаний, созданных в соответствии с законом 1938 г., существуют и сегодня, только теперь они являются частными коммунальными предприятиями (Tokyo Electric Power - крупнейшее в мире частное коммунальное предприятие), и все они по-прежнему находятся под контролем и руководством MITI.
Если дело Тейдзин в 1934 г. ознаменовало собой зарождение бюрократов-реформаторов, то неудачный военный переворот 1936 г. изменил политическую систему и вывел их на первый план. Он также положил начало борьбе между бюрократами, выступавшими за государственный контроль над экономикой, и частными промышленниками, выступавшими за самоконтроль, - борьбе, которая продлится до конца Тихоокеанской войны. Внутри MCI восстание военных встревожило многих благодушных бюрократов; Йошино признает, что после этого инцидента он потерял контроль над министерством. Еще до конца года он и Киси были уволены. Военные занимали высокие позиции в кабинете министров, но в самих министерствах развивалось пассивное сопротивление милитаристам и их друзьям. Лидеры бизнеса также начали осторожно выступать против линии Ёсино и Киси, но открыто они не могли высказаться, опасаясь покушения. Однако для того, чтобы добиться сотрудничества с промышленностью, военным пришлось пойти на компромисс в вопросе о том, кого рекомендовать на пост министра МКИ, и терпеть министров, которые были выходцами из деловых кругов или были приемлемы для них.
Одним из таких компромиссных вариантов на пост министра МКИ стал Огава Готаро * (1876-1945), бывший профессор экономики Киотского университета, с 1917 г. избранный депутатом Палаты представителей.
Огава дал понять, что намерен "устранить контролирующую фракцию в MCI", и для этого у него было несколько причин. Во-первых, он был выходцем из Кансая и отражал враждебность делового мира Осаки к контролируемой экономике. Во-вторых, он опасался работать с заместителем министра, который занимал свой пост уже пять лет и мог попытаться вытеснить его. В-третьих, как лидеру Минсэйто, ему не нравились пристрастия Ёсино к Сэйюкай и связи Киси с политическими и промышленными деятелями Чосю (например, с Мацуока Ёсукэ, в то время президентом Южно-Маньчжурской железной дороги, министром иностранных дел во время заключения союза стран оси, дядей Сато Хироко, жены брата Киси Эйсаку). Наконец, Огава, очевидно, не доверял и Ё.
Огава стал министром МКИ в кабинете Хироты после смерти Кавасаки Такукити, пробывшего на этом посту всего несколько недель. Первоначально Кавасаки был выбран на пост министра внутренних дел, но армия наложила на него вето, поскольку он был одним из лейтенантов Мачиды Чудзи*, и он перешел в МКИ.
Интересно, что Огава погиб 1 апреля 1945 года при торпедировании судна Ава Мару в Тайваньском проливе американской подводной лодкой. Предполагалось, что он будет перевозить некомбатантов и грузы для военнопленных союзников, но некоторые американцы считали, что японцы использовали прохождение Ава Мару для возвращения золота и важных персон на родные острова. Погибло около 2 045 пассажиров. В апреле 1949 г. на борту корабля Awa. Инцидент стал политическим вопросом, когда правительство Ёсиды отказалось от попыток получить компенсацию от США из-за американской помощи на послевоенное восстановление Японии. На самом деле Огава возвращался в Японию после работы верховным советником бирманского правительства.
Огава предложил Ёсино возглавить недавно созданную Компанию промышленного развития Тохоку* (Северо-Востока) - японский вариант Tennessee Valley Authority для развития отсталого региона. При этом Огава сказал Киси, что Квантунская армия настоятельно просила Киси об услугах в маньчжурском правительстве (что оказалось правдой). Ёсино подумывал отказаться от отставки, мотивируя это тем, что как императорский чиновник он не может быть уволен, но передумал. Он понимал, что слишком долго оставался вице-министром, и знал, что младшие чиновники в министерстве проводят совещания по политической ситуации, на которые он не допускается.
В день рождения Ёсино, 17 сентября 1936 г., он и Киси подали совместные заявления об отставке. Ёсино уехал в Тохоку, где он родился, а Киси стал заместителем директора промышленного департамента правительства Маньчжоу-Го.
В строгом соответствии с обычаем Огава попросил Ёсино назвать его преемника. Ёсино рекомендовал Такеучи Какити, выпускника 1915 г., в то время директора Патентного бюро. Такеучи никогда не пользовался популярностью у Киси, который, по-видимому, считал, что Такеучи следовало направить в Министерство сельского хозяйства при разделении MAC в 1925 году. Тем не менее, Такеучи занимал множество важных, типично реформаторских бюрократических постов в МКИ и других государственных структурах: он был начальником отдела в TIRB с 1930 по 1935 г., президентом Совета по планированию при кабинете министров с января по июль 1940 г., заместителем министра боеприпасов с июля 1944 г. по апрель 1945 г. В 1936 г. Огава назначил его заместителем министра торговли и промышленности, но дал понять, что не доверяет ему как приверженцу линии Ёсино-Киси. В этих условиях Такеучи через два месяца подал в отставку и после короткого перерыва в Маньчжурии занял пост директора полуофициального Топливного бюро, где чувствовал себя гораздо комфортнее. В качестве своего преемника Огава выбрал Мурасэ Наокаи, чиновника, гораздо более симпатичного Огаве, и вице-министра, который руководил МКИ в первые годы войны в Китае и после полной реорганизации в 1939 году.
Мурасэ Наокай (18901968) поступил в MAC из юридического факультета Todai в 1914 году. У него не было большого опыта работы в MAC или MCI, поскольку с 1919 по 1933 г. он работал в качестве переводчика в Бюро по законодательству при кабинете министров (Hosei* Kyoku). Это бюро было самой престижной должностью для довоенного бюрократа, а его директорство - вершиной императорской службы. К 1933 г. Мурасэ стал советником бюро, и
Единственная должность, которую ему еще предстояло занять, была должность директора. Поскольку он считался слишком молодым для этого, хотя и считался прекрасным специалистом в области юриспруденции, бюро попросило Ёсино взять его обратно на должность начальника бюро в MCI. Ёсино с радостью согласился, и в сентябре 1933 г. он назначил Мурасэ начальником Бюро по коммерческим вопросам. Мурасэ занимал эту должность до отставки Ёсино.
Таким образом, Мурасэ не имел опыта работы ни в управлении промышленностью, ни в МДПВ. Он склонялся к коммерческому крылу MCI, которое ориентировалось на средние и мелкие предприятия, страховой бизнес, биржи и торговлю и отражало настороженное отношение делового мира к контролируемой экономике. Главным достижением Мурасэ на посту главы Бюро по коммерческим вопросам стало принятие в 1936 г. Закона о центральном депозитарии торгово-промышленных кооперативов, который стал основой для создания банка "Сёко Чукин". Этот банк был и остается сегодня ведущим государственным финансовым органом, занимающимся исключительно поддержкой средних и малых предприятий. Мурасэ стал известен как защитник интересов мелких предпринимателей, а после окончания Тихоокеанской войны с февраля 1953 г. по февраль 1958 г. занимал пост председателя банка, основанного им в 1936 году.
Пока Мурасэ обустраивался в Кобики-чо, Киси находился в Хсинкинге, где встречался со старыми друзьями и коллегами. Киси сам был непосредственно ответственен за направление большинства из них туда. Во время своей работы в качестве начальника отдела промышленной политики и начальника отдела документов (193235 гг.) Киси получал от Квантунской армии многочисленные запросы на сотрудников MCI для работы в новом правительстве Маньчжоу-Го. Это правительство было разделено на ряд департаментов, эквивалентные министерствам в Японии, в каждом из которых директором был маньчжур, а заместителем - японец. Агентство общих дел (Сому-чо), директором и заместителем которого были японцы, осуществляло контроль над всей марионеточной структурой. Армия попросила министерства в Токио прислать бюрократов-реформаторов для временной работы на этих "руководящих" должностях, и Киси с готовностью согласился.
Когда в октябре 1939 г. Мурасэ был вынужден покинуть пост вице-министра в связи с "возвращением маньчжуров", Икэда Сэйхин, лидер Мицуи и министр МКИ во второй половине 1938 г., организовал его назначение на должность директора Бюро по законодательству при кабинете министров. Он оставался на этом посту до назначения кабинета Тодзио, после чего вышел из состава правительства. 7 апреля 1945 г. премьер-министр (адмирал) Судзуки Кантаро* попросил его вернуться на должность директора Законодательного бюро при кабинете министров, чтобы оказать содействие в завершении Тихоокеанской войны. Он оставался на этом посту до конца капитуляции. 28 августа 1946 г. оккупационные власти подвергли его чистке, а 13 октября 1950 г. депургнули. С 1 марта 1953 г. он стал советником МИТИ. Возглавив банк "Сёко Чукин", государственную корпорацию, подконтрольную МИТИ, в 1961-1967 гг. он стал президентом Японской электронной компьютерной компании, одного из главных инструментов МИТИ по развитию отечественной компьютерной индустрии.
В то время как на посту главы Агентства по общим делам работал Комаи Токудзо из Управления по особым делам Квантунской армии, его преемником стал Хосино Наоки из Министерства финансов. Впоследствии Киси стал заместителем Хосино в Агентстве по общим вопросам.
Первым сотрудником MCI, направленным в Маньчжурию, был Такахаси Кодзун, бывший начальник отдела документов, который отправился туда в июне 1933 г. и стал заместителем директора Промышленного департамента (Jitsugyo-bu*, который в 1937 г. сменил название на Sangyo-bu). Осенью 1933 г. Такахаси вернулся в MCI, чтобы набрать новых сотрудников, и Киси настоятельно рекомендовал ему обратиться к молодому сотруднику TIRB Сиине Эцусабуро* (Киси был трехлетним "семпаем" Сиины). Таким образом, между Киси и Шииной установились отношения, которые оказались столь же длительными, как и между Ёсино и Киси. Если линия Ёсино-Киси преобладала в министерстве в первой половине 1930-х годов, то линия Киси-Шиина доминировала в 1940-х, 1950-х и вплоть до 1960-х годов. Сиина с 1933 по 1939 гг. служил в промышленном управлении Маньчжурии. Кроме того, Киси направил в Маньчжурию Окабэ Кунио (начальника Бюро содействия торговле МИТИ в 1951 г., а после ухода с поста чиновника - управляющего директора JETRO и директора Компании по развитию электрических ресурсов МИТИ). В своих воспоминаниях Ёсино называет и Сиину, и Окабэ членами не своей фракции, а "фракции Киси".
Среди тех, кого Киси отправил или Огава выслал в "дикие земли Маньчжурии" в 1933-1936 гг. были Минобэ Ёдзи* (срок службы в МКИ с 1926 по 1945 гг.), Кода* Нобору (1925-1943 гг.), Сисеки Ихэй (1930-1952 гг., член Палаты представителей с мая 1953 г., один из ключевых сторонников МТИ в парламенте). Однако именно Киси был тем сотрудником МИТИ, которого армия хотела видеть все это время. Его предшественник на посту заместителя начальника Промышленного управления Такахаси Кодзюн не оправдал себя на этом посту, и в 1936 г. армия настаивала на приходе Киси, чтобы он помог ей развернуть забуксовавшую кампанию индустриализации. Таким образом, под давлением Огавы Киси отправился в Маньчжурию, чтобы сменить Такахаси на посту заместителя директора Промышленного департамента.
К моменту приезда Киси ситуация в Маньчжурии существенно изменилась. В 1933-1936 гг. армия и Южно-Маньчжурская железная дорога (ЮМЖД) попытались применить радикальный, контролируемый государством, антизайбацкий план развития, но потерпели неудачу из-за нехватки капитала и самодеятельного управления тяжелой и химической промышленностью. В результате репутация ВСРП сильно пострадала. К 1935 г. Квантунская армия начала пересматривать свою прежнюю антикапиталистическую линию и теперь пыталась создать гораздо более надежный и более реалистичный "пятилетний план развития японской и маньчжурской промышленности". Летом 1936 г. штаб армии завершил разработку этого плана и 29 мая 1937 г. представил его японскому кабинету министров.
Роль Киси в разработке этого плана вызывала много споров. После войны секция обвинения Международного военного трибунала для Дальнего Востока около восьми раз вызывала Сиину в свой офис в Ичигая, чтобы расспросить его о роли Киси в разработке плана. Он отвечал, что к моменту приезда Киси план уже был завершен и что Киси был приглашен в Хсинкинг главным образом для того, чтобы проконтролировать его реализацию. Сиина, безусловно, был тем человеком, которого следовало спросить, поскольку он проводил промышленные исследования в Маньчжурии с 1933 г. и, по словам Киси, он был центральной фигурой в разработке плана 1936 года. Однако в другой раз Киси заявил, что он внес большой вклад в разработку плана, работая в Токио в качестве консультанта.
Как бы то ни было, по прибытии Киси настоял на том, чтобы начальник штаба Квантунской армии Итагаки Сейширо* предоставил ему свободу действий для реализации этого плана. Итагаки согласился, и участие армии в промышленных делах Маньчжурии значительно сократилось.
План был чрезвычайно амбициозным. Он предусматривал производство 5 млн. тонн чугуна, 3,5 млн. тонн стальных слитков, 2 млн. тонн готовой металлопродукции, 38 млн. тонн угля, 2,6 млн. киловатт электроэнергии, 400 тыс. тонн древесной массы и т.д.
Для реализации этого плана Киси пригласил в Маньчжурию руководителя дзайбацу "Ниссан" Аюкаву Гисукэ. Аюкава был приемлем для армии, поскольку представлял "новое дзайбацу" - концерны, процветавшие в результате военной экспансии 1930-х гг. и состоявшие из фирм, сосредоточенных в сравнительно высокотехнологичных отраслях промышленности, а также потому, что Аюкава имел много личных связей с Киси и Ёсино (Ёсино, кстати, в конечном итоге перешел в маньчжурскую фирму Аюкавы после его смещения с поста министра торговли и промышленности в 1938 г.). Кроме того, автомобильная фирма "Ниссан", принадлежавшая Аюкаве, была одной из двух компаний, которым было оказано особое предпочтение в соответствии с Законом об автомобильной промышленности 1936 г. (о нем речь пойдет ниже). Именно в результате этих планов и соображений осенью 1937 г. Японская промышленная корпорация (Nissan) изменила свое название и зарегистрировалась в Маньчжоу-Го как Маньчжурская корпорация тяжелой промышленности (Manshu Jukogyo* K.K., сокращенно Mangyo) с Аюкавой Гисукэ в качестве президента.
Аюкава планировал привлечь из американских источников около 250 млн. долл. Он полагал, что этих средств, плюс собственного капитала, будет достаточно для начала работы. Как оказалось, как раз в это время началась война с Китаем, и международное финансирование так и не стало возможным из-за осуждения во всем мире поведения Японии во время войны. Тем не менее Аюкава работал над этим в течение пяти лет, создавая многочисленные фирмы-сателлиты ("одна компания для одной отрасли" - такова была модель организации промышленности, разработанная им и Киси) и давая своему штату японских бюрократов бесценный опыт планирования и эксплуатации промышленности.
Киси впоследствии писал, что в Маньчжурии он "проникся идеями промышленного руководства", а Шиина утверждает, что опыт экономического планирования в Маньчжурии был столь же важен для последующих "планов мобилизации материалов" и их послевоенных аналогов, как и работа Бюро ресурсов при кабинете министров. Самыми крупными маньчжурскими проектами были строительство плотин для выработки гидроэлектроэнергии на реках Сунгари и Ялу и обширные проекты по мелиорации земель. Маньгё построил линии электропередач, превосходящие все, что было построено в Японии до этого времени, а японская алюминиевая промышленность, требующая большого количества электроэнергии, была впервые создана в Маньчжурии.
В Японии в этот период движение в сторону контроля над промышленностью выражалось прежде всего в принятии законов о развитии конкретных отраслей. Вторым таким законом (после Закона о нефтяной промышленности 1934 г.) стал Закон об автомобильной промышленности (принят 29 мая 1936 г., вступил в силу 11 июля). В соответствии с ним производители легковых и грузовых автомобилей в Японии должны были получить лицензию правительства. Правительство обеспечивало половину капитала лицензиатов, а налоги и импортные пошлины были отменены на пять лет. Лицензию получили только две компании - Toyota и Nissan, и к 1939 г. закон, как и предполагалось, вывел из бизнеса иностранных производителей автомобилей в Японии (Ford и General Motors). Одно из последних действий Киси в период его правления
В 1936 г., еще будучи начальником Бюро по промышленным вопросам и перед отъездом в Маньчжурию, он должен был подготовить проект этого закона. Какума лаконично замечает, что хотя сам закон был отменен во время оккупации, его положения оставались в силе до конца 1960-х годов.
Нефтяной и автомобильный законы стали первыми из серии законов, призванных обеспечить специальное государственное финансирование, налоги и защитные меры для отдельных отраслей промышленности, и первыми, которые защищались с точки зрения потребностей национальной обороны. Их значение трудно переоценить. В 1950-1960-е гг. они были возрождены для различных отраслей промышленности и для невоенных (но все же оборонных) целей. Они представляют собой часть довоенного наследия, имеющую самое непосредственное отношение к послевоенной промышленной политике. В конце 1930-х гг. были приняты такие законы, как Закон об искусственной нефти (10 августа 1937 г.), Закон о сталелитейной промышленности (12 августа 1937 г.), Закон о станкостроительной промышленности (30 марта 1938 г.), Закон о производстве самолетов (30 марта 1938 г.), Закон о судостроительной промышленности (5 апреля 1939 г.), Закон о производстве легких металлов (1 мая 1939 г.) и Закон о производстве важных машин (3 мая 1941 г.).
Эти законы в значительной степени способствовали развитию конкретных отраслей, но в политическом плане они представляли собой компромисс между государственным контролем и самоконтролем. Предпринимательский сектор был еще достаточно силен, чтобы противостоять государственному и общественному давлению и настаивать на частной собственности и значительной доле частного управления, что ближе к послевоенной модели, чем некоторые другие меры, принятые группой государственного контроля в 1930-е годы.
Одной из областей, где военные сначала создали серьезную проблему, а затем поддержали решение, значительно опередившее свое время, был контроль над внешней торговлей. Конкурентами военных здесь были не частные предприниматели, а другие бюрократы. После убийства министра финансов в феврале 1936 года чиновники Минфина практически прекратили попытки противостоять требованиям военных об увеличении бюджета. Один из исследователей отмечает, что с момента формирования кабинета Коноэ в 1937 году и до начала Тихоокеанской войны никто из сотрудников Министерства финансов не принимал участия в принятии ключевых решений.
В результате такого отстранения финансовых администраторов бюджет вырос с 2,3 млрд. йен в 1936 г. до 3 млрд. йен в 1937 г., причем вся сумма была направлена на закупку боеприпасов. Компании, снабжающие армию, занялись огромным спекулятивным импортом материалов. Чтобы преодолеть возникший серьезный дефицит платежного баланса, военные потребовали перевести внешнюю торговлю на военные рельсы. Они хотели стимулировать отрасли, приносящие валютные доходы, и ограничить весь импорт, который они считали ненужным. Для этого военные выступали за совмещение торговых функций и объединение министерств финансов, иностранных дел и торговли в новое министерство торговли.
Министерство иностранных дел выступило против этого плана, но MCI поддержало его. Терао Сусуму, один из руководителей торгового бюро MCI с момента его создания в мае 1930 года, вспоминает, что в 1937 году они искали что-то вроде MITIt - первого в Японии агентства, сочетавшего управление промышленностью с контролем внешней торговли.
Однако в МИДе об этом и слышать не хотели, и от этой идеи пришлось отказаться. Вместо этого 14 июля 1937 г. (что совершенно не связано с началом войны с Китаем 7 июля) Торговое бюро МКИ было возвышено и преобразовано в полуотдельное бюро со своим генеральным директором и секретариатом, в котором на руководящих должностях служили офицеры. Внешнее торговое бюро МКИ стало прямым предком влиятельного Торгового совета (Boeki-cho*) оккупационного периода, а сам МИТИ возник в 1949 г., по сути, как слияние МКИ и Торгового совета.
В 1939 г. армия и МКИ вновь попытались создать министерство торговли. На этот раз все сотрудники торгового бюро МИДа подали заявления об отставке, а министр иностранных дел Номура Китисабуро* пригрозил, что сам отправит кабинет в отставку, если от этой идеи не откажутся. В итоге кабинет Абэ все равно пал из-за этого вопроса. Главный сотрудник МКИ, добивавшийся создания министерства торговли в 1939 г., Уэно Косити*, заместитель министра МИТИ в 1957-1960 гг., вспоминает об этом эпизоде с большим разочарованием.
Министерство иностранных дел и торгово-промышленная бюрократия по сей день ведут непримиримую борьбу по вопросу о том, кто должен контролировать внешнюю торговлю.
Хотя до войны министерство торговли не было создано, после начала китайского инцидента MCI стало активно заниматься торговыми вопросами. Однако когда война в Китае переросла в войну на Тихом океане, вопросы торговли стали почти полностью сосредоточены в новом министерстве по делам Великой Восточной Азии, которое поглотило внешнее торговое бюро. Министерство Большой Восточной Азии также активно противостояло Министерству иностранных дел, и фактически оно было скорее колониальным ведомством для новых оккупированных территорий, чем бюро внешней торговли. Таким образом, с 1942 г. и до создания MITI MCI практически не имело отношения к торговле (хотя в 1942 и 1943 гг. в нем сохранялся небольшой штат торговых работников, пока Министерство боеприпасов не уничтожило его). В сравнительном плане не вызывает сомнений, что MITI является более эффективным агентством по промышленной политике, чем MCI, именно потому, что оно объединяет контроль над торговлей и промышленностью в одном подразделении и планирует работу каждого из них в координации с другим.
Кабинеты, последовавшие за армейским мятежом 1936 года, были непопулярны. Это привело сначала к призывам к созданию правительства национального единства, а затем к его формированию под руководством принца Коноэ 4 июня 1937 года. Учитывая дисбаланс международных платежей и необходимость для армии импортировать хотя бы часть необходимых ей товаров, выбор министра финансов в новом правительстве был одним из главных вопросов. Коноэ предложил кандидатуру Кая Окинори, который был не реформатором, а фискально-консервативным бюрократом Министерства финансов. Кая, в свою очередь, рекомендовал Ёсино на пост министра торговли и промышленности, мотивируя это тем, что ему необходима поддержка этого министерства, если он собирается взять под контроль расходы армии. Как оказалось, начало войны в Китае через месяц после прихода к власти правительства Коноэ нарушило все эти планы. Тем не менее Ёсино вернулся со своего поста на северо-востоке и стал министром организации, которую он покинул в качестве заместителя министра всего несколько месяцев назад. Он стал первым бюрократом, воспитанным в МКИ, который занял пост министра торговли и промышленности. Интересно, что карьеры Ёсино и Киси похожи тем, что оба были уволены с поста заместителя министра, а затем менее чем через год вернулись на пост министра.
4 июня 1937 г., в день приведения к присяге нового кабинета министров, министр финансов Кайя и министр МКИ Ёсино выступили со своим знаменитым совместным заявлением о "трех фундаментальных принципах" экономической политики: производство должно расширяться, страна должна жить в пределах, установленных международным платежным балансом, и правительство должно контролировать экономическую деятельность, чтобы достичь координации между первыми двумя принципами.
Первый принцип был направлен на удовлетворение требований военных, второй - на удовлетворение требований лидеров бизнеса, а третий поставил всю страну в известность о необходимости перемен, чтобы выполнить волю военных и при этом избежать банкротства.
Цель этого заявления (взять под контроль военные расходы) была достаточно ясна в Японии, но за рубежом оно было воспринято как объявление агрессии. В американских газетах заявление Кая-Йошино было расценено как подготовка к войне с Китаем, а в 1945 г. Международный военный трибунал по Дальнему Востоку расследовал выступление Йошино по радио о трех принципах как возможное доказательство его участия в военном заговоре.
Йошино и Кайя выступали за расширение производственного потенциала, но при этом отстаивали принципы бюджетной честности и совместного государственно-частного управления, что заметно отличало их от непосредственных предшественников.
В то время как в США, в частности, был принят закон о том, что конфликт должен быть максимально минимизирован. Такая позиция сохранялась примерно до момента битвы за Хсючоу, который пал перед японцами 18 мая 1938 года. Однако практически сразу же стали появляться некоторые меры контроля военного времени. Помимо возобновления и усиления действия постановления о контроле над ценами 1918 г., правительство Коноэ добилось принятия 10 сентября 1937 г. трех новых законов. Первый из них узаконил исполнение Закона о мобилизации предприятий боеприпасов 1918 г., несмотря на то, что война не была объявлена. Второй закон - "О регулировании чрезвычайных фондов" (Rinji Shikin Chosei * Ho*) - наделял Министерство финансов правом направлять государственный и частный капитал в военную промышленность, если оно считало, что обычный поток инвестиционных средств слишком медленный или недостаточный. На момент принятия закона его последствия не были четко определены, но он положил начало административному руководству Министерством финансов частными банками, которое продолжается и по сей день.
Наиболее интересен третий закон. Он был детищем Ёсино и, вероятно, самым большим его достижением на посту министра. Он носил внушительное название "Закон о временных мерах, касающихся экспорта, импорта и других вопросов" (Yushutsunyu-hin-to* ni kan suru Rinji Sochi ni kan suru Horitsu*, закон № 92), и Ёсино и его помощники с удовольствием рассказывали, как они выбрали такую формулировку, чтобы запутать членов парламента, а также о том, как Йошино скрытничал и давал расплывчатые ответы на вопросы, заданные в Демпалате о сфере действия закона. По условиям этого закона, состоящего всего из восьми статей, правительство имело право ограничивать или запрещать импорт или экспорт любых товаров, а также контролировать производство, распределение, передачу и потребление всего импортируемого сырья. Это означало, как подчеркивает Накамура, предоставление МКИ дискреционных полномочий по контролю за всем по своему усмотрению. Закон о торговле 1937 г. является наиболее ярким прецедентом для Закона о контроле за валютой и внешней торговлей 1949 г., который был самым мощным инструментом МИТИ в проведении промышленной политики в период высоких темпов роста и до настоящего времени (закон 1949 г. был переписан, но сохранился в силе в 1980 г.).
Йошино и MCI, которые явно не продумали все последствия этого закона, рассматривали его прежде всего как чрезвычайную меру военного времени. Однако в то же время другие сегменты правительства переходили к плановой экономике, контролируемой государством.
14 мая 1937 г. в качестве подготовительного шага к планированию и государственному контролю кабинет Хаяси реорганизовал и усилил исследовательское бюро кабинета 1935 г. и переименовал его в Агентство планирования кабинета (Кикаку-чо*). Когда в следующем месяце к власти пришло правительство Коноэ, оно решило объединить военно-исследовательское подразделение 1927 г. (Бюро ресурсов) и Агентство планирования в новый и очень мощный орган, который теоретически должен был управлять и координировать деятельность различных министерств. Это был Плановый совет при кабинете министров (ПСП). Он объединил офицеров, отстраненных бюрократов-реформаторов, плановиков из Маньчжурии и (невольно) некоторых ведущих экономистов-марксистов того времени в так называемый "экономический генштаб". Это имеет непосредственное отношение к истории МФТИ по нескольким причинам. Во-первых, в нем работали многие сотрудники MCI (или, наоборот, многие бывшие сотрудники CPB перешли в MCI после войны). Во-вторых, в 1943 г. оно было объединено с MCI и создало Министерство боеприпасов. И, в-третьих, он стал прецедентом для послевоенных Совета по экономической стабилизации и Агентства экономического планирования, на которые МИТИ либо оказывал сильное влияние, либо доминировал в них. Самое главное, что метод планирования CPB потребовал реорганизации MCI в отраслевые бюро, которые сохранялись в MITI до 1973 года.
При создании КПБ состоял из шести отделов: общих дел, внутренних планов, финансовых планов, промышленных планов (первым руководителем этого отдела был Уэмура Когоро), планов связи и исследований. В 1939 г., после печального провала первых попыток экономического планирования, КСП была преобразована в секретариат, первый отдел (общая политика расширения национальной мощи), второй отдел (общая мобилизация), третий отдел (мобилизация рабочей силы и гражданского населения), четвертый отдел (планы мобилизации материалов и планы расширения производства), пятый отдел (торговля и финансы), шестой отдел (транспорт и связь) и седьмой отдел (наука и техника). В последующие годы он претерпел еще несколько незначительных изменений (например, четвертый отдел был объединен со вторым отделом). Первым президентом КСП принц Коноэ назначил своего бывшего профессора права Киотского университета Таки Масао, но последующие президенты и вице-президенты были бюрократами-реформаторами или военными (см. табл. 9). Первоначальный штат КСП состоял из 116 карьерных чиновников, техников и временно прикомандированных специалистов.
Наиболее известным продуктом КПБ стал Закон о всеобщей национальной мобилизации (Kokka Sodoin Ho, закон № 55, внесен в Сейм 24 февраля 1938 г., принят 1 апреля 1938 г., введен в действие 5 мая 1938 г.). Это был не просто экономический закон. Он был задуман как замена закона о боеприпасах 1918 г., но фактически санкционировал полную реорганизацию общества по тоталитарному образцу. По словам Мурасэ, его разработчиком был Уэмура Когоро.
Несмотря на масштабность закона, его 50 статей содержат очень мало конкретных правил и предписаний. Все детали реализации закона были возложены на императорские указы, которые бюрократия могла издавать по собственной инициативе, не обращаясь к Сейму. Закон фактически стал карт-бланшем для исполнительной власти на любые действия, о которых она могла договориться с различными заказчиками; его политика распространялась не только на промышленность и экономику, но и на образование, труд, финансы, издательское дело и практически на все виды общественной деятельности, хотя бы отдаленно связанные с военными действиями.
В парламенте активно обсуждался закон о мобилизации. Лидеры новых дзайбацу одобрили его, хотя им и не нравился контроль, поскольку он означал для них расширение бизнеса. Старые дзайбацу и независимые лидеры бизнеса выдвигали многочисленные возражения и требовали права голоса при принятии постановлений о реализации закона (что они и получили), но в течение 1938 г. их успокаивали заверениями о скором окончании китайского инцидента, либо их перекрикивали военные представители в залах заседаний. Некоторые экономические лидеры, видимо, намекали на необходимость сохранения фасада гражданского контроля для продления дружественных торговых отношений с США и Великобританией, на что военные согласились, и дивиденды по акциям продолжали выплачиваться практически до конца Тихоокеанской войны, когда дзайбацу уже не возражали против национализации разрушенных заводов. Эти права собственности дзайбацу оказались практически единственными гражданскими правами, которые соблюдались в течение всего военного времени.
Более важным для понимания послевоенной промышленной политики, чем закон о мобилизации, была работа четвертого отдела КПБ, который отвечал за разработку планов мобилизации материалов. Несмотря на то, что они были совершенно секретными (только в 1960-е годы были опубликованы полные сведения о них), их влияние на послевоенное управление экономикой трудно переоценить. Все аналитики сходятся во мнении, что опыт и методы планов мобилизации материалов военного времени нашли свое отражение во Временном законе о контроле спроса и предложения материалов (Rinji Busshi Jukyu Chosei Ho) от октября 1946 года, который был основным законом МКИ по контролю в период оккупации, а также в "валютных бюджетах" 1950-1964 годов, которые были основными инструментами контроля МИТИ в эпоху высоких темпов роста. Эти планы также отражали сильное влияние в 1930-е годы в Японии сталинской экономики, в частности, экономического анализа с точки зрения прямого снабжения промышленности товарами, а не попыток согласовать спрос и предложение с помощью цен и других рыночных сил, а также советских пятилетних планов как средства быстрой индустриализации, независимо от их влияния на потребление и благосостояние.
Первоначальный план мобилизации материалов, еще не получивший такого названия, был оформлен в виде доклада президента КСП премьер-министру от 9 ноября 1937 г., в котором оценивалось наличие в валютных резервах 470 млн. иен для оплаты экстренного военного импорта в последнем квартале 1937 года. В отчете также предлагался бюджет расходования этой суммы. Поскольку китайский инцидент продолжал разрастаться, в отделе промышленных планов Уэмура создал группу по общим вопросам для разработки планов мобилизации материалов (Butsudo Somuhan) и поручил ей разработать аналогичный бюджет на 1938 календарный год. Это был первый настоящий план мобилизации материалов. Подготовленный за два месяца, план исходил из базового предположения, что в течение года будет обеспечен импорт на сумму 3 млрд. иен. Затем были рассчитаны военные и гражданские потребности, которые должна была покрыть эта сумма, и указаны точные количества 96 товаров, которые разрешалось импортировать. В плане также были рассчитаны запасы каждого товара, которые можно будет получить за счет внутреннего производства, из Маньчжурии и Китая, а также из складских запасов. После одобрения кабинетом министров 16 января 1938 г. план был передан в МКИ для реализации, в качестве правовой основы использовался закон Ёсино о внешней торговле от сентября 1937 г. Сам КППБ не имел оперативных полномочий. Сам КСП не имел ни оперативных полномочий, ни возможностей.
К середине года планировщики обнаружили, что они переоценили валютные средства примерно на 600 млн йен, и 23 июня 1938 г. выпустили пересмотренный план. Как первый, так и второй планы 1938 г. потребовали структурных изменений в MCI, а также включили в себя первые шаги программы по переводу некоторых отраслей промышленности, при необходимости принудительно, на выпуск боеприпасов. Эта программа затронула в первую очередь текстильную промышленность, а также средние и мелкие предприятия (рассматривается в главе 5). План также привел к появлению так называемой системы связей (возрожденной в тех же целях в середине 1950-х гг.), в соответствии с которой импорт сырья был разрешен только тем гражданским отраслям, которые производили товары на экспорт и получали больше валюты, чем тратили. Система звеньев также вызвала реорганизацию торгового бюро в вертикальные отделы по каждому рынку и товару.
План на 1939 год был значительно более проработанным, чем план на 1938 год. Рассчитанный не на весь календарный год, а на кварталы финансового года, он охватывал около четырехсот товаров, сгруппированных в десять основных категорий (сталь, цветные металлы, химикаты и т.д.), и устанавливал восьмикратный список приоритетов при распределении сырья:
Несмотря на то, что этот план был более тщательно продуман, чем первый, в совокупности несколько факторов привели к тому, что он оказался таким же неудачным, как и его предшественник. Пожалуй, самой постоянной проблемой была борьба между диспетчерами материалов "А" и "Б". Они регулярно прерывали конференции, обвиняя друг друга в заговорах, что в конечном итоге привело к аресту военной полицией некоторых офицеров КПБ по обвинению в коррупции. Другие споры часто приходилось решать в кабинете министров. Кроме того, после начала войны в Европе 1 сентября 1939 г. Великобритания наложила эмбарго на экспорт из Индии, Канады и Австралии, что сорвало все прогнозы по импорту, а засуха 1939 г. на западе Японии и наводнения на Тайване и в Китае вынудили правительство выделить на продовольствие около 10% от общего объема импорта. До этого времени планировщики исходили из того, что Япония как минимум обеспечивает себя продовольствием. Кроме того, засуха привела к снижению выработки гидроэлектроэнергии и, как следствие, к сокращению внутреннего производства боеприпасов и экспортных товаров.
Должностные лица, участвовавшие в разработке этих планов, такие как Кая Окинори (министр финансов в начале 1938 г.), Инаба Хидэдзо* (арестованный военной полицией во время инцидента с Советом по планированию кабинета министров в 1941 г., о котором речь пойдет ниже, и один из ведущих специалистов по планированию послевоенного восстановления Японии), и Танака Синъити (преемник Инабы на посту высшего гражданского чиновника в Отделе общих дел) писали о первых годах планирования мобилизации материалов, что их концепции и методы были примитивными, что их статистическую базу составляли отрасли, которые они стремились контролировать, и что конкуренция между военным службам за ассигнования, сделали их жизнь практически невыносимой.
Танака Синъити разделяет планирование на два периода: 1938-40 годы, когда определяющим элементом планов был объем валютных резервов, и 194144 годы, когда определяющим элементом были морские транспортные возможности. Руководителем отдела по общим вопросам в первый период был офицер армии, во второй - офицер флота.
Хотя в этих планах было много интересных технических проблем концептуального и процедурного характера, наиболее сильное влияние на последующую промышленную политику Японии они оказали благодаря опыту, накопленному MCI при их реализации. 7 мая 1938 г. для выполнения новой функции нормирования MCI создал мощное внешнее подразделение - Временное координационное бюро материалов (TMCB; Rinji Busshi Chosei Kyoku, на основе императорского указа 324). Министр торговли и промышленности одновременно являлся его генеральным директором, что свидетельствовало о его значимости, но фактически руководил им заместитель директора. Ёсино оставался министром и, следовательно, первым директором, хотя он был исключен из состава кабинета менее чем через три недели после создания бюро. Первым заместителем директора и фактическим руководителем бюро стал Мурасэ Наокай, одновременно занимавший пост заместителя министра МКИ.
Топливное бюро было первым подразделением МКИ, занимавшимся исключительно товарами, но ТМСБ стало первым подразделением, принявшим для своей внутренней организации принцип вертикальных организаций, классифицированных по материалам. TMCB состояло из шести отделов и четырнадцати секций, начиная с первого отдела (по стали и марганцу), четвертого отдела (по химическому текстилю, бумаге и целлюлозе) и заканчивая шестым отделом (по планам импорта и фондам для оплаты импорта). Все товары, включенные в план мобилизации материалов, закреплялись за тем или иным отделом, который затем должен был решать, как выполнить поставленные задачи, и вести переговоры с другими бюро и промышленными предприятиями об условиях, сроках поставки и т.д. В штате TMCB было много военных, и все гражданские сотрудники MCI, работавшие в нем, были хорошо знакомы с планом и его авторами в Совете по планированию при кабинете министров.
Работа TMCB не была успешной. Среди его многочисленных проблем были конфликты юрисдикции внутри самого МКИ, в частности, между ККТ, Торговым бюро и Топливным бюро, а также внешние конфликты с Министерством финансов по вопросам лицензирования импорта и использования иностранной валюты. Конфликт с Минфином привел к тому, что в декабре 1941 г. MCI отказался от своего давнего контроля над страховым бизнесом и фондовыми и товарными биржами в обмен на контроль над лицензиями на импорт и экспорт, что сделало MCI еще более исключительно агентством по промышленной политике и установило связь между промышленной политикой и торговлей, которая впоследствии вновь появилась в MITI. Конфликты возникали также между сотрудниками MCI и военными, а также между сотрудниками MCI и Советом по планированию при кабинете министров. Будучи линейной организацией, министерство неоднократно пыталось убедить сотрудников КСП в том, что составление плана и его выполнение - это две разные вещи: фирмы дзайбацу конкурировали друг с другом, квалифицированная рабочая сила была в дефиците, наличие капитала было проблемой, появлялись черные рынки, а военные регулярно заключали прямые сделки самостоятельно.
Во второй половине 1938 г. качество жизни в Японии стремительно падало, и это тоже способствовало проблемам TMCB. Пересмотренный план мобилизации материалов вдвое сократил импорт для гражданского сектора и вывел из строя бесчисленное множество средних и мелких предприятий. По одним оценкам, только за август 1938 г. произошло около 390 тыс. банкротств.
В том же месяце Министерство внутренних дел создало так называемую "экономическую полицию". Это означает, что во всех отделениях милиции были размещены двенадцать-тринадцать прокуроров и следователей, которые специализировались на "экономических преступлениях" и пытались контролировать черные рынки и поддерживать официальные цены. Таким образом, ТЦБК стал явно непопулярен среди населения.
Возможно, главной причиной неэффективной работы бюро было постоянное различие в политических взглядах, существовавшее между MCI при Мурасэ и бюрократами-реформаторами. Сиина прямо говорит, что и Мурасэ, и Такеучи Какити, единственные заместители директора TMCB за время его недолгого существования, не очень ладили с военными и стремились создать свои собственные фракции в противовес фракции бюро реформ. Не менее важно и то, что дзайбацу и партийным политикам в парламенте не нравилось отношение к ним во время обсуждения закона о мобилизации и вообще ход событий. Особенно их раздражало присутствие в кабинете двух бывших бюрократов на ключевых экономических постах - министра финансов и министра торговли и промышленности. Их способ решения этой проблемы заключался в игнорировании Кая и Ёсино и в тонком саботаже контролируемой экономики. Большая часть структуры управления существовала только на бумаге, в реальности же бюрократии приходилось согласовывать каждый контракт, чтобы добиться сотрудничества с промышленностью.
В мае 1938 года премьер-министр Коноэ попытался умиротворить деловые круги.
Икеда Сейхин, бывший руководитель компании Mitsui и "старейшина" делового мира, вывел из состава кабинета министров Кая и Ёсино, заменив их одним человеком. После военного переворота Икеда ушел из бизнеса, а в 1938 г. занимал пост управляющего Банком Японии. Он был приемлем для деловых кругов благодаря своему происхождению, а для военных - потому что был терпим к экономическому контролю до тех пор, пока в нем доминировали деловые круги. Коноэ и его военные советники также надеялись, что наличие одного лидера, одновременно занимающего посты министра финансов и МКИ, позволит смягчить все более серьезные бюрократические споры о юрисдикции между этими двумя министерствами.
Ёсино был возмущен назначением Икеды. Он понимал, почему Икэда может быть политически предпочтительнее бывшего бюрократа, но он также считал, что Икэда не будет добросовестно проводить промышленную политику, и что это оскорбление для MCI - быть поставленным под дзайбацу-министра. По поводу своего будущего Ёсино обратился за советом к своему сэмпаю и давнему другу со времен MAC Ито Бункити, внебрачному сыну гэнро Ито Хиробуми и зятю бывшего премьер-министра Кацуры Таро. Ито покинул MAC в начале 1920-х гг. и занял должность в дзайбацу "Ниссан" Аюкавы. Теперь он убеждал Ёсино присоединиться к своему коллеге Киси в Маньчжурии и предлагал ему стать одним из руководителей группы Аюкава. Кабинет Коноэ рекомендовал Ёсино на пост президента новой компании по развитию Северного Китая (еще будучи министром, Ёсино разработал закон о создании компании, хотя армия поддержала его в парламенте), но армия наложила на него вето, посчитав недостаточно националистичным для того, чтобы возглавить организацию, управляющую территорией, завоеванной кровью армии.
Ёсино, вероятно, повезло, что он не получил эту работу, так как после войны она, скорее всего, привела бы к его аресту как военного преступника, если бы, конечно, он пережил войну. Вынужденный действовать самостоятельно, Ёсино посетил Хсинкинг, где Аюкава вместо него назначил его одним из двух вице-президентов (второй был маньчжуром) Мангё. В Маньчжурии Ёсино был разочарован чрезмерным контролем армии и отсутствием у Аюкавы капитала для реализации крупных проектов. Во время работы там он получил императорское назначение в Палату пэров и 10 ноября 1940 г. вернулся в Токио, чтобы принять его. Он оставался советником Мангё, но на посту вице-президента его сменил Такасаки Тацуносукэ, в то время президент связанной с Мангё Маньчжурской авиастроительной компании. Впоследствии Такасаки был министром МИТИ во втором кабинете Киси (195859 гг.), и именно он был японским спонсором знаменитого соглашения Ляо-Такасаки о неофициальной китайско-японской торговле в 1960-е годы.
Во время Тихоокеанской войны министерство внутренних дел назначило Ёсино губернатором префектуры Аити, и в течение 1944 г. он много работал, пытаясь справиться с бомбардировками Нагои и смертью в своем городе главного китайского марионетки Ван Чин-вэя, который был госпитализирован после покушения в Китае. Во время оккупации Ёсино был очищен, но не судим.
24 апреля 1953 г. Ёсино был избран в Палату советников от своей родной префектуры Мияги. Он выдвинул свою кандидатуру на выборах, выдвинув программы "экономической независимости" (от помощи США) и "восстановления экономики Японии". В парламенте он занимал пост председателя Комитета по торговле и промышленности верхней палаты (где стал для MITI большей проблемой, чем предполагало министерство), а затем - министра транспорта в третьем кабинете Хатоямы (195556 гг.).
Ёсино никогда не стеснялся использовать связи, наработанные им за время службы в бюрократических структурах. Еще в июне 1934 г., будучи заместителем министра, он помог Дзэну Кейносукэ (1887-1951), Фудзихаре Гиндзиро * (1869-1960) и другим бизнесменам создать Японскую компанию взаимного страхования жизни (Nihon Dantai Seimei Hoken Kai) - компанию, созданную довоенным предшественником Японской федерации ассоциаций работодателей (Nikkeiren) для обеспечения страхования жизни промышленных рабочих по разумным тарифам. (Дзэн был школьным одноклассником Ёсино и сотрудником MAC с 1914 по 1926 год. Он ушел в отставку, чтобы стать секретарем и директором Японского промышленного клуба. После войны он стал первым генеральным директором Совета по экономической стабилизации. Фудзихара был основателем связанной с Мицуи бумажной компании Одзи* и в первой половине 1940 г. стал министром МКИ).
В январе 1952 г., после смерти Дзэн Кэйносукэ в ноябре предыдущего года, Ёсино сменил его на посту председателя Японской компании взаимного страхования жизни, который он занимал в течение последующих тринадцати лет. В мае 1959 г. Ёсино ушел в отставку с поста члена парламента и посвятил себя работе в качестве президента колледжа Мусаси, которую он занимал параллельно с другими обязанностями с 1956 по 1965 гг. Он умер 9 мая 1971 г. в возрасте 84 лет. На его похоронах с надгробной речью выступил Киси Нобусукэ.
В 1938 г. в Токио новый министр МКИ Икеда и заместитель министра Мурасэ прекрасно ладили друг с другом. Они нравились друг другу, оба видели мир в практически одинаковых (коммерческих) терминах; они разделяли убеждение, что экономический контроль должен означать самоконтроль со стороны самих гражданских промышленных лидеров. Икеда возглавил борьбу в правительстве за то, чтобы не допустить преобладания взглядов, основанных на государственном контроле. Сирояма называет его лидером "фракции статус-кво", и он создал прецедент, когда бизнесмены входили в кабинет министров, чтобы сдерживать военных, продолжили его преемники Фудзихара Гиндзиро и Кобаяси Итидзо.
В конце 1938 г. Икэда вступил в ожесточенную схватку с министром внутренних дел (адмиралом) Суэцугу Нобумаса из-за попыток провести в жизнь статьи 6 (трудовой контроль) и 11 (ограничение на дивиденды и принудительные займы) закона о мобилизации. Суэцугу считал, что если правительство собирается контролировать народ, то оно должно контролировать и капиталистов. Икеде не удалось полностью предотвратить это, но, как отмечает Тидеманн, "в будущем контроль над капиталом стал бы более жестким, но Икеда заложил основу для того, чтобы сделать контроль над деловыми кругами самым легким из всех в военной экономике".
В результате его борьбы Икэда был вынужден покинуть кабинет министров, и в январе 1939 г. правительство Коноэ ушло в отставку в пользу правительства Хиранумы, которое было консервативным, но не обязательно выступало за государственное управление.
Для того чтобы устранить недостатки системы TMCB, а также для того, чтобы в целом деятельность MCI в большей степени соответствовала задачам, поставленным перед ним генеральным штабом экономики, Мурасэ в начале 1939 г. полностью реорганизовал Министерство торговли и промышленности. Несмотря на отсутствие симпатий к контролируемой экономике, реформа Мурасэ, по иронии судьбы, стала самым важным структурным изменением MCI в направлении усиления контроля до создания MITI. Маэда Ясуюки утверждает, что вертикальные бюро, организованные Мурасэ по отраслевому принципу, были самым ценным наследием военных лет; а бывший заместитель министра МИТИ Кумагаи Йосифуми (196869) считает, что промышленная политика сама по себе является синонимом промышленных бюро; без них министерство не было бы достаточно близко к промышленности, чтобы осуществлять реальное руководство или контроль, и не могло бы достичь ничего большего, чем общая экономическая политика.
Мурасэ упразднил Временное бюро по координации материалов, Бюро по коммерческим вопросам, Бюро по контролю (преемник после 1 мая 1937 г. Временного бюро по рационализации промышленности) и ряд других подразделений. Он объединил их функции в одну мощную координационную и директивную организацию - Бюро общих дел (Somu* Kyoku), от которой и произошел современный Секретариат MITI. Кроме того, Мурасэ взял специализированные секции бюро по промышленным вопросам и горному делу и превратил каждую из них в отдельных бюро. В результате внутренняя структура MITI еще не была похожа на ту, что была у MITI: Бюро предприятий (созданное в 1942 г.), функции CPB и абсолютный контроль над торговлей, но MCI после 1939 г. по форме и ориентации был гораздо ближе к аппарату промышленной политики эпохи высоких темпов роста, чем MCI в период с 1925 по 1939 гг.
Благодарность, которую Мурасэ получил за эти усилия от своего политического начальства, предполагала увольнение. Осенью 1939 года возник ряд проблем, которые привели к серьезной перестановке кадров в MCI. Во-первых, становилось очевидным, что одним мобилизационным планированием материалов невозможно преодолеть промышленные слабости Японии, которые ежедневно выявлялись в ходе войны в Китае. Признавая это, новый кабинет 17 января 1939 г. принял "Общий план расширения производственного потенциала" (Seisanryoku kakuju keikaku yoko), который был подготовлен в КСП на основе идей, впервые выдвинутых маньчжурскими плановиками в 1936 году. В результате было разработано подробное четырехлетнее предложение по развитию примерно пятнадцати отраслей промышленности в Японии, Маньчжурии и Китае. Это были сталь, уголь, легкие металлы, цветные металлы, нефть и ее заменители, сода и технические соли, сульфат аммония, целлюлоза, добыча золота (для получения валютных средств), станки, подвижной состав, суда, автомобили, шерсть, электроэнергия. Проблема заключалась в том, как реализовать этот план: через самоконтроль промышленности, сотрудничество государственного и частного секторов или через государственный контроль? Эти вопросы обсуждались на протяжении всего 1939 г. и в конечном итоге привели в 1940 г. к созданию новой экономической структуры - японской версии гитлеровского "нового порядка".
Во-вторых, начало войны в Европе значительно усложнило импортные схемы Японии. Для принудительного импорта с еще не завоеванных территорий в Восточной Азии Япония стала продвигать идею создания Большой восточноазиатской сферы процветания, для достижения которой велись прямые переговоры, например, с голландцами в Нидерландской Ост-Индии о поставках нефти. Развитие так называемого иенового торгового блока также оказало давление на остальные торговые отношения страны, поскольку японский экспорт в Маньчжурию и Китай перестал приносить валюту. Правительство потребовало расширить экспорт в страны с твердой валютой, и в связи с обострением дефицита начался взрыв цен. 18 октября 1939 г. правительство издало знаменитый указ о контроле над ценами, основанный на статье 19 закона о мобилизации, который фиксировал все цены, заработную плату, ренту и аналогичные экономические показатели на уровне, существовавшем месяцем ранее, отсюда и прозвище "указ об остановке 18 сентября". Однако это привело лишь к тому, что это привело к ликвидации последних следов реализма в структуре цен и усилению тенденций к формированию бюджета в товарных и бартерных сделках. Это также привело к появлению черных рынков и черных цен, которые сохранялись на протяжении всей Тихоокеанской войны.
В-третьих, плохо информированная японская дипломатия привела к тому, что соглашение Молотова-Риббентропа стало для Японии неприятным сюрпризом. Поскольку японцы считали себя союзниками Германии против Советской России, такой необъяснимый поворот событий заставил правительство уйти в отставку. За два дня до начала войны в Европе был сформирован новый кабинет министров. Годо Такуо (1877-1956 гг.), доктор технических наук, бывший вице-адмирал артиллерии, недавний руководитель сталелитейного завода Showa* в Маньчжурии, связанный с Асано дзайбацу узами брака с его дочерью, сторонник средних и мелких предприятий как активный руководитель ассоциации промышленных союзов, стал министром сельского хозяйства и торговли. Годо сначала сказал Мурасэ, что хотел бы, чтобы тот остался на посту заместителя министра, но менее чем через месяц ему пришлось со стыдом сообщить, что армия попросила Мурасэ об отставке, чтобы вернуть Киси из Маньчжурии. Проблемы, связанные с затянувшейся войной в Китае, необходимость промышленного развития и быстро меняющаяся обстановка в мире привели к тому, что в министерстве и за его пределами поднялся шум по поводу возвращения маньчжуров. Тодзио* уже занимал пост заместителя министра армии, а Хосино и Мацуока вернулись только в следующем году. Но Киси быстро откликнулся на призыв и 19 октября 1939 г. стал заместителем министра МКИ.
Киши должен был действовать осторожно. Он был одним из самых известных бюрократов-реформаторов, а деловые круги по-прежнему были настроены на то, чтобы держать MCI под своим контролем. Его метод заключался в отказе от поддержки правительства, если министром MCI не будет назначен представитель бизнеса. В январе 1940 г., после очередной смены кабинета, деловые круги заменили технократического адмирала Годо настоящим бизнесменом Фудзихарой Гиндзиро, а через семь месяцев, когда маньчжуры начали реально захватывать второе правительство Коноэ (Тодзио - министр армии, Хосино - президент КПБ, Мацуока - министр иностранных дел), деловые круги попросили и получили Кобаяси Итидзо* (1873-1957).
Кобаяси был основателем электрической железной дороги Хансин (экспресс Осака - Кобе), оперной труппы "Такарадзука", токийских театров "Такарадзука" и "Ничигеки", кинокомпании "Тохо*" и многих других предприятий. После войны он работал в кабинете Сидэхара в качестве специалиста по планированию экономической реконструкции. Его столкновение с заместителем министра Киси стало крупнейшим противостоянием внутри министерства до 1963 г., когда политики назначили Имаи Дзэнъэя заместителем министра вместо Сахаси Сигеру, выбранного бюрократами МИТИ. Кобаяси не был компромиссным кандидатом от бизнеса, как Икэда Сэйхин или адмирал Годо (то есть приемлемым для обеих сторон); это был известный предприниматель, который не скрывал, что ему не нравится ни государственный контроль, ни бюрократы-реформаторы, ни Киси. Икеда рекомендовал его назначение, чтобы сохранить мир с деловыми кругами, но с самого начала было ясно, что MCI недостаточно велик, чтобы удержать и Кобаяси, и Киси. Один из них должен был уйти.
До прихода Кобаяси Киси удалось отменить многие кадровые назначения Мурасэ, хотя он и сохранил свою новую структуру. В декабре 1939 г. Киси сделал важнейший кадровый ход: назначил своего маньчжурского коллегу и "младшего", Сиину Эцусабуро*, директором важнейшего Бюро общих дел.
Затем Шиина привлек к работе в бюро самых ярких, амбициозных и ориентированных на контроль умов, которых он смог найти в министерстве. Все они впоследствии стали руководителями промышленной политики в эпоху высоких темпов роста, а большинство из них - заместителями министра MITI. Среди тех, кто работал начальниками секций или чиновниками в Бюро общих дел при Сиине, были Ямамото Такаюки (начальник секции расширения производства, впоследствии первый заместитель министра МИТИ), Хираи Томисабуро (начальник секции координации материалов, заместитель министра МИТИ с 1953 по 1955 г.), Уэно Косити (начальник секции в Бюро общих дел после того, как Сиина стал заместителем министра в 1941 г., и заместитель министра МИТИ с 1957 по 1960 г.), Тамаки Кэйдзо* (также начальник отдела Бюро по общим вопросам в 1941 г. и заместитель министра МИТИ в 195253 гг.), Ёсида Тэйдзиро (начальник отдела, когда Сиина был начальником бюро и послевоенным заместителем директора Угольного агентства), Исихара Такэо (заместитель начальника отдела в 1940 г. и заместитель министра МИТИ в 1955-1957 гг.) и Токунага Хисацугу (сотрудник Бюро по общим вопросам при Сиине и заместитель министра МИТИ в 1960-1961 гг.)
Так было положено начало линии Киси-Шиина. После войны, когда Киси находился в тюрьме, а Сиина был очищен, ее продолжили Тоёда Масатака (первый руководитель Бюро предприятий в 1942 г. и преемник Сиины на посту заместителя министра в 1945 г.) и Мацуда Таро (начальник отдела в 1940 г. в вертикальных бюро, а в 1949 г. - последний заместитель министра МКИ). Мацуда Таро был ответственным за создание МИТИ.
В июле 1940 г. в Японии было неспокойно. Война в Китае затягивалась, конца не было видно, союзники начали бойкотировать японские товары, а Германия и Италия предлагали союз (пакт "Оси" был подписан 27 сентября 1940 г.). Чтобы справиться со сложившейся ситуацией, трон вновь обратился к принцу Коноэ, как и ранее, когда другие не смогли восстановить стабильность после мятежа в армии. Самым важным действием Коноэ в области промышленной политики стала разработка "Новой экономической структуры". Это было радикальное предложение по национализации промышленности, управлению заводами бюрократами и быстрому расширению производства. Рю Синтаро (190067), член "мозгового треста" принца Коноэ - Исследовательской ассоциации Сёва*, представил первые наброски этой бюрократической схемы, ставшей квинтэссенцией реформ. Его книга.
Среди друзей и читателей Рю были и сотрудники КСП, которые придали его идеям конкретную форму в докладе КСП от 13 сентября 1940 г. под названием "Общий план создания новой экономической структуры". Его непосредственными авторами были "звездные" бюрократы-реформаторы из Планового совета при кабинете министров - полковники Акинага Цукидзо, Минобэ Ёдзи (который недавно вернулся из Маньчжурии в КСП, а не в МКИ) и Сакомидзу Хисацунэ. Они призвали к полунационализации частных предприятий, создание органов управления промышленностью, в которых реализовывался популярный в то время нацистский "принцип руководства", "реформа Торгового кодекса с целью отделения собственности на капитал предприятий от функций управления и установления государственного характера управления промышленностью", а также жесткое ограничение прибыли.
Деловое сообщество не стало мириться с этим, а ответило наступлением лидеров бизнеса. С одной стороны, бизнесмены обвинили Рю Синтаро в том, что он является коммунистом, что в то время называлось "красным", а также о том, что "мозговой трест" Коноэ и плановый совет кабинета министров также были пронизаны красными, что было равносильно утверждению о том, что армия сама продвигает большевистскую политику. Представители деловых кругов также утверждали, что разделение функций управления и собственности, снижение процентов и прибылей только усугубят и без того острую нехватку капитала. Некоторые семь частных экономических организаций, возглавляемых Промышленным клубом, направили в кабинет министров письменные заявления протеста. Деловые круги готовы мириться с саморегулированием в целях расширения производства и содействия военным действиям, но они не хотят участвовать в экономической стороне "нового порядка". Правительство и деловые круги зашли в тупик.
В период с 12 сентября по 22 октября 1940 г. министр МКИ Кобаяси находился за пределами страны во главе делегации, в состав которой входили председатель торговой компании "Мицуи" Мукаи Тадахару и другие представители деловых кругов, и отправился в Батавию (Нидерландская Ост-Индия) для переговоров о поставках нефти в Японию. Японцы были приглашены крупнейшими нефтяными компаниями с полного ведома их правительств в попытке умиротворить Японию и предотвратить нападение на Н.Э.И., которое в то время казалось неминуемым.
Пока Кобаяси отсутствовал, премьер-министр Коноэ приказал каждому министерству разработать планы реализации новой экономической структуры. В МКИ за это отвечал Киси, который, консультируясь со своим старым соратником по Маньчжурии, президентом КСП Хосино, подготовил проект, полностью соответствующий генеральному плану КСП от 13 сентября.
Когда Кобаяси вернулся и увидел предложение Киси, он осудил его и его план в своей речи в Промышленном клубе, назвав предложение отражением "красного мышления", что в сложившемся политическом климате было смертельным обвинением. Другие вспоминали действия Киси во время протеста против снижения зарплаты десятью годами ранее и утверждали, что он всегда был "немного красным".
Киси стал лишь самой крупной жертвой наступления бизнесменов. Начиная с 17 января и до апреля 1941 г. полиция взяла под стражу около семнадцати гражданских чиновников КПБ и предъявила им обвинения в нарушении Закона о сохранении мира. Все они находились в тюрьме в течение трех лет, после чего были освобождены под залог. В 1944 и 1945 гг. состоялся суд над ними, и все, кроме одного, были признаны невиновными. Инцидент с так называемым "Советом по планированию кабинета министров" так и не получил полного объяснения. Некоторые считают, что это была подстава со стороны деловых кругов и что у милиции не было никаких доказательств против арестованных, кроме того, что они читали работы Ленина и Каутского и пели коммунистические песни.
Один из наиболее важных арестованных, Инаба Хидэдзо (в то время работавший в отделе планирования мобилизации материалов), придерживается двух теорий: первая заключается в том, что армия сама хотела избавиться от чиновников в КПБ, которые точно, хотя и пессимистично, докладывали кабинету министров, что Япония не имела материальных средств для успешного ведения войны против Великобритании и США; и второе - что произошедшее было довольно незначительной чисткой "полиции мысли" от мягкотелых марксистских бюрократов.
Наиболее распространено мнение, что Кобаяси был прав: в Совете по планированию кабинета министров были "красные". Это мнение основано на списке арестованных и их послевоенной карьере. В список вошли Вада Хироо, послевоенный левый социалист, вызвавший в 1946 г. бурную реакцию, когда Ёсида назначил его министром сельского хозяйства; Сата Тадатака, левый социалист и руководитель Совета по экономической стабилизации при правительстве Катаямы в 1947 г.; Кацумата Сэйити, член Сейма от Социалистической партии и ведущий теоретик фракции левых социалистов; Масаки Чифую, послевоенный социалистический мэр Камакуры. Многие из этих людей попали в Исследовательский совет при кабинете министров (а затем и в КСП) благодаря работе в сельскохозяйственной администрации или, по крайней мере, в случае Инабы, в качестве сотрудников старого Общества гармонии (Kyocho Kai), организации, созданной в 1919 г. после рисовых бунтов Промышленным клубом для содействия сотрудничеству и дружеским отношениям между рабочими и менеджерами.
Как отмечает Инаба, большинство из них были не коммунистами, а "гуманистами", которых привлекали расплывчатые социалистические программы. Тем не менее, они были определенно левее большинства бюрократов-реформаторов.
Кобаяси сам стал жертвой инцидента с Советом по планированию кабинета министров. В начале 1941 г. элементы КПБ пытались поквитаться с ним, покушаясь на его личное состояние и обвиняя его в уклонении от уплаты подоходного налога. Чтобы попытаться покончить с этим делом, Коноэ и министр внутренних дел Хиранума, который представлял консерватизм, слабо относящийся к национал-социализму, устроили взвешенную чистку: 4 апреля 1941 г. и министр МКИ Кобаяси, и президент КПБ Хосино были вынуждены уйти в отставку. Учитывая возникшие проблемы, Коноэ и Хиранума решили, что в качестве замены им лучше искать военных. Президентом КПБ стал генерал-лейтенант Судзуки Тэйити, который возглавлял его до конца своего существования. На место руководителя MCI Коноэ сначала выбрал адмирала Тойоду Тейдзиро, бывшего заместителя министра военно-морского флота и зятя одного из директоров Mitsubishi. Однако вскоре Тойода покинул свой пост, став сначала министром иностранных дел, а затем президентом компании Japan Steel (в конце войны он вернулся на пост министра боеприпасов в кабинете Судзуки). Поэтому Коноэ выбрал другого адмирала, Сакондзи Сэйдзо*, бывшего начальника военно-морского штаба и главу Северо-Сахалинской нефтяной компании (филиал Mitsui), и тот возглавлял MCI до прихода к власти правительства Тодзио.
Оставалось разрешить противоречия между правительством и деловыми кругами. Поэтому MCI предложила компромисс, который сохранил многие идеи КПБ, но более чем удовлетворил возражения бизнес-сообщества. Вместо того чтобы выходить в парламент с новым законом, как того хотела КПБ, MCI предложила внести изменения в закон о мобилизации, а затем ввести промышленный контроль с помощью имперских указов. Это позволило бы избежать дальнейших публичных дебатов по данному вопросу. В результате был принят Указ об объединении важных отраслей промышленности (Juyo Sangyo Dantai Rei, императорский указ № 831 от 30 августа 1941 г.). В соответствии с ним были созданы органы управления каждой отраслью, но функции управления, к которым изначально стремились бюрократы, были возложены на гражданских руководителей промышленности. Все предприятия отрасли стали членами "ассоциации контроля", которая представляла собой специальное юридическое лицо, сопоставимое с уполномоченным правительством картелем; ассоциации контроля имели право распределять материалы, устанавливать производственные задания и распределять продукцию фирм-участниц. Этот подход был очень похож на подход Ёсино в Законе о контроле над важными отраслями промышленности 1931 года. Бизнес выиграл в главном: президентом каждой контрольной ассоциации неизменно становился генеральный директор крупнейшего предприятия отрасли, в результате чего в контрольных ассоциациях полностью доминировали дзайбацу.
Поскольку отношения с США ухудшались, трон в октябре 1941 г. обратился к генералу Тодзио с просьбой сформировать правительство. Он выбрал министром торговли и промышленности своего коллегу и друга по маньчжурским временам Киси, а Киси, в свою очередь, очистил свое прежнее министерство от людей, не поддержавших его в борьбе с Кобаяси. Киси также назначил Сиину заместителем министра. О некоторых противоречиях в министерстве стало известно благодаря уникальному событию. Хигаси Эйдзи, первый руководитель Бюро общих дел в 1939 г. и директор Топливного бюро после прихода к власти кабинета Тодзио, подал в отставку в знак протеста. По словам Сироямы, Хигаси хотел выразить протест против безрассудства в движении к войне; как чиновник, ответственный за поставки нефти, он понимал, что война неизбежно будет проиграна.
Хотя "бюрократы контроля" в конце концов пришли к власти, они не внесли существенных изменений в промышленную политику Японии. Им всегда мешала унаследованная ими структура контроля над промышленностью. Как отметил Т.А. Биссон, рассматривая ситуацию в 1945 г., во время Тихоокеанской войны в Японии действовала, по сути, частнопредпринимательская экономика с удивительно малым вмешательством государства.
В этой ситуации было две большие иронии. Во-первых, несмотря на все усилия Тодзио и Киси по достижению государственного экономического контроля в период их правления, государственный контроль был фактически реализован в Японии только в период оккупации союзниками, когда SCAP фактически передал полномочия контрольных ассоциаций правительству. В то время как после оккупации аналогичная схема вновь стала губительной для Японии, она оказалась оптимальной для мирной промышленной экспансии. 1930-е годы и война показали всем, кто занимался послевоенной промышленной политикой, что ни государственный контроль, ни самоконтроль сами по себе не являются достаточными для достижения сотрудничества и координации. Необходима была их комбинация.
Как мы уже отмечали ранее, наиболее яркой структурной характеристикой капиталистического государства развития является неявное политическое разделение труда между задачами управления и задачами властвования. Политики правят, а бюрократы управляют. Не стоит воспринимать это как циничный комментарий к современному правительству или совет отчаяния относительно реалий демократии. Обе стороны выполняют важные функции. Политики обеспечивают бюрократам пространство для правления, сдерживая претендентов на особые интересы, которые могут отвлечь государство от основных приоритетов развития, а также легитимируют и ратифицируют решения, принимаемые бюрократами. Бюрократы, в свою очередь, формулируют политику развития, разрабатывают и проводят в жизнь законы, необходимые для ее реализации, и вносят коррективы по мере возникновения проблем. Эта общая модель демократического государства развития, которую мы рассмотрим далее в главе 9, появилась в Японии только после создания Либерально-демократической партии в 1955 году. Но 1930-е годы были важны для ее создания как с точки зрения формирования экономической бюрократии (или "экономического генштаба", если называть его истинную функцию), так и с точки зрения понимания того, что хотя она и может управлять, но не может царствовать.
Разлад, возникший в 1930-е годы в системе управления, унаследованной от эпохи Мэйдзи, дал возможность для роста экономической бюрократии. В результате прямых и террористических действий военных и ультранационалистов люди в форме захватили власть. Они кооптировали легитимность императорского института и в значительной степени нейтрализовали влияние его руководителей, а также ослабили и практически дискредитировали избранных политиков Сейма. Но они не смогли уничтожить интересы, которые представляли политики, в первую очередь интересы дзайбацу, и дзайбацу в порядке самозащиты взяли курс на вхождение в правительство и представление своих интересов: они перестали работать через политиков. Более того, у военных не было ни возможностей, ни лидерских качеств, чтобы сформулировать и провести "вторую стадию индустриализации" (то есть капиталоемкую индустриализацию, в отличие от трудоемкой индустриализации периода Мэйдзи), которую требовали их агрессивные планы строительства империи.
Именно в этом контексте MCI превратился из низкого коммерческого бюрократического аппарата, основной задачей которого было представление интересов капитала в правительстве, в агентство по планированию, распределению и управлению тяжелой и химической индустриализацией, ориентированное на решение конкретных задач. Его сотрудники научились внедрять новые, передовые технологии сначала в Маньчжурии, а затем и в самой Японии, а также поняли, что без взаимодействия с дзайбацу им ничего не добиться. На протяжении 1930-х годов MCI разрывалась между своими политическими союзами. С одной стороны, сотрудничая с военными и бюрократами-реформаторами, она повышала свой авторитет в сравнении с более авторитетными соперниками, такими как министерства финансов и иностранных дел. С другой стороны, оно боролось с военным высокомерием и вмешательством в планы развития, сохраняло связи с дзайбацу, которые были единственным источником капитала и управленческих кадров для второго этапа индустриализации. Экономические бюрократы так и не решили эти проблемы в политике взаимоотношений государства и бизнеса до тех пор, пока после войны не возникло настоящее капиталистическое государство развития.
Главным вкладом 1930-х годов в послевоенное экономическое "чудо" стало создание и внедрение в правительство экономического генштаба, а также демонстрация к удовлетворению всех заинтересованных сторон того, что такой орган не может быть эффективным до тех пор, пока не будут решены политические проблемы, связанные с определением того, кто должен править. Созданный экономический генштаб никогда не отказывался от своих новых полномочий и не отступал от своей миссии; Япония никогда больше не вернется к политике laissez faire первых тридцати лет ХХ века. Но, что не менее важно, экономический генштаб не мог по-настоящему высвободить силы развития общества до тех пор, пока поражение 1945 г. полностью не сломило власть военных и не перевесило чашу весов в пользу бюрократов. Как Первая мировая война заставила европейские страны возложить на государство новые задачи по мобилизации и развитию экономики и снять эти задачи с повестки дня парламентов, так и кризисы и войны 1930-х годов привели к тому же самому в Японии. Но для создания политических предпосылок государства развития потребовалась катастрофа Тихоокеанской войны. К 1950-м годам высказывание Такахаси Корэкиё о том, что "результаты экономического завоевания гораздо труднее свести на нет, чем результаты военного завоевания", стало не редкостью, а простым здравым смыслом.
глава 5. От Министерства боеприпасов к МИТИ
Когда Япония вступила в Тихоокеанскую войну, Министерство торговли и промышленности могло оглянуться на десятилетие значительных достижений в области плановой промышленной экспансии. В период с 1930 по 1940 гг. объем добычи полезных ископаемых и производства продукции обрабатывающей промышленности Японии увеличился более чем в два раза, и, что не менее важно, кардинально изменилась структура обрабатывающей промышленности: от легкой (прежде всего текстильной) к тяжелой (металлургия, машиностроение, химическая промышленность). Если в 1930 г. на долю тяжелой промышленности приходилось около 35% всей обрабатывающей промышленности, то к 1940 г. эта доля выросла до 63%. Другой способ представить себе это изменение структуры промышленности - посмотреть на десятку крупнейших компаний по размеру основных фондов в 1929 и 1940 годах (см. табл. 10). Если в конце 1920-х годов три из десяти крупнейших предприятий Японии были текстильными, то десять лет спустя - только одно. Интересно, что первая десятка 1940 года имеет гораздо большее сходство с первой десяткой 1972 года, чем с первой десяткой 1929 года (Japan Steel, Mitsubishi Heavy Industries, Hitachi и Toshiba * занимали первое, второе, четвертое и восьмое места соответственно в 1940 и 1972 годах, тогда как в 1929 году в этом списке была только Mitsubishi).
Во время войны на Тихом океане общий объем производства практически не увеличился, но переход от текстильной и пищевой промышленности к горнодобывающей, цветной металлургии и машиностроению продолжился и ускорился. Война вызвала изменения в структуре промышленности, почти столь же глубокие, как и первоначальная индустриализация Японии, и привела к разорению средних и мелких предприятий, а также доминировавшей ранее текстильной промышленности. Непосредственной причиной этих изменений стало движение за перенастройку предприятий. Изменение структуры промышленности в военное время, безусловно, не было побочным продуктом действия рыночных сил, а, напротив, было изобретением и обязанностью МКИ. Стремление министерства к реорганизации предприятий привело в 1942 году к созданию Бюро предприятий (Kigyo * Kyoku), которое и сегодня существует под названием Бюро промышленной политики и является центром управления как для министерства, так и для японского промышленного мира.
В конце войны Джером Б. Коэн писал: "Все факты указывают на то. ...что основная ставка [Японии] в экономических усилиях военного времени, как это было задумано в начале войны, должна была быть сделана на дальнейшее перемещение ресурсов из невоенных в военные нужды, а не на повышение общего уровня производства".
Хотя Коэн и японские аналитики критикуют эту политику, трудно представить, какие альтернативы были у MCI, учитывая тот факт, что Япония уже вступила в войну, поставив тем самым под угрозу свой жизненно важный импорт, прежде чем промышленные последствия
Длительная война с Соединенными Штатами стала рассветом для военных. Для послевоенной промышленной политики не имеет большого значения тот факт, что японское правительство начало полноценную мобилизацию для участия во Второй мировой войне только после битвы за Мидуэй и высадки американцев на Гуадалканал (август 1942 г.), но имеет большое значение то, что когда правительство начало действовать, его политика ввела экономических бюрократов в дела отдельных предприятий гораздо глубже, чем когда-либо прежде. Как бы ни было неудачно движение за реорганизацию предприятий в военное время, оно лежит в начале пути, ведущего к Совету по рационализации промышленности 1950-х годов и Совету по промышленной структуре 1960-1970-х годов.
Еще в 1937 г. профессор Арисава Хироми, который в 1975 г. был одним из руководителей Совета по промышленной структуре, выступил против сложившегося мнения о том, что средние и малые предприятия необходимы для развития экспортного потенциала Японии. Ссылаясь на работы экономиста и сотрудника Совета по планированию при кабинете министров Миногути Токидзиро *, Арисава утверждал, что, вопреки политике MCI, поддержка и защита малых предприятий была ошибкой, поскольку они имели лишь побочное значение для долгосрочных экспортных перспектив Японии, хотя он и признавал, что они обеспечивали работой значительную часть японской рабочей силы.
Он предпочел бы, чтобы все эти мелкие заводы были организованы в крупные производственные единицы или, по крайней мере, стали субподрядчиками крупных предприятий - идея, которая показалась дзайбацу вполне приемлемой. Одним из важных наследий движения за реорганизацию предприятий является существующая сегодня схема обширных субподрядных отношений между крупными, хорошо финансируемыми предприятиями конечной сборки и бесчисленными мелкими, плохо финансируемыми механическими мастерскими.
Конкретно проблема конверсии и закрытия малых предприятий возникла в результате провала первого плана мобилизации материальных ресурсов в середине 1938 года. Совет по планированию при кабинете министров отказался от первоначального плана отчасти потому, что обнаружил, что значительная часть импортируемых в страну материальных ресурсов используется не крупными предприятиями для создания боеприпасов или экспорта, а средними и мелкими предприятиями, производящими продукцию для внутреннего потребления. Пересмотренный план КПБ радикально сократил импорт для этих предприятий, что привело к их банкротству, а перед правительством встал вопрос о том, что делать с рабочими, которые были вынуждены остаться без работы. В сентябре 1938 г. МКИ предпринял первые шаги по решению этой проблемы, создав Департамент политики промышленного преобразования (Tengyo* Taisaku Bu).
Идея создания отдела заключалась в том, что с помощью субсидий и государственного давления депрессивные средние и мелкие предприятия могут быть переведены на выпуск боеприпасов, экспортной продукции или импортозамещающей продукции. Сотрудники департамента также использовали методы, полученные в ходе рационализаторского движения, для содействия совместному управлению и слиянию большого числа предприятий. Рабочих, не поддающихся реорганизации, поощряли и оплачивали их эмиграцию в Маньчжурию и Китай. Департамент политики безработицы нового Министерства социального обеспечения также спонсировал такую эмиграцию, чтобы предотвратить социальные волнения среди безработных.
В ходе реорганизации MCI 16 июня 1939 г. Департамент политики промышленного преобразования был переименован и продолжал называться Департаментом продвижения (Shinko * Bu). Неясно, кто придумал термин "продвижение" и что под ним подразумевалось, но "отдел продвижения" сохранился и в эпоху MITI в качестве компонента Агентства по средним и малым предприятиям, созданного 2 августа 1948 года. Историки МИТИ видят в реорганизации 1939 г. фундаментальное изменение функций министерства: до этого торговая и промышленная политика проводилась без учета масштабов предприятий, но после 1939 г. политика была явно направлена на развитие крупных предприятий.
Движение по переводу малых предприятий на военные рельсы началось в конце 1938 г. как специальная реакция на растянувшийся китайский инцидент. Правительство выработало базовую политику для Департамента продвижения только 12 января 1941 г., когда MCI объявил "Общий план конверсии и закрытия средних и малых предприятий". Через два года правительству пришлось применять эту политику ко всем предприятиям, а не только к средним и мелким.
Первая половина 1942 года стала периодом эйфории для японских промышленников. План мобилизации материалов на 1942 год был самым оптимистичным из всех, а Совет по планированию при кабинете министров даже смягчил правила использования нефти, поскольку поставки из Голландской Ост-Индии перешли в руки Японии. Вскоре после падения Сингапура военные выразили свою признательность экономическим бюрократам за их усилия, поставив в CPB и MCI большое количество памятных резиновых мячей из малайского каучука для распространения среди населения. Он пользовался огромной популярностью у публики и получал в прессе невероятные похвалы как в свой адрес, так и в адрес своего служения.
Тем не менее, у Киши были проблемы. Контрольные ассоциации для каждой отрасли работали плохо. Теория, лежащая в основе компромисса, навязанного государственным бюрократам из-за сопротивления бизнес-сообщества, заключалась в интеграции государственного и частного секторов. Реальностью, однако, стало сохранение картелей, контролируемых частными лицами, в которых дзайбацу доминировали в соответствии с Законом о контроле над важными отраслями промышленности 1931 года. Хэдли характеризует ассоциации контроля как "картели с небольшим участием правительства".
Власть государства над ними ограничивалась выдачей лицензий. Сами контрольные ассоциации были заняты получением хороших прибылей, распределением долей рынка в пользу лидеров дзайбацу и заключением побочных сделок с военными, независимо от того, что говорили или делали MCI или CPB. Более того, военные часто подрывали бюрократические усилия по контролю, не допуская попадания критически важных материалов в каналы и на свои собственные арсеналы из-за межведомственного соперничества и недоверия военных к гражданскому руководству картелей.
Большинство аналитиков обвиняют дзайбацу в "бесхребетности" контрольных ассоциаций, но вину за это должны разделить и министерства. Все экономические министерства вели бесконечные бои за юрисдикцию при отнесении отрасли к "важным" и за влияние в ее контрольных объединениях. Первая контрольная ассоциация, ставшая образцом для всех остальных, перешла под юрисдикцию МКИ - это была Ассоциация контроля стали, созданная 26 апреля 1941 г., президентом которой стал Хирао Хачисабуро* из Japan Steel, или "фюрер", как его любили называть бюрократы-реформаторы. Однако ассоциация контроля над сталью была не столько изобретением, сколько открытием MCI; она была создана самими сталелитейщиками после введения американского эмбарго на продажу лома в Японию и представляла собой не что иное, как переименованную Японскую федерацию стали (Nihon Tekko* Rengokai*), торговую ассоциацию отрасли. В период с апреля 1941 г. по январь 1942 г. MCI и Министерство связи вели борьбу за создание контрольной ассоциации для машиностроительного сектора, а MCI и Министерство сельского хозяйства - за сектор удобрений. Оба этих спора пришлось решать на уровне кабинета министров. Только в августе 1942 г. 21 контрольная ассоциация, охватывающая производство и сбыт 15 отраслей промышленности, наконец начала действовать.
Министерства также вели арьергардную борьбу против предоставления ассоциациям контроля реальных полномочий. В результате были приняты Закон о передаче административных полномочий (№ 15 от 18 февраля 1942 г.) и Указ о передаче административных полномочий от 21 января 1943 г., в соответствии с которыми директора ассоциаций контроля стали квазигосударственными чиновниками, а их распоряжения получили силу закона. Хирао ушел в отставку с поста президента Japan Steel и Ассоциации контроля стали, а его место на обоих постах занял адмирал Тойода (министр МКИ с апреля по июль 1941 г.). Однако в большинстве других контрольных ассоциаций дзайбацу просто назначили на пост президента приемлемую фигуру, сохранив за собой фактический контроль.
С юридической точки зрения, ассоциации контроля представляли собой совместные государственно-частные корпорации, созданные по образцу так называемых компаний национальной политики, таких как Japan Steel или Южно-Маньчжурская железная дорога, или после "лицензированных компаний", таких как Nissan и Toyota. Поскольку в результате споров между группами самоконтроля и государственного контроля смешанная государственно-частная корпорация стала приемлемым компромиссом для обеих сторон, разочарованным бюрократам MCI пришла в голову мысль, что они могут обойти ассоциации контроля и при этом не навлечь на себя гнев деловых кругов, если создадут настоящие государственные корпорации, в которых весь капитал будет принадлежать государству, а совет директоров будет назначаться министерством.
Наибольший интерес для нас в данной работе представляет Корпорация промышленных объектов (Sangyo* Setsubi Eidan), созданная в соответствии с законом от 25 ноября 1941 г., президентом которой стал Фуджихара Гинджиро*, бывший министр МКИ и основатель бумажной компании Oji*. Она была уполномочена приобретать или арендовать простаивающие заводы, в частности, заводы, простаивавшие по распоряжению отдела продвижения MCI, и перепрофилировать их на производство боеприпасов. Финансирование этих целей осуществлялось за счет корпоративных облигаций, которые эйдан мог выпускать на сумму, в пять раз превышающую его общий капитал, при этом государство гарантировало погашение и выплату процентов по облигациям. Корпорация промышленных объектов была, по сути, оперативным подразделением Департамента продвижения для позитивной реализации программы перестройки предприятий.
Прошло несколько месяцев, прежде чем корпорация смогла начать свою деятельность: необходимо было продать облигации, собрать штат сотрудников и выработать четкую политику MCI в отношении своей деятельности. Тем временем перспективы войны ухудшались. В июне 1942 года состоялась битва за Мидуэй, а в августе американские войска начали высадку на Гуадалканале. В одной из официальных историй МИТИ лаконично отмечается, что "настоящая экономика Японии в военное время началась только после Гуадалканала".
Чтобы подготовиться к тому, чего он опасался, и обойти камень преткновения в виде контрольных ассоциаций в будущей чрезвычайной ситуации, Киси организовал издание двух императорских указов, ни один из которых он не мог полностью реализовать в течение более чем года. Они не внесли большого вклада в военное дело, но их влияние до сих пор ощущается в Японии на послевоенной структуре промышленности. Первым был указ о лицензировании предприятий (Kigyo* Kyoka Rei, № 1084 от 11 декабря 1941 г.), запрещавший открывать новые предприятия без государственной лицензии; вторым и более важным был указ о перенастройке предприятий (Kigyo Seibi Rei, № 503 от 13 мая 1942 г.), который давал правительству законное право приказать любому предприятию перепрофилироваться на производство боеприпасов.
Далее Киси и Шиина пришли к выводу, что им необходим новый аппарат управления в рамках MCI для реализации Постановления о реорганизации предприятий и контроля за работой Корпорации промышленных объектов. 17 июня 1942 г. они создали новое Бюро предприятий, поставили его сразу после Бюро общих дел во внутренней системе управления министерства и назначили его политическим центром для всех мероприятий по реорганизации промышленности и увеличению производства. Бюро предприятий поглотило существующий Департамент продвижения и Финансовую секцию Бюро общих дел. На него была возложена ответственность за обеспечение капиталом, внутреннюю организацию, методы управления и эффективность работы всех японских предприятий. В его обязанности входило курирование Корпорации промышленных объектов, решение всех вопросов, касающихся средних и малых предприятий, а также проверка и контроль финансовых и бухгалтерских дел компаний. Бюро было разделено на четыре секции: "Удобства" (Setsubi-ka), "Коммерческая политика" (Shosei-ka*), "Промышленная политика" (Kosei-ka*) и "Финансы" (Shikin-ka), а для обеспечения выполнения его программ ему были переданы полномочия всех других бюро министерства. Первым директором был назначен Тоёда Масатака, преемник Сиины на посту заместителя министра после войны и депутат Сейма с 1953 по 1968 гг.
Во второй половине 1942 г. и в 1943 г. Бюро предприятий использовало свои различные политические инструменты: постановления и практически неограниченные финансовые возможности для перевода одного промышленного сектора за другим на выпуск военной продукции. Позднее Тойода вспоминал, что он ездил по стране, объясняя новую политику, и с удивлением обнаружил, что не пользуется особой популярностью. Больше всего пострадала текстильная промышленность. Следуя директивам Бюро предприятий, текстильные и машиностроительные бюро принудительно сократили количество установленных прядильных машин с 12 165 000 в 1937 году до всего лишь 2 150 000 в феврале 1946 года, т.е. на 82%. Часть этого сокращения была вызвана военными разрушениями, но наибольшую долю составило перепрофилирование текстильных фабрик на производство самолетов и деталей к ним. Если в 1937 г. в Японии насчитывалась 271 текстильная фабрика, то в феврале 1946 г. их осталось только 44. До войны в стране действовало 23 хлопкопрядильных предприятия, но в результате вынужденного слияния к концу войны их число сократилось до 10.
В полную силу это движение развернулось в 1943 году. 1 июня кабинет министров принял "Основную политику реорганизации предприятий с целью повышения боевой мощи" (Senryoku Zokyo* Kigyo* Seibi Kihon Yoko*). В соответствии с этой директивой все предприятия были разделены на три категории: так называемые "мирные" отрасли (текстильная, металлургическая, химическая), "боевые" (авиационная, сталелитейная, угольная, легкая металлургия, судостроение) и отрасли повседневного спроса. Первая категория должна была быть преобразована во вторую, а третья - упразднена. Политика также была направлена на укрепление боеприпасной промышленности путем отнесения всех связанных с войной средних и мелких предприятий к двум группам: "сотрудничающие заводы", большинство из которых стали дочерними предприятиями, то есть постоянные субподрядчики крупных предприятий; и "фабрики группового использования". Результатом стало значительное увеличение концентрации промышленности в руках дзайбацу (тот аспект программы, на который чаще всего обращают внимание), но при этом произошел значительный сдвиг промышленной структуры в сторону тяжелой и химической промышленности.
Японское население жестоко поплатилось за этот сдвиг в структуре промышленности. Джером Б. Коэн утверждает, что "японский потребитель пострадал от войны сильнее, чем гражданское население любой другой крупной воюющей страны, по которой имеются данные".
Танака Синъити, отвечавший в КПБ за составление планов мобилизации материалов, признает, что в 1943 г. потребительские товары практически исчезли из экономики; а Маэда Ясуюки с горечью отмечает, что "мирная промышленность" Японии была уничтожена собственным правительством еще до того, как упала хоть одна американская бомба.
Однако этих усилий оказалось недостаточно. В течение восемнадцати месяцев после начала войны Япония пыталась создать экономические институты, необходимые для ведения войны. К тому времени, когда в конце 1943 г. Киси и Тодзио предприняли последний шаг по достижению полного государственного контроля над экономикой. Именно на этом фоне в конце 1943 г. Киси и Тодзио сделали последний шаг к достижению полного государственного контроля над экономикой. Они преобразовали МКИ в Министерство боеприпасов.
Т.А. Биссон, будучи союзным аналитиком японской экономики в годы Второй мировой войны, считал, что на протяжении всего 1943 г. в стране существовал "хронический закулисный политический кризис", и был совершенно прав.
Кризис имел, по крайней мере, три аспекта. Во-первых, Тодзио и Киси стремились к централизации власти над военным производством, но деловые круги сопротивлялись этому движению, и MCI тянули в обе стороны. Во-вторых, Совет по планированию при кабинете министров и MCI почти ежедневно вступали в перепалку по поводу приоритетов и поставок, отчасти потому, что CPB составлял планы для империи в целом, включая оккупированные территории (которые находились под военным контролем), а MCI имел юрисдикцию только над самой Японией. В-третьих, межведомственное соперничество сводило на нет все усилия по расширению производства, особенно по производству истребителей, которые становились наиболее приоритетными для сражений, которые предстояло вести в японских внутренних водах.
В марте 1943 г., в ответ на утверждение кабинетом Тодзио более широких контрольных полномочий и на движение за перенастройку предприятий, деловые круги и их сторонники в парламенте потребовали и получили гораздо более весомый голос в правительстве по вопросам политики в области военного производства. Это привело к тому, что 17 марта 1943 г. был создан Совет советников при кабинете министров, бизнесмены в котором хотели, прежде всего, контролировать сравнительно молодого министра МКИ Киси. Эти бизнесмены не были непатриотами или противниками военных действий, но они с подозрением относились к диктаторским наклонностям Тодзио и Киси и их известным антизайбацким настроениям. С точки зрения Киси, создание совета было личным оскорблением; оно напомнило ему о столкновениях 1930-х гг. между бюрократами-реформаторами и такими министрами МКИ, как Икэда Сэйхин, Фудзихара Гиндзиро* (вошедший в состав совета 1943 г. и ставший в итоге преемником Киси) и Кобаяси Итидзо*. Совет 1943 г. также означал, что ни группа государственного контроля, ни группа самоконтроля так и не смогли добиться полной победы своих взглядов в результате тех ранних сражений.
В состав совета вошли адмирал Тойода, президент Ассоциации контроля чугуна и стали; Окочи* Масатоси, один из гражданских коллег Ёсино по старому Бюро рациональности и президент Ассоциации контроля промышленного оборудования; Фуджихара, глава Корпорации промышленных объектов и лично связанный с компанией Mitsui; Юки* Тоётаро*, президент Банка Японии и член дзайбацу Ясуда, Гоко* Киёси, бывший президент Mitsubishi Heavy Industries, Ямасита Камесабуро*, бывший президент Yamashita Steamship Company, и Судзуки Чуджи*, президент Showa* Denko* Company и президент Ассоциации по контролю за легкой металлургической промышленностью.
Хотя эти люди были прикреплены к кабинету в первую очередь для того, чтобы заботиться об интересах дзайбацу, Киси быстро просветил их относительно проблем контрольных ассоциаций. Один из примеров позиции Киси можно почерпнуть из токийской радиопередачи от 23 июня 1943 года:
В то время, когда идет масштабная перенастройка промышленности, все еще есть предприниматели, живущие на нетрудовые доходы. В связи с этим министр торговли и промышленности Киси ... подчеркнул необходимость жесткого контроля над различными отраслями, что вызвало глубокую сенсацию среди руководителей промышленных кругов. . . . Министр торговли и промышленности был занят подготовкой конкретного плана, чтобы заставить контрольные компании работать как компании национальной политики. . . . Директора компаний, хотя и считаются ответственными лицами, остаются на прежних местах.
Из всех членов совета Киси больше всего опасался и возмущался Фудзихарой, поскольку тот давно сотрудничал с MCI и обладал инсайдерской информацией. Действительно, 17 ноября 1943 г., после создания 1 ноября Министерства боеприпасов, Фудзихара был тайно назначен государственным министром без портфолио в том же ранге, что и Киси, и переведен в министерство для наблюдения за его деятельностью. Тем не менее, факты свидетельствуют о том, что Фудзихара, как и Киси, был встревожен неэффективностью контрольных объединений в тот момент, когда война вступала в наиболее опасную для Японии фазу. После нескольких инспекционных поездок Фудзихара доложил Совету, что реальной нехватки угля не существует, а есть только неэффективность и халатность шахтеров, а производство самолетов сдерживается не нехваткой алюминия - лишь 55% имеющегося алюминия использовалось для самолетов, - а острой конкуренцией за материалы и их запасами со стороны армии и флота.
Киси предложил два варианта решения этих проблем: принятие нового закона, усиливающего государственный надзор за деятельностью контрольных ассоциаций, и полная реорганизация государственной экономической бюрократии. 31 октября 1943 г. на внеочередной сессии парламента был принят Закон о компаниях по производству боеприпасов (Gunju Kaisha Ho*, № 108), который должен был раз и навсегда закрепить принцип, заложенный в старом законе о новой структуре Коноэ 1940 г., а именно: отделение управления от собственности. На каждом заводе были назначены государственные чиновники - "инспекторы по боеприпасам", которые, а не общеотраслевые ассоциации контроля, отвечали за выполнение поставленных задач и соблюдение правил.
Как оказалось, этот закон был принят слишком поздно, чтобы оказать существенное влияние на ход военных действий. Он лишь добавил еще один слой чиновничьего аппарата к контрольным объединениям, которые по-прежнему распределяли материалы и распределяли продукцию в масштабах всей промышленности. Закон о компаниях по производству боеприпасов стал последней серьезной попыткой группы государственного контроля до оккупации союзниками, и он остался компромиссом; в условиях, когда совет кабинета министров наблюдал за происходящим, а парламент все больше сомневался в руководящей роли Тодзио, Киси не мог выйти за рамки основных параметров капиталистической системы. Правительство продолжало выплачивать дивиденды владельцам и гарантировать им затраты на производство вплоть до июня 1945 г., когда дзайбацу с радостью согласились на выкуп и национализацию разрушенных заводов по производству боеприпасов.
Закон о предприятиях боеприпасов не стал важным прецедентом для послевоенной промышленной политики (хотя закон 1948 г., разрешающий государственный контроль над угольной промышленностью, имеет с ним большое сходство). А вот реорганизация экономических министерств имела долгосрочные последствия. По сути, правительство упразднило Плановый совет кабинета министров и четыре старых министерства: торговли и промышленности, сельского и лесного хозяйства, связи и железных дорог, а вместо них создало три новых министерства: промышленности (Гундзю-сё*), сельского хозяйства и торговли (Носё-сё*) и транспорта и связи (Унъю Цусин-сё*). Конкретные планы реорганизации были разработаны со стороны МКИ Ямамото Такаюки, первым заместителем министра МИТИ в 1949 г., со стороны КСП - Танака Синъити, заместителем директора Бюро предприятий МИТИ после 1949 г., и Морисаки Хисатоси, директором Бюро тяжелой промышленности МИТИ в 1964 г.
Ярчайшей звездой на небосклоне стало новое Министерство боеприпасов (ММ). Бюро CPB и Бюро общих дел MCI были объединены в одно новое ведомство, занимавшееся как планированием, так и исполнением; оно получило название Бюро общей мобилизации (Sodoin* Kyoku), директором которого стал Сиина Эцусабуро (Shiina Etsusaburo*). Старые бюро MCI по стали, машиностроению, легким металлам, цветным металлам, химикатам и топливу, а также ныне не существующее бюро по электроэнергетике Министерства связи перешли в состав Munitions. Старые бюро MCI по текстилю, товарам повседневного спроса и ценам перешли к новой версии старого Министерства сельского хозяйства и торговли. Бюро предприятий MCI продолжило свою работу в ММ в качестве Штаба по перестройке предприятий (Kigyo* Seibi Honbu), хотя у него оставалось не так много предприятий для перестройки на военное производство. Несколько оставшихся функций MCI в области международной торговли были переданы Министерству Большой Восточной Азии. ММ также создало девять региональных управлений по надзору за боеприпасами (Gunju Kanri Bu), которые являются конкретными истоками современных региональных бюро MITI. Наконец, заводские инспекторы штаба армейской и морской авиации были объединены в новое Главное бюро авиационного вооружения в составе ММ под руководством генерал-лейтенанта Эндо *Сабуро*.
С точки зрения союзной разведки 1945 г., Биссон считал, что эта структура, а также закон о компаниях по производству боеприпасов "в значительной степени исправили" хаотичную ситуацию, сложившуюся в военной экономике Японии в 1942 и 1943 гг. Однако он был удивлен тем, что за создание нового министерства отвечало MCI, "это старое доброе плечо деловых кругов", а не военные, как предполагали в Вашингтоне.
Сотрудники МКИ, отправившиеся в ММ, в числе которых была вся более поздняя промышленная фракция МИТИ, были гораздо менее оптимистичны в отношении своих перспектив на успех. Даже Шиина, несмотря на свое маньчжурское происхождение, впоследствии с горечью жаловался на то, что ему приходится работать с высокомерными военными; а многие способные чиновники, такие как Уэно Кошичи* (заместитель министра МИТИ в 1957-1960 гг.), сочли, что их эффективность снизилась из-за столкновений с военными офицерами.
Одним из первых дел бывших сотрудников МКИ по окончании войны стало увольнение офицеров из армии с сохранением расширенной юрисдикции министерства.
Главное значение ММ для последующей промышленной политики заключается в том, что МИТИ удалось сохранить все функции, включая электроэнергетику, самолетостроение и промышленное планирование, которые были впервые объединены в ММ. Опыт работы в качестве руководителей заводов также был важен для последующих сотрудников МИТИ. А для некоторых Министерство боеприпасов имело большое личное значение: два заместителя министра MITI, Сахаси (196466 гг.) и Морозуми (197173 гг.), познакомились и женились на женщинах, служивших в женском добровольческом корпусе ММ. Возможно, стоит упомянуть и о том, что премьер-министр Тодзио* выселил престижную Ревизионную комиссию (Kaikei Kensa-in) из ее офисов в Касумигасэки и перевел туда свой новый ММ из старой штаб-квартиры MCI возле театра Кабуки. В результате войны бюрократы, занимавшиеся промышленной политикой, наконец-то попали в токийский аналог Уайтхолла и больше никогда его не покидали.
На уровне высшего руководства страны были достигнуты определенные договоренности относительно ММ, которые в скором времени должны были иметь серьезные политические последствия. После 1 ноября 1943 г. Тодзио одновременно занимал посты премьер-министра, министра армии, начальника Генерального штаба и министра боеприпасов. Вместо этого, как подчеркивает Окоти * Сигэо, это была последняя попытка преодолеть структурную разобщенность японского правительства, навязанную ему Конституцией Мэйдзи. Тодзио* пытался добиться элементарной координации своего правительства путем установления единоличной диктатуры, несмотря на то, что он никогда не мог добиться контроля над военно-морским флотом.
Но для того, чтобы Киси стал эффективным, хотя формально министром был Тодзио, ему пришлось пойти на уступку, которая в конечном итоге усугубила его собственные политические проблемы. Он назначил Киси одновременно заместителем министра боеприпасов и государственным министром в ранге кабинета министров, что делает его фактическим главой ММ.
Сам Киси, как и многочисленные сторонние наблюдатели, комментировал эту странную схему. По словам Киси, он сказал Тодзио, что как вице-министр он должен подчиняться Тодзио как своему министру и начальнику, но как государственный министр он не обязан ему подчиняться, поскольку они оба будут иметь эквивалентные звания. Тодзио, конечно, понимал это, но все равно назначил Киси государственным министром, чтобы дать ему достаточно полномочий для командования генералами и адмиралами, которые будут работать в министерстве Киси. Тодзио заметил Киси, что военных учат выполнять приказы в зависимости от количества звезд, которые носит человек; у вице-министра всего две звезды, а у министра - три.
То, что Киси стал министром и вице-министром, одновременно подготовило и обусловило его столкновение с Тодзио менее чем через год. Это столкновение имело гораздо большее историческое значение, чем предыдущие (по поводу снижения зарплаты, с министрами Огавой и Кобаяси), и оно способствовало появлению одного из прозвищ Киси - "ссорящийся", а также укрепил свою репутацию принципиального человека.
Разногласия между Тодзио и Киси начались практически сразу. Тайное назначение Фудзихары "смотрящим" за Киси спустя всего три недели после начала работы нового министерства заставило Киси подать заявление об отставке. Он утверждал, что управлять ММ с двумя министрами достаточно сложно, а с тремя - невозможно. Тодзио отказался принять его отставку, обвинил Киси в безответственности и заявил, что Фудзихара нужен для того, чтобы дзайбацу молчали. Однако через полгода, в июле 1944 г., Тодзио потребовал от Киси отставки, и на этот раз Киси отказался ее дать, сославшись на свою самостоятельную ответственность как министра престола. Выйти из тупика не удалось, и правительство Тодзио пало.
Предположительной причиной отставки кабинета Тодзио стал захват американцами Сайпана. Киси прямо высказал свое мнение, что после Сайпана у Японии не было шансов на победу, и она должна была предлагать мир. Тодзио был в ярости. Слово "поражение" было практически табуировано в Японии 1944 года, и Тодзио обвинил Киси во вмешательстве в прерогативу верховного командования вооруженными силами. Это было крайне опасное обвинение для Киси. Тодзио осуществлял эффективный контроль над военной полицией. Он был бывшим командиром Кемпея в Квантунской армии и стал причиной гибели нескольких политических деятелей от рук военной полиции за несогласие с ним (например, Накано Сейго*, 1886-1943, депутат Сейма с 1920 г.).
Киси, тем не менее, стоял на своем. Внутренняя реальность заключалась в том, что влиятельные фигуры в Сейме и императорском доме были согласны с Киси и хотели избавиться от Тодзио. Среди них были Кидо Коити* (во дворце), Фунада Нака (в Сейме), Ино Хироя (старый соратник Киси по MAC и тот, о ком Киси жалел, что в 1925 г. не поступил в МКИ вместо сельскохозяйственного факультета; в 1941-1943 гг. он занимал пост министра сельского хозяйства в кабинете Тодзио) и Фудзияма Аитиро* (видный бизнесмен и советник флота, который вместе с адмиралами замышлял заговор против Тодзио после Сайпанской катастрофы). По всей видимости, Тодзио не решился выступить против Киси, опасаясь его многочисленных, но невидимых сторонников. Кстати, после того как Киси стал премьер-министром в 1957 г., он назначил Фудзияму министром иностранных дел в своем первом кабинете, а Ино - министром юстиции во втором.
Кабинет генерала Койсо, сменившего Тодзио, был переходным. "Наблюдательный" Фудзихара стал министром боеприпасов, а заместителем министра он назначил давнего конкурента Киси по бюрократическому цеху - Такеучи Какити (одного из соратников Мурасэ Наокая). Фудзихара продержался на этом посту всего шесть месяцев. В конце 1944 г. он подал в отставку по причине "плохого здоровья" (ему было 75 лет, но он дожил до 1960 г.), однако на самом деле его вынудила уйти коалиция Мицубиси-Сумитомо, опасавшаяся, что министр, связанный с Мицуи, может угрожать их интересам. В качестве замены премьер-министр выбрал нейтральную фигуру - старого бюрократа Министерства внутренних дел и первого директора Исследовательского бюро кабинета министров в 1935 г. Ёсида Сигэру.
Весной 1945 г. падение Иводзимы, вторжение на Окинаву и грандиозный авианалет на Токио 10 марта привели к отставке кабинета Койсо. Новому правительству адмирала Судзуки было поручено довести войну до конца, что и было сделано. На пост министра боеприпасов Судзуки выбрал своего коллегу-адмирала, вездесущего Тоёду Тейдзиро*, который в то время работал главой Управления по контролю за производством чугуна и стали.
Ассоциация. Тойода, в свою очередь, назначил Сиину Эцусабуро * заместителем министра - ту же должность, которую Сиина занимал в MCI до того, как оно стало MM. Именно Сиина фактически возглавил работу своего министерства по подготовке к концу войны, и, оглядываясь назад, следует отдать ему должное за быстрое принятие мер в период серьезной неразберихи.
15 августа 1945 года народ услышал выступление императора, объявившего о капитуляции. Через два дня кабинет Судзуки подал в отставку, и его сменило переходное правительство принца Хигасикуни. Накадзима Чикухэй, знаменитый авиапромышленник, получил портфель для ММ, что, по иронии судьбы, вернуло Накадзиме номинальный контроль над авиационными заводами, которые были отобраны у него и национализированы только в июне предыдущего года. Сиина, однако, продолжал руководить министерством. Всего через десять дней после прекращения боевых действий и за день до прибытия первых союзных войск на авиабазу Ацуги, чтобы подготовить путь для генерала Макартура, Сиина сообщил нескольким своим молодым коллегам, что у него есть для них важное задание, которое они должны выполнить за одну ночь. Они должны были воссоздать MCI до начала оккупации.
Ямамото Такаюки, первый заместитель министра MITI в 1949 г., говорил, что приказ о ночном возрождении MCI был отдан потому, что все гражданские бюрократы в ММ опасались, что союзники уволят или арестуют всех, кто связан с боеприпасами. По словам Шиины, у него были и личные причины, по которым он хотел установить некоторую дистанцию между контингентом MCI и военными в ММ, и он понимал необходимость избавиться от Министерства боеприпасов до того, как это сделают американцы. По разным данным, в воскрешении участвовали Ямамото, Уэно Косити*, Токунага Хисацугу и Хираи Томисабуро*, которые в 1950-е годы стали заместителями министра MITI.
Так, императорским указом № 486 от 26 августа 1945 г. Министерство боеприпасов и Министерство сельского хозяйства и торговли исчезли, а на их месте были восстановлены прежние МКИ и Министерство сельского хозяйства и лесоводства.
Вскоре после создания штаб-квартиры SCAP союзные следователи обнаружили, что в конце войны происходила перетасовка министерств, но не попытались ничего предпринять, поскольку изменения происходили в том направлении, в котором союзники все равно хотели видеть японцев. Один из официальных, хотя и безымянных, американских историков оккупации лишь отметил: "Бюрократы осознавали, что их досрочное сотрудничество с милитаристами и дзайбацу представляет собой угрозу их дальнейшей гегемонии. За несколько недель до официального начала оккупации были уничтожены кадровые документы, произведена массовая смена высших чиновников, предприняты первые шаги по отказу администрации от некоторых наиболее очевидных черт агрессивного империализма".
Поскольку ГКЧП принял решение о непрямой оккупации, в результате которой японское правительство оставалось нетронутым, даже если получало приказы от ГКЧП, союзники не требовали реформирования всех министерств, а только тех, которые были тесно связаны с военными или полицией (одним из них было Министерство внутренних дел), которые по приказу оккупантов были упразднены. ГКЧП намеревался индивидуально разобраться с теми бюрократами, которые, по его мнению, несли ответственность за войну, путем чисток, а не структурных преобразований. Но, как мы видели в главе 2, по последним японским оценкам, число чиновников МКИ, подвергшихся реальной чистке, составило всего 42 человека, а по собственным данным SCAP, она провела расследование в отношении 69 чиновников МКИ, но сняла с должности только 10.
Таким образом, уловка Шиины в последний момент сработала вполне успешно: торгово-промышленная бюрократия сохранила свою преемственность, несмотря на кризис поражения.
Рассказы о том, что происходило в течение четырех лет с середины 1945 г. до середины 1949 г. в области экономической и промышленной политики как со стороны представителей ПШАП, так и со стороны японцев, часто расходятся настолько, что создается впечатление, будто каждая из сторон говорит о другой стране. В начале оккупации ГКЧП заявлял, что японцы сами создали себе экономические трудности и что союзники не несут никакой ответственности за поддержание того или иного уровня жизни в Японии. Однако американцы быстро поняли, что если они будут придерживаться этой позиции, то, учитывая крах всей японской международной торговли, они просто обеспечат коммунистическую революцию в Японии, а не "демократическую переориентацию" страны.
Поэтому американцы начали контролировать торговлю и потребовали от японского правительства ввести экономический контроль. Как оказалось, предвоенные и военные победы дзайбацу над государственными бюрократами оказались гибельными для дзайбацу. SCAP объявил, что дзайбацу несут ответственность за военную экономику, запретил дальнейшее существование частных картелей и приказал государственным чиновникам осуществлять полномочия, ранее закрепленные за ассоциациями контроля. Чиновники МКИ "линии Киси-Шиина" с радостью подчинились: после пятнадцати лет борьбы им вдруг показалось, что они попали в бюрократическую землю обетованную.
Таким образом, SCAP иногда одобрял предложения MCI, которые американцы считали временными, но которые в итоге оставались в силе вплоть до 1960-х годов (например, валютные бюджеты). Что касается политики SCAP, направленной на ликвидацию дзайбацу, то сотрудники старого Бюро предприятий MCI, которое теперь называлось Отделом корректировки (Seiri Bu), с энтузиазмом выполняли эту программу. Но когда речь зашла о деконцентрации экономики в целом, для которой распад дзайбацу был лишь средством, а не целью, промышленные бюрократы быстро обнаружили, что внутри SCAP существуют разногласия, и воспользовались ими. Элеонора Хэдли, сама работавшая в SCAP, объясняет:
Поскольку в США коммерческим банкам не разрешается иметь промышленные и торговые дочерние компании или филиалы, в американском лексиконе и мышлении принято рассматривать коммерческие банки как нечто совершенно отдельное от промышленности и торговли. . . . Экономический и научный отдел штаб-квартиры [SCAP] ... был создан с отделом антимонопольного регулирования и картелей и финансовым отделом, что было ошибкой. . . . В результате фактической договоренности Отдел по борьбе с картелями претендовал на антимонопольную юрисдикцию в отношении банков, но сотрудники Финансового отдела настаивали на том, что банки полностью принадлежат им (и их ответственность не включала антимонопольных полномочий!).
После оккупации старые дзайбацу были воссозданы на базе банков, а не прежних семейных холдингов. Это была гораздо более рациональная и эффективная схема, но, безусловно, не совсем то, что имела в виду SCAP. Более того, в 1975 году японское правительство без всякой видимой иронии наградило орденом "Священное сокровище" второй степени Тристана Э. Беплата, недавно вышедшего на пенсию в качестве старшего вице-президента нью-йоркской компании Manufacturers Hanover Trust Company.
Впрочем, и сам Йошида не преминул попытаться обмануть чиновников SCAP. "Первоначальный план штаба, переданный нам, - пишет Йошида, - предусматривал чистку "постоянных директоров", а также других лиц, занимающих высшие должности. На японский язык это было переведено нашей стороной как "управляющие директора". Однако, строго говоря, под "постоянным директором" можно понимать того, кто регулярно работает в компании, а к таковым относится большинство рядовых директоров. Мы придерживались своей трактовки, что "постоянные директора" - это, по сути, управляющие директора, и тем самым смогли спасти от чистки многих рядовых директоров, которые в противном случае могли бы попасть под такую классификацию. Это говорит о том, что в некоторых случаях ошибочные переводы выполняют свою функцию".
Иногда японские чиновники искренне не понимали, чего от них хочет SCAP. Например, в отношении Антимонопольного закона (№ 54 от 14 апреля 1947 г.) Морозуми Ёсихико, ставший через 25 лет заместителем министра MITI, вспоминает о своих мучительных усилиях во время оккупации по постатейному переводу на юридический японский язык проекта Антимонопольного закона, который штаб генерала Макартура направил в MCI для принятия. "Сегодня это кажется смешным, - пишет он, - но тогда мы не понимали, о чем идет речь".
Когда Морозуми показал свой проект "старшему по званию" Мурасэ Наокаи, в то время руководителю Бюро по законодательству при кабинете министров, Мурасэ спросил его, что означает то, что он перевел, и тот, к своему стыду, был вынужден ответить, что не знает. Мурасэ понял суть закона, только заглянув в оригинальный английский текст. Нет нужды говорить о том, что антимонопольный закон не был тем, чего японцы могли избежать или обойти. Как мы увидим в следующих двух главах, MITI потратил последующие 30 лет на то, чтобы обойти творение Морозуми. Напряженность, возникшая между МИТИ, с одной стороны, и Комиссией по справедливой торговле (созданной в соответствии с законом), с другой, несомненно, способствовала созданию благоприятного климата, в котором происходил высокоскоростной рост. Эта напряженность, непредусмотренная ни SCAP, ни MCI, возможно, стала одним из главных вкладов оккупации в экономическое "чудо".
Хотя в отчетах SCAP практически ничего не говорится на эту тему, японцы характеризуют первые четыре года оккупации, ссылаясь на два больших спора о восстановлении экономики Японии и на один непреодолимый факт - усиление роли государства как центрального игрока в экономике. Первый из этих двух споров касался того, следует ли в ходе реконструкции отдавать предпочтение расширению производства или стабилизации цен и борьбы с инфляцией.
Какой тип экономики должна перестроить Япония: ориентированный на легкую промышленность и сравнительные преимущества Японии в виде большой и пока еще дешевой рабочей силы или ориентированный на тяжелую и химическую промышленность с их большим потенциалом добавленной стоимости (т.е. большей стоимостью произведенной продукции после вычета стоимости материалов, налогов и амортизации).
Акцент на производстве, а не на стабилизации, на тяжелой, а не на легкой промышленности обычно превалировал, но сторонники противоположных позиций не всегда были неправы. Они внесли свой вклад в период "линии Доджа" (194950 гг.) и Корейской войны (195053 гг.), когда сторонникам производства и тяжелой промышленности пришлось столкнуться с проблемой борьбы с инфляцией и зависимостью Японии от международной торговли. Именно тогда родилась МИТИ и синтезировались обе стороны оккупационных противоречий, сформировав систему высоких темпов роста.
Во всех спорах доминировал вопрос о росте государственной власти и ее роли в реконструкции. Историк Хата Икухико прямо утверждает, что "никогда японская бюрократия не пользовалась большей властью, чем во время оккупации", а Клуб журналистов МИТИ называет оккупацию "золотой эрой" МКИ - периодом, когда она осуществляла полный контроль над экономикой.
Принятие государством на себя всех функций, ранее принадлежавших частному сектору, воссоздание "экономического генштаба" и планов мобилизации материалов под новыми названиями, но в гораздо более жестких формах, а также принятие законов, по сравнению с которыми Закон о всеобщей мобилизации был просто бледен, привело к колоссальному росту бюрократического аппарата. В течение 1948 и 1949 гг. MCI контролировал третью по величине долю бюджета общего счета (более значительную долю имели только офис премьер-министра и Министерство финансов); а когда в 1949 г. был основан MITI, в нем работало 21 199 человек, тогда как в 1974 г. их было 13 891, и они обслуживали бесконечно большую и более сложную экономику.
Рост государственного сектора привел к обострению бюрократической борьбы за юрисдикцию, от которой зависела безопасность и даже существование того или иного министерства. Министерство финансов и Банк Японии вели ожесточенную борьбу за контроль над банками, в которой в итоге победил Банк. Итимада Наото был президентом Банка Японии и сторонником теории валютной реформы и легкой промышленности; если бы он вместо Икеды Хаято принял предложение премьер-министра Ёсиды стать министром финансов в 1949 г., экономическая история послевоенной Японии наверняка была бы совсем иной, чем она есть.
После закрытия иностранных представительств Японии в период оккупации образовался большой избыток дипломатов, которым пришлось найти работу в правительстве. Кроме того, из всех чиновников они лучше всего владели английским языком, что давало им большое преимущество в общении с ГКЧП.
Важнейшее значение в этой борьбе имел тот факт, что ключевой политик послевоенных лет, премьер-министр Ёсида, был бывшим сотрудником Министерства иностранных дел. Ёсида всегда признавал, что не очень разбирался в экономике и практически не интересовался ею, но по некоторым другим вопросам, о которых он знал очень много, у него были достаточно твердые взгляды. Два таких вопроса касались контролируемой экономики Японии военного времени и экономических бюрократов, сотрудничавших с военными. И то, и другое вызывало у него глубокую неприязнь. По многим свидетельствам, Ёсида "не мог отличить чиновника МКИ от насекомого"; он был полон решимости поставить надежных людей из Министерства иностранных дел над теми, кого он считал опасными национал-социалистическими бюрократами из МКИ.
Для того чтобы выжить, МКИ должен был действовать проворно, поскольку наибольшая опасность исходила не от SCAP, а от политического лидера собственной страны и некоторых его коллег. Как мы увидим, МИТИ полностью освободился от влияния МИДа только в 1956 году.
В этих важных бюрократических схватках ГКАП была не столько "верховным", сколько основным игроком на национальной шахматной доске, иногда ферзем, но чаще всего просто пешкой. Иногда Ёсида манипулировал аппаратом чисток, чтобы избавиться от перешедшего ему дорогу политика. А люди из MCI в полной мере использовали склонность некоторых "новых дилеров" SCAP к "плановой экономике", что очень раздражало Ёсиду. Приход к власти в 1947 г. единственного в Японии социалистического правительства, чему SCAP была очень рада, стал для MCI удачей не потому, что MCI выступала за социализм, а потому, что социализм давал ей правдоподобное прикрытие для собственной промышленной политики, и потому, что социалистическое правительство на восемнадцать месяцев отстранило Йошиду от власти.
К этим вопросам мы еще вернемся. Первые четыре года оккупации были периодом огромной сложности, чрезвычайно быстрых социальных изменений, а для японского народа - ожесточенной борьбы за выживание, временем "голодной тюрьмы", как тогда говорили. Но в результате обобщения опыта промышленной политики довоенного, военного и оккупационного периодов правительству удалось в течение следующего десятилетия привести страну к процветанию.
Первой послевоенной проблемой, обусловившей все последующие, стала инфляция. Если принять уровень цен в августе 1945 года за 100, то в сентябре он вырос до 346,8, в декабре - до 584,9, а в марте следующего года - до 1184,5.
Инфляция была вызвана несколькими факторами, в том числе выплатами японским вооруженным силам, но наиболее важным было продолжение и даже ускорение государственных выплат по контрактам военного времени, займам на военное производство, гарантиям и компенсациям военным компаниям, а также другим обязательствам, принятым правительством в соответствии с законами и постановлениями военного времени. Одной из таких выплат были платежи за заводы, захваченные и перепрофилированные под производство боеприпасов Корпорацией промышленных объектов. В середине 1946 г., когда приказ SCAP о невыполнении правительством обязательств военного времени был окончательно выполнен, корпорация "Промышленные объекты" все еще оставалась должна хлопчатобумажной текстильной промышленности около 12 млрд. иен за захваченные фабрики. До того как SCAP прекратила выплаты, правительство буквально наводнило экономику деньгами.
По оценкам специалистов, чуть более чем за три месяца после капитуляции правительство выплатило около 26,6 млрд. йен - поистине колоссальную сумму, составляющую примерно треть от общей суммы, потраченной Японией на военные цели в период с сентября 1937 по август 1945 года.
В 1946 г. эти выплаты привели к одному из первых крупных столкновений между ГКЧП и японцами по вопросам экономической политики. Исибаси Тандзан, министр финансов в первом кабинете Ёсиды (май 1946 - май 1947 гг.), был убежденным сторонником увеличения производства; он смело утверждал, что "нынешний экономический кризис связан не с инфляцией, а с избытком неиспользуемой рабочей силы и производственных мощностей. Единственный способ выйти из него - увеличить производство".
Для этого Исибаси был готов бросить деньги на промышленность в виде выплат по военным требованиям и субсидий на поддержку цен, а с возникшей инфляцией справиться путем выпуска "новых иен", когда это будет необходимо. SCAP была глубоко не согласна с этим мнением: по ее мнению, стабилизация цен должна была превалировать над любыми усилиями по восстановлению производства. Позиция Исибаси отражала воспитанные войной теории многих промышленных бюрократов, считавших, что главное - это материалы, труд и выпуск продукции, а не цены и деньги; взгляды SCAP были ближе к взглядам управляющего Банком Японии Ичимады, который также был доверенным лицом таких высокопоставленных чиновников SCAP, как генерал Кортни Уитни.
В ноябре 1945 г. ГКЧП отдал прямой приказ японскому правительству прекратить выплаты по военным искам. Исибаси тянул время, опасаясь, что приостановка выплат разорит многие банки, иссякнут оборотные средства промышленности и остановится производство. Это довольно близко к тому, что произошло в действительности осенью 1946 года: правительство прекратило субсидирование, инфляция ускорилась, а не была сведена к нулю.
25 июня 1946 г. кабинет министров окончательно прекратил выплаты компенсаций военного времени, но уже через месяц предпринял первые шаги по их восстановлению под новыми названиями. Правительство создало Финансовый комитет по восстановлению (Фукко * Кинъю * Иинкай), председателем которого стал Исибаси, чтобы подготовить почву для создания Банка финансирования восстановления (БФВ), созданного 24 января 1947 года. Это был один из множества институтов, которые японцы создали после войны, чтобы попытаться вывести себя из послевоенного экономического коллапса и восстановить производство до довоенного уровня, несмотря на вызванную этим жестокую инфляцию.
SCAP назвал эти институты продолжением старых уютных отношений между правительством и бизнесом, а конкретные действия посла Джозефа Доджа в 1949 г., получившие название "линия Доджа", заключались в прекращении дальнейшего кредитования РФБ и предписании правительству сбалансировать свой бюджет. Тем не менее, ключевые японские лидеры утверждают, что так называемая система приоритетного производства 1947 г. действительно сработала, поскольку позволила восстановить производство таких товаров, как уголь и сталь, до уровня, близкого к довоенному. Система приоритетного производства важна тем, что она и ее институты были четко основаны на прецедентах довоенного и военного времени, а также тем, что, за исключением фискальных нововведений 1949 и 1950 гг. для борьбы с инфляцией, она стала прототипом системы высоких темпов роста, которую MITI и другим министерствам предстояло создать в 1950-е годы.
В конце войны добыча угля практически сошла на нет, ввергнув Японию в острый энергетический кризис. Объем добычи упал с более чем 4 млн. тонн в месяц во время войны до всего 554 тыс. тонн в месяц в ноябре 1945 года. Причиной этого стала немедленная репатриация SCAP около 9 тыс. китайских и 145 тыс. корейских шахтеров, многих из которых Киси ввез в качестве фактически рабской рабочей силы, когда был министром МКИ. 6 декабря 1945 г. по распоряжению кабинета министров новое МКИ преобразовало свое старое Топливное бюро в расширенное полуотдельное агентство - Угольное агентство (Секитан Чо*). Ему суждено было стать одним из крупнейших подразделений
Экономическая бюрократия начала свою работу не сразу. SCAP очистило двух своих первых директоров - бывшего президента Южно-Маньчжурской железной дороги и представителя дзайбацу Ясукава, а также попыталось очистить заместителя директора Окамацу Сейтаро *, которому удалось спастись только потому, что начальство сочло его незаменимым для восстановления экономики (в 1947 и 1948 гг. он стал заместителем министра МКИ). Непосредственной задачей Угольного агентства было перевести японских шахтеров с металлических шахт на угольные и организовать через Министерство сельского хозяйства и SCAP снабжение их более значительными продовольственными пайками, чем те, которые выдавались корейским и китайским шахтерам во время войны или населению в целом после ее окончания. Таким образом, "продовольствие за уголь" стало первой послевоенной промышленной политикой Японии.
Новая система не оправдала себя. После прекращения государственных субсидий шахтостроители стали испытывать трудности с выплатой заработной платы. Угля не хватало для удовлетворения как промышленных, так и гражданских нужд, а себестоимость продукции резко возросла не в последнюю очередь из-за активности нового рабочего движения среди шахтеров. Отдел планирования Секретариата МКИ в течение всего 1946 года разрабатывал политику, направленную на преодоление этих условий. Начальником отдела планирования был Токунага Хисацугу (будущий заместитель министра MITI), ему помогали Такасима Сэцуо (начальник Бюро тяжелой промышленности в 1960-е гг.), Морозуми Йосихико и др. Они разработали Временный закон о контроле за поставками материалов и спросом на них от сентября 1946 г. и предложили возродить планы мобилизации материалов, получившие название "планы спроса и предложения материалов", чтобы гарантировать поставки угля промышленному и транспортному сектору, а не гражданскому населению для потребления.
Однако на самом деле им нужен был орган, сравнимый со старым Плановым советом кабинета министров или Главным мобилизационным бюро ММ, - орган, который мог бы не только разрабатывать дальнейшие планы, но и управлять новым законом о контроле.
Уже 15 февраля 1946 г. кабинет министров обратился к "чрезвычайному штабу экономической политики", который должен был решать проблемы нехватки угля и продовольствия, инфляции, конвертации старых иен в новые, замораживания кредитных средств и введения новых налогов. SCAP также признала необходимость создания подобного органа, но прежде чем дать свое согласие, она настояла на том, чтобы новое ведомство было поставлено выше существующих министерств, чтобы попытаться положить конец частой борьбе за юрисдикцию. Кроме того, SCAP хотел, чтобы руководство было набрано из гражданских, а не бюрократических источников. Условия SCAP, естественно, возобладали, но они гарантировали, что новая организация начнет свою жизнь довольно анемично, поскольку сложившиеся министерства были настроены к нему враждебно и бойкотировали его как угрозу своим территориям.
Новая организация, получившая название Экономический стабилизационный совет (ЭСБ; Keizai Antei Honbu), была создана 12 августа 1946 года. Он стал преемником старого КСП и предшественником современного Агентства экономического планирования. Как и оба этих органа, он был органом планирования и координации, а не оперативным подразделением; выполнение его планов возлагалось на МКИ. Часть сотрудников нового совета была набрана из старых кадров ЦКБ, в частности, из числа тех, кто был арестован как "красные" во время инцидента с плановым советом кабинета министров в 1941 г., поскольку теперь они считались гражданскими лицами. Согласно уставу, президентом ESB являлся премьер-министр, но фактическим руководителем был гражданский ставленник в ранге члена кабинета министров.
Правительству Ёсиды было нелегко найти первого генерального директора ОВС. Ёсида предложил эту должность Арисаве Хироми, профессору экономики Тодаи *, уволенному из университета в 1938 г. за антимилитаристские настроения, но тот отказался, хотя и согласился стать личным советником Ёсиды по вопросам экономической политики. Затем Ёсида обратился к Такахаси Масао, другому академическому экономисту и советнику научно-экономической секции SCAP, но и он отказался. Тогда Ёсида отказался от профессоров и предложил эту должность Янагиде Сэйдзиро*, вице-губернатору Банка Японии (а впоследствии президенту Japan Air Lines), но SCAP очистила его, прежде чем он успел вступить в должность. В итоге Ёсида остановился на Дзэне Кейносукэ, бывшем бюрократе MAC и MCI, члене Палаты пэров и человеке, которому Ёсино помог в начале 1930-х годов основать Japan Mutual Life Insurance Company. Проблема заключалась в том, что никто не знал, что должна делать ESB, и пока это не было выяснено, министерства и их клиенты смотрели на нее как на чистое изобретение SCAP.
Осенью 1946 г., когда субсидии окончательно прекратились, экономика практически рухнула. Ямамото Такаюки и Токунага Хисацугу из MCI, а также Инаба Хидэдзо* из ESB выдвинули свой знаменитый тезис о "мартовском кризисе", предсказав, что к марту 1947 г. японская экономика перестанет что-либо производить из-за истощения запасов, отсутствия импорта и острой нехватки угля. Чтобы предотвратить это, 5 ноября 1946 г. премьер-министр Ёсида создал личный "мозговой трест", известный как "Угольный комитет", который должен был подсказать ему, что делать. Его председателем стал Арисава Хироми, а в состав вошли Инаба Хидэдзо (бывший сотрудник КПБ), Окита* Сабуро* (министр иностранных дел в кабинете Охиры* в 197980 гг.), Цуру Сигэто (экономист с гарвардским образованием и автор книги "Уголь").
Приоритетное производство представляло собой схему концентрации всех активов экономики в нескольких стратегических отраслях, независимо от того, как это может отразиться на гражданском потреблении или инфляции. В этом отношении она была весьма схожа с пересмотренным планом мобилизации материалов 1938 года. Комитет Арисавы признал, что первой задачей должно стать увеличение добычи угля. Рассчитывая, что в 1946 году добыча угля составит 22,8 млн. тонн, комитет поставил задачу достичь в 1947 году 30 млн. тонн. Для достижения этой цели было предложено предоставить угольной промышленности первоочередное право на получение кредитов и субсидий РФБ. Не менее серьезной проблемой было распределение угля. Если до войны 60% добываемого угля использовалось промышленностью и только 40% - транспортом, электроэнергетикой и другими так называемыми гражданскими отраслями, то в 1946 году эти пропорции изменились на противоположные. Спрос на непромышленные нужды стал настолько велик, что возрождение промышленности стало невозможным без увеличения добычи угля. Поэтому комитет выделил для промышленности 16 млн. тонн угля из запланированных 30 млн. тонн.
Для достижения такого распределения ESB было уполномочено применять Закон о спросе и предложении. Поскольку угольная промышленность является крупным потребителем стали, а производство стали само зависит от угля, комитет определил сталь как вторую приоритетную отрасль. Наконец, к ней были добавлены удобрения, также использующие уголь, чтобы попытаться расширить производство продуктов питания.
Приоритетное производство было введено в действие весной 1947 года. Под руководством Исибаси и по распоряжению SCAP все функции министерского планирования были переданы ему, и ESB начал оживать. К маю из подразделения с 5 бюро и 316 сотрудниками оно превратилось в практически новую структуру с секретариатом, 10 бюро, 48 секциями и более чем 2 тыс. сотрудников. Наибольшее количество новых сотрудников было принято в MCI. В то же время Сейм принимал один за другим законы о создании государственных корпораций (кодан *), которые по распоряжению ЭСБ закупали все основные товары у производителей по высоким ценам и продавали их потребителям по низким ценам, покрывая разницу за счет ценовых субсидий из бюджета общего счета. В табл. 12 приведены данные о выплате государством субсидий и компенсаций в 1940-е годы. Из нее видно, что в 1946-1949 гг. около 20-30% всех расходов из общего бюджета направлялось в промышленность на покрытие текущих расходов и приоритетное производство.
SCAP понравились новые экономические институты и тот факт, что ESB наконец-то добился авторитета (американцы полагали, что истинным вдохновителем ESB было аналогичное бюро, созданное ими в 1943 г. для надзора за собственной военной экономикой), но SCAP по-прежнему не нравилось безразличие к инфляции директора ESB Исибаси.
В связи с этим была проведена его чистка. Вскоре после чистки Исибаси первое правительство Ёсиды пало и было заменено социалистическим кабинетом Катаямы Тетсу. Кабинет Катаямы продолжил и ускорил приоритетное производство, хотя больше не использовал этот термин, поскольку он не нравился SCAP. Год с середины 1947-го по середину 1948-го стал периодом подъема приоритетного производства.
В экономической сфере кабинет Катаямы известен прежде всего двумя инициативами, обе из которых оказались неудачными, но которые своим негативным влиянием перевели обсуждение экономической политики в новую плоскость год спустя. Первой была попытка покончить с инфляцией путем регулирования заработной платы и цен. Схема приоритетного производства оказалась очень тяжелой для рядовых граждан, поскольку она субсидировала производителей, но разоряла домохозяйства из-за инфляции, завышенных цен и дефицита.
Именно пришедший в кабинет Катаямы директор ЭСБ Вада Хироо объявил о новой системе цен, которая должна была преодолеть эти проблемы и гарантировать прожиточный минимум. Он установил цены в 65 раз выше уровня 193436 года, а заработную плату - в 27,8 раза выше, исходя из теории, согласно которой производительность труда рабочего упала до половины или трети от довоенного уровня. Он также установил гарантированный минимум заработной платы.
Он прогнозировал, что к ноябрю 1947 г. семья сможет прожить на рис, не влезая в долги и не прибегая к услугам черного рынка. Как оказалось, инфляция продолжалась, и Вада был разорен, когда 11 октября 1947 г. пресса произвела сенсацию, узнав, что судья Токийского окружного суда Ямагути Ёситада умер от голода, пытаясь прожить на официальном пайке. Судья Ямагути оставил дневник, в котором писал: "Даже плохие законы - это закон, и я обязуюсь защищать закон". Он отказался покупать рис на черном рынке.
Однако более долгосрочным последствием неудачной попытки Вады контролировать инфляцию стало значительно большее согласие специалистов по экономическому планированию с тем, что приоритетное производство должно быть в той или иной степени связано с контролем над источниками инфляции.
Второй важной, но неудачной инициативой Катаямы стало предложение о национализации угольной промышленности - идея, заимствованная из политики Лейбористской партии Великобритании в сентябре 1946 года. Хираи Томисабуро* из MCI с энтузиазмом подготовил для правительства проект закона о государственном контроле, но он встретил резкое неприятие в парламенте, несмотря на то, что Макартур одобрил этот план. Мидзутани Чозабуро*, министр МКИ в социалистическом кабинете, попытался привлечь внимание общественности к этой мере, сфотографировавшись в угольной шахте с киркой и в одной набедренной повязке, и впоследствии его всегда называли "министром в набедренной повязке". После многочисленных срывов и кулачных боев в парламенте был принят сильно измененный Закон о временном государственном управлении угольной промышленностью (Rinji Sekitan Kogyo* Kanri Ho*, № 209 от 20 декабря 1947 г., введен в действие 1 апреля 1948 г.). Срок его действия составлял три года, и он охватывал около 56 бывших шахт "дзайбацу". Единственным его конкретным результатом стала реорганизация и значительное расширение Угольного агентства, в котором к 1950 г. работало около 12 тыс. сотрудников. Однако закон не способствовал увеличению добычи угля сверх того, что уже было достигнуто системой приоритетного производства, и он был досрочно отменен 2 мая 1950 г., что стало последней официальной попыткой MCI или MITI отделить управление от собственности и передать управление государству.
То, что приоритетное производство дало свои результаты, не вызывает сомнений. Добыча угля в 1947 году составила 29,3 млн. т, или 97,7% от планового задания в 30 млн. т, а в 1948 году добыча была доведена до 34 790 000 т, что составляет около 60% от достигнутого ранее уровня. Повышение обеспеченности сырьем и энергией оказало влияние на все остальные отрасли промышленности.
РФБ, писал: "Размер кредитов РФБ был безрассудным, но к тому времени, когда была обнародована "Линия Доджа", промышленные предприятия Японии были восстановлены на 80%". Более того, по словам Икеды Хаято, РФБ погасил все свои кредиты, за исключением 2,9%, хотя преемник РФБ, Банк развития, считает, что процент возврата кредитов РФБ составил всего 25% по кредитам на строительство и оборудование и 78% по субсидиям на эксплуатацию. Как бы то ни было, - заключает Икеда, - отрицать значительную роль, которую сыграл РФБ в восстановлении послевоенной экономики Японии, неправильно. . . . Кредиты были эффективны в значительной степени. Можно с уверенностью сказать, что РФБ выполнил свои задачи".
Хотя ни один японский чиновник не сомневается в том, что инфляция RFB принесла огромные лишения народу и что в конечном итоге ее пришлось прекратить, приоритетное производство оказало важное влияние на последующие взгляды бюрократии как прецедент более смелых, а не более осторожных и фискально ответственных действий. Это также усилило националистические настроения чиновников МИТИ, поскольку данная политика проводилась в условиях неодобрения со стороны SCAP.
Не подлежит сомнению и тот факт, что фактические институты приоритетного производства - РФБ, Закон о контроле спроса и предложения, ЭСБ, Угольное агентство - воссоздавали государственный аппарат экономики Японии военного времени. Финансирование РФБ было напрямую скопировано с политики Министерства финансов и Банка Японии военного времени. Закон о спросе и предложении был, пожалуй, сильнее всех законов военного времени, поскольку давал государству контроль над всеми товарами, а не только над торговлей. ESB дублировало функции и методы CPB, в нем работали многие сотрудники. А Угольное агентство представляло собой старое Топливное бюро, возрожденное без прикомандированных военных. Создание ESB и принятие Закона о спросе и предложении также заставило реорганизовать MCI 9 ноября 1946 г. в вертикальные бюро по каждой отрасли, подобно тому, как это было сделано в 1939 г. при создании CPB и планировании мобилизации материалов. Как отметил Джером Коэн в конце своего исследования экономики военного времени, "система управления военного времени с ее пережитками картельного господства была упразднена, но заменяющая ее система распределения имела очень знакомый вид".
Очевидным недостатком приоритетного производства было его влияние на инфляцию, но не менее серьезной проблемой было то, что оно осуществлялось в тепличной атмосфере блокадной экономики. Как показывают индексы экономической активности за 1949 и 1950 годы (см. табл. 13), в восстановлении довоенного уровня был достигнут значительный прогресс, за исключением одной сферы - внешней торговли. Сырьевые товары японской промышленности, в частности хлопок-сырец для текстильной промышленности, а также нефть и продовольствие поставлялось из США. В 1949 г. Джозеф Додж утверждал, что американская помощь - это один из двух "свай", на которых держится японская экономика; вторым свайным элементом является финансирование со стороны РФБ. По мнению SCAP, "для достижения самообеспечения [Японии] к 1953 году необходимо 700-процентное увеличение объема экспорта по сравнению с 1948 годом при не более чем 120-процентном увеличении объема импорта". В 1949 г. японский экспорт составлял около 500 млн. долл. в год, а импорт - 900 млн. долл. в год, причем разница покрывалась за счет выплат из Казначейства США.
Согласно условиям Потсдамской декларации, принятой Японией при капитуляции, ГКЧП осуществлял полный контроль над всем экспортом и импортом товаров и услуг, а также над всеми валютными и финансовыми операциями. Та небольшая внешняя торговля, которую разрешала ККАП, велась от правительства к правительству до сентября 1947 г., когда впервые было разрешено участие частных иностранцев. Частные японцы могли участвовать в международной торговле только в декабре 1949 года.
9 октября 1945 г. SCAP направило японскому правительству распоряжение о создании единого государственного органа для учета и распределения товаров, которые SCAP сама импортировала в Японию, а также для приема и передачи SCAP продукции, произведенной японцами для экспорта. В соответствии с этим распоряжением был создан Совет по торговле (BOT; Boeki* Cho*, учрежден императорским указом № 703 от 13 декабря 1945 г.) как внешнее бюро МКИ.
BOT был необычным институтом. Тот факт, что он был даже непрочно связан с MCI, а не с Министерством иностранных дел, что было бы предпочтительнее для SCAP, поскольку американская практика предусматривает передачу Госдепартаменту окончательных полномочий по американской торговле, объясняется некоторыми причинами.
Несмотря на то, что BOT находился в структуре MCI, министерство имело на него очень мало влияния. Сотрудники БОТ, работавшие в MCI, были в значительной степени перегружены сотрудниками Министерства иностранных дел, владевшими английским языком, что было совершенно необходимо, поскольку основной деятельностью БОТ являлась работа со SCAP, и нуждались в назначениях в период, когда Япония не имела других внешних связей. До апреля 1947 г. BOT осуществлял свою деятельность внутри страны через около 78 "полуправительственных" торговых ассоциаций экспортеров и импортеров. Эти ассоциации были прямым послевоенным продолжением старых ассоциаций контроля, хотя и под новыми названиями; когда SCAP поняла, что происходит, она запретила дальнейшее использование картелей. На смену им пришли четыре полностью государственные корпорации (кодан*), по одной на минеральное сырье и промышленные товары, текстиль, сырьевые материалы и продовольствие (см. Закон о государственных корпорациях внешней торговли № 58 от 14 апреля 1947 г.). Под контролем BOT находился также Фонд внешней торговли, в котором на едином счете концентрировались все поступления американской помощи и валютные средства, полученные от экспорта, для закупки стратегического импорта.
В 1947 и 1948 годах, когда система приоритетного производства действовала в полном объеме, ЭСБ определял основную торговую политику и формировал валютный бюджет; БОТ, в свою очередь, вел бухгалтерию фонда и контролировал деятельность кодана, основной капитал которого обеспечивался государством, а оборотный - за счет кредитов из внешнеторгового фонда БОТ. Кодан фактически закупал товары на экспорт у отечественных производителей и продавал их БОТ, а также получал от БОТ партии импортных товаров SCAP, которые, в свою очередь, продавал потребителям. До апреля 1949 г. SCAP и BOT также субсидирует эти операции, поддерживая обменный курс между долларом и иеной на уровне 1 доллар США = 130 иен для импорта и 1 доллар США = 330 иен (или 500 иен, в зависимости от товара) для экспорта.
Осенью 1948 г. и SCAP, и японцы признали необходимость коренных изменений в системе приоритетного производства и в государственных торговых операциях BOT. 15 октября 1948 г. кабинет Асиды подал в отставку, поскольку сам премьер-министр был арестован в связи со скандалом, связанным с нецелевым использованием средств РФБ, и к власти вернулся Ёсида. Теперь SCAP была полна решимости остановить так называемую инфляцию RFB, в частности, по двум причинам. Во-первых, с июля 1948 г. для увеличения японского импорта и восстановления экономики ПСР начала использовать два новых счета американских фондов помощи - так называемые GARIOA и EROA ("Государственные ассигнования на помощь оккупированным территориям" и "Экономическое восстановление оккупированных территорий"), и она не могла допустить, чтобы эти политически чувствительные средства были поглощены инфляционным пожаром. Во-вторых, в декабре 1948 г. Вашингтон недвусмысленно приказал SCAP сделать своей главной задачей быстрое достижение экономической самодостаточности Японии. Для этого необходимо было увеличить объем торговли, что, в свою очередь, требовало установления фиксированного коммерческого курса иены, а этого нельзя было добиться, не остановив инфляцию. Мир менялся: началась "холодная война", близилась к завершению коммунистическая революция в Китае, США рассматривали Японию не только как объект политики политических реформ, выросших из идеологического противостояния Второй мировой войны, но и как стратегическую территорию, имеющую огромное значение для их собственной безопасности.
С японской стороны группа специалистов по планированию в рамках ESB под руководством Инабы Хидэдзо* разработала пятилетний план восстановления экономики Японии. Он предусматривал инвестиции в тяжелую и химическую промышленность как лучший способ увеличить стоимость экспорта и прекратить субсидирование цен. В конечном итоге Ёсида отказался от этого плана, но не потому, что не был согласен с его содержанием (он очень похож на планы, которые МИТИ фактически реализовывал в 1950-е годы), а потому, что считал планирование синонимом социализма.
Под влиянием собственной биографии и ряда своих ближайших соратников Йошида считал, что лучшим лекарством для японской экономики будет ее открытие для мировой экономики и дисциплины международной конкуренции.
Наиболее значимым из советников Ёсиды в этот период был Сирасу Дзиро* (р. 1902). Выпускник английского Кембриджского университета, Сирасу был зятем Кабаямы Айсукэ, титулованного (графа), получившего американское образование в клане Сацума, тестя Ёсиды, Макино Нобуаки. Макино, в свою очередь, был вторым сыном олигарха эпохи Мэйдзи Окубо * Тосимити и, как и Кабаяма, также окончил американский университет. Ёсида и Сирасу подружились в 1930-х годах в Лондоне, где Ёсида работал японским послом, а Сирасу - управляющим английским отделением Имперской рыболовной корпорации. Связанные семейными узами, образованием и опытом работы за границей, Ёсида и Сирасу продолжили свое сотрудничество и после войны. Ёсида назначил Сирасу сначала заместителем директора бюро по связям с SCAP, а затем заместителем директора ESB в своем первом кабинете. Сирасу также участвовал во многих важных переговорах, в том числе с генералом Уитни по поводу новой конституции и, в качестве консультанта, в переговорах японской делегации на мирной конференции в Сан-Франциско. 1 декабря 1948 г. Ёсида назначил Сирасу генеральным директором Торгового совета.
19 декабря, через три недели после вступления Сирасу в должность, генерал Макартур передал японскому правительству план экономической стабилизации, состоящий из девяти пунктов. План предусматривал сбалансированный бюджет, усиление сбора налогов, ограничение займов РФБ, усиление контроля за внешней торговлей и американской помощью, увеличение производства и ряд других реформ, которые должны были вернуть Японию в международную торговлю, но при этом поставить японцев в очень жесткие условия, пока экспорт не начнет поступать. Непосредственной целью плана было установление фиксированного валютного курса. Макартур дал понять, что за конкретную политику по реализации девяти принципов отвечает японское правительство, но добавил, что США направляют советника, который будет помогать правительству в его усилиях и следить за прогрессом. Этим советником стал детройтский банкир и бывший финансовый консультант генерала Люциуса Д. Клея в Германии Джозеф Моррелл Додж (18901964).
Додж прибыл в феврале 1949 г. и, работая с новым министром финансов Икедой Хаято, заставил правительство написать сбалансированный бюджет. 25 апреля он также установил официальный обменный курс US$1 = ¥360, который продержался до 1971 года. Он санкционировал создание Японского экспортно-импортного банка и Японского банка развития, а также руководил принятием целого ряда других важнейших решений, оказавших влияние на японскую экономику на долгие годы вперед. Самым важным достижением Доджа стало внезапное и резкое снижение инфляции за счет драконовского сокращения спроса, которое Маэда назвал "рационализацией через безработицу". Додж раз и навсегда положил конец спорам о соотношении роста производства и борьбы с инфляцией, выбрав второе. Его политику уместно сравнить с дефляцией Мацукаты 1880-х годов и с дефляционной отменой золотого эмбарго Иноуэ Дзюнносукэ в 1930 году. Более того, как дефляция Иноуэ была преодолена военными прибылями от Маньчжурского инцидента, так и дефляция Доджа была преодолена военными прибылями от Корейской войны, начавшейся в 1950 году.
В то время как происходили эти грандиозные события, почти незамеченные Доджем и другими официальными лицами SCAP, японцы внесли в план стабилизации из девяти пунктов свою собственную реформу, которая, вероятно, оказала такое же сильное влияние на японскую и мировую экономику, как и все меры Доджа. Они упразднили MCI и BOT и объединили их прежние функции в новое министерство, названное Министерством международной торговли и промышленности. Инициатором создания этого министерства был Сирасу Дзиро*.
В ретроспективе становится ясно, что слияние MCI и BOT, а точнее, превращение BOT во внутреннее бюро MCI и предоставление ему главного места в системе управления министерством, было блестящей идеей. Но то, что идея принадлежала Сирасу Дзиро, а он и Ёсида руководили ее реализацией, стало причиной нескольких самых тревожных дней в жизни бюрократов "линии Киси-Шиина".
Ёсида и Сирасу были искренне преданы программе SCAP по восстановлению японской международной торговли, но при этом они руководствовались собственными политическими и бюрократическими интересами при продвижении реформы. Как уже отмечалось, Ёсида испытывал глубокое отвращение к MCI и ее тесной связи с контролируемой экономикой военного времени и военными. Сирасу разделял эти взгляды и, кроме того, хотел навести порядок в коррупционной, по его мнению, деятельности BOT, которую он обнаружил после вступления в должность директора.
Ёсида планировал поднять как Министерство финансов (под руководством своего протеже Икеды), так и свое собственное Министерство иностранных дел на более влиятельные позиции в экономическом управлении по отношению к MCI, причем Ёсида, как и Сирасу, считал, что доверенные люди из Министерства иностранных дел лучше справятся с продвижением экспорта, чем бюрократы из отдела промышленной политики. Таким образом, первоначальная идея Сирасу заключалась не столько в слиянии BOT и MCI, сколько в том, чтобы поместить укомплектованный BOT в MCI с целью его реформирования и контроля над ним.
Руководство MCI знало об этих намерениях Ёсиды и Сирасу и сделало все возможное, чтобы предотвратить худшее. 2 февраля 1949 г. они направили сравнительно молодого сотрудника MCI Нагаяму Токио (выпускник 1935 г.) в BOT на должность начальника торговой секции в Бюро по общим вопросам, который должен был следить за планами Сирасу. Нежданно-негаданно
К счастью для MCI, это оказалось одним из самых неудачных маневров, которые когда-либо предпринимали ее руководители. Сирасу развернул Нагаяму и сделал его одним из своих лейтенантов. Затем Нагаяма вернулся в MITI, где его прозвали "императором Нагаямой", и стал первым руководителем Секретариата MITI (194953 гг.) и чиновником, отвечающим за кадровые назначения (случай "императора Нагаямы" рассматривается далее в главе 6).
Еще одним делом сотрудников MCI стало написание Закона об учреждении MITI (№ 102, внесен в Сейм 22 апреля 1949 г., принят 24 мая и введен в действие 25 мая). В этом законе MCI попытался приспособиться к новому порядку, добавив приставку "международная торговля" перед названием каждого из политических и промышленных бюро, в результате чего получился ряд странных названий, таких как Бюро предприятий международной торговли (Tsusho* Kigyo* Kyoku) и т.п. Кроме того, все бюро, занимавшиеся проблемами энергетики, были объединены в одно отдельное внешнее бюро - Агентство ресурсов (Сигэн Чо*), чтобы преуменьшить их значение. Агентство ресурсов было упразднено в 1952 г. в ходе масштабной реструктуризации МИТИ, последовавшей за окончанием оккупации, но в 1973 г., когда энергетическая политика вновь стала актуальной, оно было вновь создано как Агентство природных ресурсов и энергетики (Shigen Enerugi* Cho). Все эти внутренние структуры МИТИ были призваны переориентировать его с акцента MCI на внутренний контроль и приоритетное производство на международную торговлю и стимулирование экспорта; они также преследовали второстепенную цель - попытаться протащить как можно больше старой MCI мимо пристального внимания Сирасу и Йошиды.
В начале 1949 г. появились слухи о том, что Сирасу сам намерен стать первым заместителем министра MITI. Это был момент истины для старого МКИ. Последний заместитель министра Мацуда Таро* взялся лично вести переговоры с Сирасу, чтобы не допустить этого. Ему удалось достичь компромисса, в результате которого было решено, что Мацуда уйдет в отставку, Нагаяма возглавит Секретариат, несмотря на то, что в министерстве есть люди старше его по должности, а директора нового Бюро международной торговли (ITB; старое BOT, возрожденное в рамках MITI) придут из Министерства иностранных дел, взамен чего MCI сможет назначить одного из своих людей заместителем министра (Мацуда назвал Ямамото Такаюки, чиновника "линии Киси-Шина"). Как оказалось, первыми четырьмя директорами МТБ были весьма уважаемые дипломаты, в частности, Такеучи Рюдзи*, впоследствии посол в Западной Германии, занимавший этот пост с мая по декабрь 1949 года; Ода * Такио, впоследствии посол в Индонезии, работал с декабря 1949 г. по июнь 1951 г.; Усиба Нобухико, впоследствии посол в США (197073 гг.), а в 1977 г. "министр внешнеэкономических связей" для урегулирования американо-японского торгового кризиса, работал с июня 1951 г. по июль 1954 г.; Итагаки Осаму, впоследствии посол в Китайской Республике (Тайвань), работал с июля 1954 г. по сентябрь 1956 г. Именно на этом фоне сильной окраски внешнеполитического ведомства возник МИТИ, а Ямамото начал пытаться восстановить линию Киси-Шиина изнутри. Тем не менее, начиная с третьего кабинета Ёсиды в феврале 1949 г. и до падения пятого кабинета Ёсиды в декабре 1954 г., премьер-министр назначил на пост министра МИТИ восемь человек, из которых только двое имели хоть какое-то политическое влияние (Икеда - недолго, и Аити Киити - в самом конце). Это, конечно, был способ Ёсиды показать, что он по-прежнему считает МИТИ не имеющим политического значения.
Что касается Сирасу, то после неудачной попытки назначить его послом в США, к чему он стремился, он ушел из политики и в мае 1951 г. стал президентом компании Tohoku* Electric Power Company. Их с Ёсидой пути разошлись. В 1974 г. впервые за много лет имя Сирасу вновь упоминается в прессе. Japan Times сообщил 19 августа, что, будучи директором эксклюзивного гольф-клуба Karuizawa и председателем комитета по гольф-полям, он отказался разрешить бывшему американскому послу Роберту Ингерсоллу сыграть раунд в выходной день, хотя Ингерсолл представил рекомендательное письмо от премьер-министра Танаки Какуэя. Правила клуба Каруидзава запрещают гостям играть по выходным, и Сирасу придерживался этих правил. Для того чтобы стать членом клуба, необходимо владеть виллой в Каруидзаве.
Последний министр MCI и первый министр MITI Инагаки Хейтаро* (промышленник из старого дзайбацу Фурукава, президент компании Yokohama Rubber и член Палаты советников) выступил с речью во время инаугурации MITI. Он пообещал, что новое министерство будет заниматься международной торговлей и продвижением экспорта, или "торговлей номер один". При этом Инагаки добавил, что необходимым условием расширения торговли является рост производства, рационализация предприятий и повышение технического уровня промышленности. Эти важнейшие задачи он возложил на Бюро предприятий - единственное внутреннее бюро, которое он назвал по имени. Старых сотрудников МКИ это вполне устроило. Почти десять лет они не уделяли особого внимания торговле и уж тем более развитию экспорта. Но новое министерство, казалось, открывало широкие возможности. В то же время, если бы они не были в состоянии обеспечить себя необходимым оборудованием, промышленное руководство во имя развития торговли представлялось им более надежной основой существования, чем военное производство или послевоенное нормирование. Будущее выглядело более радужным.
В 1949 г. ГКПС начала проводить политику передачи части своих контрольных и надзорных полномочий японскому правительству в преддверии заключения мирного договора. 2 февраля 1949 г. оккупация передала японскому правительству все полномочия по контролю над иностранной валютой, поступающей в результате международной торговли, и распорядилась создать Совет по контролю над иностранной валютой, который должен был следить за инвестированием этих средств в отрасли, необходимые для восстановления экономики Японии. Для завершения передачи полномочий SCAP призвала японское правительство принять Закон о контроле над иностранной валютой и внешней торговлей (№ 228 от 1 декабря 1949 г.).
Помимо прочего, этот закон требовал, чтобы граждане, получившие иностранную валюту в результате торговли, перечисляли ее на государственный счет, а контроль за использованием этих средств возлагался на Совет по валютному контролю. До конца оккупации ЭСБ периодически составлял валютные бюджеты для расходования сконцентрированной таким образом иностранной валюты, но 1 августа 1952 г. и ЭСБ, и Совет валютного контроля были упразднены. Их полномочия по составлению валютных бюджетов и контролю за их исполнением были переданы вновь созданному Бюджетному отделу Бюро международной торговли МИТИ. В то же время полномочия старого Комитета по иностранному капиталу ESB по контролю за импортом технологий и всех совместных предприятий были переданы Секции промышленного финансирования Бюро предприятий.
После внесения этих изменений МИТИ стал обладать таким оружием управления и контроля над промышленностью, которое превосходило все, что было известно его предшественникам в довоенный и военный периоды.
ГКЧП считал, что Закон о валютном регулировании и контроле за внешней торговлей от декабря 1949 года носит лишь временный характер. Как писалось в одной из его официальных историй:
Этот широкий закон уполномочивал правительство поддерживать единую систему контроля за валютными и внешнеторговыми операциями только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения баланса международных платежей, и фактически передавал правительству некоторые обязанности, которые с начала оккупации выполнялись SCAP. Ограничения, предусмотренные законом, должны были постепенно ослабляться приказами кабинета министров и распоряжениями министерств по мере того, как необходимость в них отпадала.
Закон не был "постепенно смягчен", он сохранялся в течение последующих тридцати лет и оставался в силе в 1980 году; это был наиболее важный инструмент руководства и контроля над промышленностью, которым когда-либо обладал MITI. По словам Леона Холлермана, высказанным в 1979 году, "ликвидируя оккупацию путем "передачи" оперативного контроля японцам, SCAP наивно руководил не только передачей своих собственных полномочий, но и институционализацией самой ограничительной системы контроля внешней торговли и валютного обмена, когда-либо созданной крупной свободной страной".
Практически все японцы считают поражение 1945 года важнейшим переломным моментом в истории современной Японии со времен реставрации Мэйдзи 1868 года. Однако с точки зрения истории промышленной политики я считаю, что 1940-е годы - это одна сплошная эпоха: период наивысшего подъема государственного контроля. Начиная с политики правительства Тодзио* и продолжая ее ускорением со стороны SCAP, японское государство стало доминировать практически над всеми экономическими решениями - от решений предприятий дзайбацу до решений отдельных домохозяйств. Тодзио и его соратники хотели добиться такого результата, но не смогли его полностью реализовать; союзные реформаторы не хотели этого, но все равно способствовали этому, сначала из стремления сделать правительство более ответственным, а затем из стремления к восстановлению и росту японской экономики как части возобновленного глобального сопротивления тоталитаризму. Главными политическими бенефициарами этих событий были экономические бюрократы, а конечными экономическими бенефициарами - японский народ.
Однако более долгосрочное значение достижения государственного контроля заключалось в выявлении его слабых сторон. Фундаментальная политическая проблема системы государственного управления высокими темпами роста заключается в отношениях между государственной бюрократией и частным бизнесом. Если эти отношения перевешивают в пользу той или иной стороны, то это приводит либо к потере преимуществ конкуренции, либо к выхолащиванию приоритетов государства. Под государственным контролем понимается попытка отделить управление от собственности и поставить управление под контроль государства. Если крупный бизнес, как правило, предпочитает самоконтроль, то экономические бюрократы предпочитают государственный контроль. В 1940-е годы, когда государственный контроль был достигнут, в полной мере проявились и его слабые стороны - рост бюрократии, безответственность руководства, коррупция, снижение эффективности. В результате, как недостатки самоконтроля по Закону о контроле над важными отраслями промышленности 1931 года привели к переходу к государственному контролю, так и недостатки государственного контроля по Министерству боеприпасов. Послевоенная МКИ привела к взаимоотношениям государства и бизнеса в эпоху высоких темпов роста, то есть к настоящему государственно-частному сотрудничеству.
Настоящий государственный контроль просуществовал после 1949 года недолго. Его главным вкладом в формирование последующей системы высоких темпов роста стало необратимое становление экономического генштаба в качестве центрального звена всей японской экономической политики и управления. В годы после оккупации экономическая бюрократия стала постепенно делиться своими полномочиями с крупным бизнесом, консультируясь с ним по всем важным вопросам, стимулируя рационализацию промышленности, стирая различия между государством и частным сектором путем внедрения многочисленных бывших чиновников в советы директоров экономически стратегических отраслей.
Тенденция к подлинному сотрудничеству между государственным и частным секторами возникла в результате сочетания последствий военных разрушений и реформ оккупационного периода. Старые дзайбацу были ослаблены по отношению к государственным бюрократам в результате физического истощения их капитальных активов и оккупационной политики, направленной на деконцентрацию экономики. В то же время новая конституция и другие реформы, такие как развитие рабочего движения, сделали государственный контроль политически невозможным, за исключением краткосрочных целей. Экономические бюрократы могли править, опираясь на свои таланты, но они никогда не смогли бы править открыто в условиях новой демократической системы Японии. Таким образом, и правительство, и промышленники осознали необходимость политического разделения труда, которое бы одновременно способствовало реализации программы позитивного развития и предотвращало ее срыв со стороны новых групп населения, получивших права голоса.
Сложившаяся в результате японская политическая система 1950-1960-х гг. имела некоторое сходство с "корпоративизмом", возникшим, по мнению Чарльза Майера, в межвоенной континентальной Европе. Он пишет:
Ключом к консенсусу или просто гражданскому миру было либо силовое подавление, либо постоянное посредничество. Любой крупный организованный интерес мог нарушить современную экономику или поставить под угрозу социальный порядок, поэтому его нужно было заглушить принуждением или удовлетворить минимум требований. Необходимость посредничества переместила центр принятия решений с законодательной власти как таковой на министерства или новые бюрократические структуры. Во время войны министерства боеприпасов превратились в органы экономического планирования. . . . Они привлекли к решению этой задачи частный бизнес, разделив государственные полномочия для увеличения масштабов регулирования. Хотя контроль военного времени не был сохранен, в 1920-е годы не просто произошло возвращение к той степени рыночной свободы, которая существовала до 1914 года. . . . Определяющей характеристикой корпоративистской системы ... стало стирание различий между политической и экономической властью. Влияние на рынке, особенно возможность парализовать индустриальную экономику, позволяло оказывать политическое влияние. Поэтому экономические переговоры стали слишком важными, чтобы оставлять их на усмотрение частного рынка, и государственные органы стали выступать в роли активных посредников.
Причины возникновения "корпоративизма" в Японии после Второй мировой войны были схожими, но приоритеты были иными, а государство играло роль, выходящую за рамки посредничества. Японцы прекрасно понимали, что в их ситуации возможны дезорганизация и гражданские беспорядки, поскольку новые группы в обществе испытывали и адаптировали установленную союзниками демократическую систему. Удивительно, как легко иностранные поклонники спокойствия японского общества в 1970-е годы забывают о забастовках, бунтах, демонстрациях и саботаже, которыми был отмечен период 194961 годов. Но важнее, чем необходимость посредничества между требованиями групп интересов, была осознаваемая всеми японцами потребность выйти из экономического кризиса и зависимости от иностранной помощи, к которым привели события 1940-х годов. Капитал был в дефиците, новые технологии можно было найти только за рубежом, издержки были слишком высоки, страна импортировала больше, чем продавала за границу, а о возможности конкурировать на международном уровне пока приходилось только мечтать. В этих условиях роль государства не подвергалась сомнению. В условиях, совершенно отличных от 1930-х и 1940-х годов, генеральный штаб экономики, обладая большей властью, чем при самоконтроле, но меньшей, чем при государственном контроле, наконец-то получил возможность попытаться сделать Японию богатой страной.
Глава 6. Институты высокоскоростного роста
Никто из тех, кто наблюдал за японской экономикой с точки зрения "стабилизационной паники" Доджа в 1949-50 годах, не мог представить себе ни стремительного роста, который должен был произойти в период с 1955 по 1961 год, ни "золотых шестидесятых", которые были за ним. Годы "линии Доджа" и Корейской войны характеризовались постоянной неразберихой, высокими надеждами, чередовавшимися с глубоким отчаянием, политическим и бюрократическим противостоянием многочисленных центров власти, правительственной целесообразностью в условиях одного кризиса за другим. Японцам пришлось последовательно приспосабливаться к фактическому удушению своей экономики драконовскими антиинфляционными мерами Доджа, к буму Корейской войны, к фундаментальным изменениям во внешней политике США, к глубокому спаду после Корейской войны и к открытию собственного цикла платежного баланса. Им также пришлось примириться с институтами, которые оставила после себя оккупация, и с отношением к ним собственных бюрократов и промышленников.
В период с 1949 по 1954 год японцы формировали институты своей системы высоких темпов роста. В 1954 году, после ухода правительства Ёсиды и других политических событий, МИТИ ввел эту систему в действие. Чтобы понять экономические показатели Японии конца 1950-х годов, необходимо осознать, что когда все различные институты времен Корейской войны были собраны вместе и управлялись "генеральным экономическим штабом", они представляли собой систему, хотя ни один из институтов не создавался с учетом формирующейся системы. Как утверждает Накамура Такафуса, органы 195561 гг., принуждавшие бедное, испытывающее недостаток капитала общество к инвестициям, стали результатом сочетания двух сложных обстоятельств: сохраняющегося отсутствие контроля военного времени и оккупации до самого позднего послевоенного периода, а также огромное усиление конкуренции, ставшее непреднамеренным следствием чрезвычайных мер по финансированию промышленности, принятых правительством в период "стабилизационной паники".
Некоторые элементы системы высоких темпов роста, созданной МИТИ, возникли в результате выбора правительством отраслей для "взращивания", совершенствования мер по коммерциализации продукции этих отраслей и разработки средств регулирования жесточайшей конкуренции, порожденной первыми двумя направлениями политики. В руках экономических бюрократов были такие инструменты, как контроль над всеми валютными операциями и импортом технологий, что давало им право выбирать отрасли для развития; возможность предоставлять льготное финансирование, налоговые льготы и защиту от иностранной конкуренции, что давало им право снижать издержки выбранных отраслей; право отдавать приказы о создании картелей и банковских промышленных конгломератов (новая, рационализированная версия дзайбацу, теперь полностью зависящая от государственной поддержки), что давало им возможность контролировать конкуренцию. Эта система высоких темпов роста была одной из самых рациональных и продуктивных промышленных политик, когда-либо разработанных правительством, но ее основная рациональность была осознана только после того, как она уже начала приносить результаты, беспрецедентные для Японии или любой другой промышленно развитой страны.
Эта система начала формироваться в период правления Доджа. Политика Доджа, конечно, покончила с инфляцией, но ценой практически полного уничтожения того небольшого экономического подъема, который был достигнут за счет приоритетного производства. Прекращение государственного субсидирования цен и кредитования промышленности со стороны Банка финансирования реконструкции (БФР) ликвидировало основные источники капитала в системе, и альтернативных источников, которые могли бы заполнить пустоту, не было ни за счет внутренних сбережений предприятий, ни за счет нового рынка капитала, который пытался создать SCAP. Не менее важно и то, что, когда государственная помощь выделенным секторам приоритетного производства прекратилась и SCAP начал продвигать экспортные отрасли, произошло радикальное перераспределение имеющегося небольшого частного капитала. Средства на развитие угольной промышленности и электроэнергетики резко сократились, в то время как средства на возрождающуюся текстильную промышленность резко возросли.
SCAP была рада такому развитию событий, поскольку текстиль приносил валютные доходы, но японские бюрократы видели надвигающийся энергетический кризис. И даже политика стимулирования экспорта была серьезно подорвана девальвацией 18 сентября 1949 г. британского фунта стерлингов. Фунт был снижен на 30,5% в пересчете на доллары США, его стоимость упала с 4,03 до 2,80 доллара.
Страны также стали девальвировать свои валюты. Япония, только что привязавшая свою валюту к 360 иенам за 1 доллар, вдруг обнаружила, что цены на ее товары на основных экспортных рынках завышены. Зимой 1949-50 гг. японцы столкнулись с самыми тяжелыми экономическими условиями за все время войны, и угроза революции стала угрожающе близкой.
25 июня 1950 г. на Корейском полуострове начались военные действия, в которые вмешались США. Это событие положило конец "стабилизационной панике" если не качественно, то количественно. В дополнение к американской внешней помощи, которая поддерживала японскую экономику с момента начала стабилизации, США стали размещать обширные заказы на японских фирмах на боеприпасы, грузовики, обмундирование, средства связи и другую продукцию, необходимую для ведения военных действий. Американцы также начали закупать удобрения и потребительские товары, предназначенные для некоммунистических стран Южной и Юго-Восточной Азии в рамках американской внешней помощи. Например, в период с июля 1950 г. по февраль 1951 г. вооруженные силы США и Администрация экономического сотрудничества США разместили заказы японских фирм на поставку 7079 грузовых автомобилей на сумму около 13 млн. долл.
Бюро предприятий MITI осуществляло надзор за этими "специальными закупками" для того, чтобы полученная валюта была направлена на инвестиции в базовые отрасли промышленности. Некоторое время "бум спецзакупок", как его называли, создавал ложное ощущение эйфории и уверенности в том, что трудные времена позади. В 195253 г. специальные закупки плюс расходы на содержание американских войск и их иждивенцев составляли 37% всех валютных поступлений, а в 195960 гг. их доля по-прежнему составляла 11%.
Однако это обстоятельство породило серьезные внутренние финансовые трудности. Японские фирмы не могли достаточно быстро получить инвестиционный капитал для переоснащения, чтобы выполнить заказы американцев, а их оборотных средств не хватало для поддержания бизнеса, если хотя бы по нескольким контрактам задержки с оплатой составляли шесть месяцев и более. Японские экономические бюрократы спорили между собой о том, какие экстренные меры следует предпринять для исправления ситуации, и результаты этих споров имели огромное значение для экономики последующих лет и для экономической политики правительства. В результате возникла двухуровневая структура гарантированного государством перекредитования "городских банков" и вновь созданных государственных "банков последней инстанции". Последние, в частности Японский банк развития (Nihon Kaihatsu Ginko*, сокращенно Kaigin), в результате своих решений о предоставлении или отказе в предоставлении "директивных кредитов" стали обладать и до сих пор сохраняют огромные индикативные полномочия в отношении всей экономики.
Главными антагонистами в этой дискуссии о промышленном финансировании были Икэда Хаято (1899-1965), бывший заместитель министра финансов и министр финансов в третьем кабинете Ёсиды (февраль 1949 - октябрь 1952 гг.), и Итимада Наото (р. 1893), управляющий Банком Японии с июня 1946 по декабрь 1954 года.
В основе их конфликта лежали как политические и бюрократические разногласия, так и реальные разногласия по вопросам политики. Как оказалось, Икэда вышел победителем, а его министерство утвердило свое господство над Банком Японии (особенно после ноября 1956 г., когда впервые за 29 лет министерство назначило одного из своих чиновников управляющим банком; см. табл. 14). Но Итимада внес свой важный вклад в экономическое будущее Японии, несмотря на плохую прессу, которую он получил от чиновников MITI из-за своей оппозиции тяжелой индустриализации. В период "линии Доджа" и Корейской войны Икеда и Итимада изобрели по одному уровню двухуровневой японской системы финансирования промышленности - замечательного инструмента, на котором MITI станет виртуозным игроком.
Он считал, что государство является единственным доступным источником капитала для промышленности, и поддерживал деятельность таких государственных финансовых институтов, как Промышленный банк до и во время войны и РФБ в период оккупации. Хотя его имя ассоциируется с так называемой "политикой низкой позиции", поскольку, будучи премьер-министром после Киси и после беспорядков, связанных с договором о безопасности 1960 г., он сместил акцент в деятельности правительства с политики на экономику, он был очень откровенен во внутренних дискуссиях.
27 ноября 1952 г. в результате известного инцидента Икеда был вынужден уйти в отставку с поста министра MITI и смириться с временной неудачей в своей политической карьере из-за того, что слишком откровенно сказал в парламенте: "Для меня нет разницы, пять или десять мелких бизнесменов будут вынуждены покончить жизнь самоубийством" в результате проведения интенсивной индустриализации.
Итимада придерживался практически прямо противоположных финансовых взглядов. До войны он служил в Германии и был лично знаком с немецкой инфляцией, поэтому он был категорически согласен с мнением SCAP, выступавшей против инфляционной политики Исибаси в 1947 году. В течение всего периода оккупации, когда большинство высших руководителей дзайбацу были вычищены, а коммерческие банки остались практически единственными неповрежденными учреждениями, Итимада обладал огромной властью над банками и их заемщиками, принимая решения о том, какую сумму Банк Японии разрешает им занимать. После того как Додж запустил дефляцию и началась "стабилизационная паника", Итимада, известный в прессе как "папа Итимада", стал осуществлять контроль над бизнесом, от которого зависела жизнь и смерть. Отчасти под влиянием немецкого опыта, а отчасти потому, что большинство инфляционистов было сосредоточено в Министерстве финансов, Ичимада стал выступать за дефляционную, сбалансированную бюджетно-налоговую политику и за умеренную экспансионистскую денежную политику. В период нехватки капитала Итимада увеличил темпы предоставления государственных займов городским банкам (двенадцать национальных банков, которым Банк Японии предоставляет кредитные привилегии), которые, в свою очередь, распределяли средства среди промышленников, требовавших денег для расширения своих предприятий. Он не пошел так быстро, как хотелось бы Икеде и MITI, но он начал процесс "перекредитования" центрального банка, который привел к созданию связи между городскими банками и промышленностью, сохраняющейся до сих пор. При этом он практически гарантировал, что предложение SCAP о создании рынка капитала для финансирования промышленности (фондовой биржи) останется мертворожденным как минимум на двадцать лет.
Всего за несколько лет денежной экспансии Банка Японии японская промышленная система приобрела одну из своих наиболее характерных черт - зависимость, когда группа предприятий берет в долг у банка сумму, значительно превышающую возможности отдельных компаний по возврату кредита, а зачастую и их чистую стоимость, а банк, в свою очередь, перекредитовывается у Банка Японии. Поскольку центральный банк является конечным гарантом системы, он получает полный и детальный контроль над политикой и кредитными решениями зависимых от него "частных" банков. Эта так называемая формула косвенного финансирования. Как поясняет Ито*, "в отличие от довоенных предприятий, которые создавались на основе собственного капитала, послевоенные предприятия зависят от кредитов коммерческих банков, составляющих около 7080% их капитала; и в конечном счете эти кредиты предоставляются в кредит Банком Японии, центральным банком страны".
Противоположной стороной этой медали, конечно же, является относительно небольшая зависимость от собственного капитала. "В 1935 году, - пишет Бродбридж, - 68% привлеченных промышленных средств, не считая резервов и амортизации, было получено от продажи акций; в 1963 году этот показатель снизился до 10%".
Сам Итимада, по-видимому, не хотел, чтобы система перекредитования получила столь широкое развитие. Он регулярно заявлял, что пределы андеррайтинга центрального банка достигнуты и кризис капитала неминуем.
Кроме того, чтобы защитить себя и свой банк, он стал все больше зависеть от рекомендаций Бюро по предприятиям МИТИ относительно объемов капитала, необходимых различным отраслям промышленности на определенный период, и прежде всего от того, какие отрасли защищают и продвигают другие ветви власти.
Если бы Банк Японии или городские банки хоть раз отступили от указаний МИТИ и взялись за поддержку неопределенной отрасли, риски не только для отдельного банка, но и для всей системы стали бы непереносимыми.
Хотя она была порождена нехваткой капитала, сопровождавшей "линию Доджа" (и не является, как утверждают некоторые авторы, элементом японской культуры как таковой), система банковских оверкредитов также была привлекательна для Икеды и его коллег из MITI.
Она открыла такие возможности контроля и координации их крайне ограниченных ресурсов, что они предприняли шаги по продолжению и институционализации этой системы. Как отметил Икеда в 1952 году, дивиденды по акциям выплачиваются из прибыли предприятия после уплаты налогов, в то время как проценты по банковским кредитам вычитаются из налогооблагаемой базы. Таким образом, предприятию было дешевле занимать, чем пытаться привлечь деньги путем выпуска новых акций.
Поскольку налоговая система, унаследованная от оккупации, находилась под контролем Министерства финансов, то, наряду со многими другими мерами, о которых речь пойдет ниже, было легко обеспечить сохранение и расширение этих налоговых льгот. А поскольку бюрократические сторонники тяжелой индустриализации видели в системе Итимады достоинства, она продолжала действовать еще долгое время после того, как кризис, который она должна была преодолеть, исчез. Рынок капитала в Японии постепенно развивался и играл все более важную роль в финансировании промышленности, однако в качестве источника капитала он начал конкурировать с банковским кредитованием лишь в 1970-х годах.
Одним из преимуществ системы перекредитования было то, что на менеджеров не оказывали давления акционеры, а значит, они могли игнорировать краткосрочную рентабельность как показатель собственной эффективности и сосредоточиться на таких вопросах, как освоение зарубежных рынков, контроль качества и долгосрочное развитие продукции. Это стало существенным преимуществом, когда японские менеджеры начали серьезно конкурировать с американскими компаниями, поскольку краткосрочная рентабельность и выплата дивидендов были залогом доступности капитала для американских предприятий (не говоря уже о том, что это также залог долголетия американского менеджера на своем посту). Еще одним преимуществом была легкость и точность, с которой правительство могло использовать только монетарный контроль для расширения или сокращения темпов экономической активности в ответ на ограничения международного платежного баланса. Менее желательной чертой зависимости от заимствований было то, что в результате у японских компаний оставалось так мало оплаченного капитала, что они становились легкой добычей для иностранных покупателей. Однако такое положение дел лишь усиливало гражданские требования по защите японской экономики, которые бюрократы все равно хотели реализовать по националистическим мотивам. Возникшая общность интересов усилила обе стороны.
Из всех последствий системы Итимады, безусловно, наиболее важным было развитие банковских кэйрэцу (конгломератных групп) как преемников дзайбацу, поскольку без них японская экономика не могла бы иметь той высокой конкуренции, которая царила в секторе крупного бизнеса, где в остальное время доминировало государство. К 1960-м годам, как мы увидим в следующей главе, многие чиновники МИТИ стали сомневаться в ценности этой функции, но надо сказать, что бюрократы МИТИ, никто из которых до 1960-х годов не сталкивался с открытой экономической системой, постоянно недооценивали роль конкуренции в созданной ими структуре.
В результате у предприятия складывались тесные рабочие отношения с конкретным банком; оно не обязательно получало от основного банка все необходимые ему деньги или льготные условия, но получало то, без чего не могло обойтись, - постоянных клиентов. Банки, в свою очередь, стали зависеть от финансового состояния приоритетных отраслей с большой задолженностью и, следовательно, взяли на себя ответственность за них. Возникшие в результате кооперационные схемы очень напоминали старые немецкие банковские группы, такие как банки Deutsche или Dresdner, с перекрестным владением акциями между банками и аффилированными отраслями (в США такое владение акциями запрещено законом).
Отличие от немецкой модели заключалось в том, что японское правительство осуществляло гораздо больший контроль над "финансовыми линиями", как их стали называть, чем правительство Германии над своими банковскими группами и синдикатами. Среди японских конгломератов, возникших в 1950-е годы, "большую шестерку" составляли банки Fuji, Sanwa, Dai Ichi, Mitsui, Mitsubishi и Sumitomo. Так, например, банк Fuji Bank установил финансовые связи со старым дзайбацу Ясуда, старым дзайбацу Асано (который внес в группу Fuji сталелитейную компанию Nippon Kokan*), старыми компаниями Nissan Аюкавы Гисукэ, а после 1955 г. - с собственной торговой компанией Marubeni-Iida, образованной в результате слияния Marubeni и Takashimaya-Iida.
Типичная японская группа включает в себя крупный банк, несколько промышленных фирм и общую торговую компанию. Банк играет решающую роль в условиях роста деловой активности, предоставляя участникам капитал, а торговая компания - в условиях спада деловой активности, импортируя в кредит сырье и активно стимулируя экспорт продукции, которая не может быть продана внутри страны. SCAP разрушила старые торговые компании дзайбацу, но как только оккупация закончилась, MITI принялась за их восстановление. Mitsui Bussan и Mitsubishi Shoji* были распущены 30 ноября 1947 г., а их ликвидация завершилась 31 августа 1950 г. Наиболее крупными и успешными филиалами Mitsui стали торговые компании Dai Ichi, Sanshin и Kyo-kuto*, а ведущими филиалами Mitsubishi - торговые компании Tozai*, Fuji и Toyo*. К концу 1952 года компании-преемники Mitsubishi уже объединились, а Mitsui потребовалось время до конца 1955 года, чтобы вновь стать единым целым.
Ральф Дарендорф отмечает: "Одно из решающих различий между индустриализацией в Германии и в англосаксонских странах заключается в роли банков, которые на раннем этапе сами объединились в огромные финансовые империи, несли на своих кредитах и инвестициях значительную часть веса немецкой индустриализации и в то же время способствовали быстрому росту крупных промышленных единиц".
МИТИ помог восстановить торговые компании, издав законы, разрешающие списание налогов на расходы по открытию зарубежных филиалов и на резервные фонды для покрытия безнадежных долгов по торговым контрактам. Уже в 1953 г. влиятельный Совет по рационализации промышленности при министерстве (о нем речь пойдет ниже) призвал к "кейрецу-изации" торговых компаний и производителей. На практике это означало, что МИТИ прикреплял предприятие к торговой компании, если оно еще не имело таковой. Благодаря своим лицензионным полномочиям и возможности льготного финансирования МИТИ в итоге свел около 2800 торговых компаний, существовавших после оккупации, к 20 крупным, каждая из которых обслуживала банк "кэйрэцу" или картель более мелких производителей.
Банковские группы стали преемниками старых дзайбацу и возникли по той же причине, что и старые дзайбацу в эпоху Мэйдзи - для концентрации дефицитного капитала на ключевых проектах развития. Однако от старых дзайбацу они отличались тем, что их внутренняя организация была гораздо более деловой, чем у старых империй, ориентированных на семью, и они гораздо активнее конкурировали между собой.
Эта конкуренция в конечном итоге была обусловлена характером активов банков. Как отмечают Абегглен и Рапп, "финансовые риски, связанные с высоким уровнем задолженности, в Японии в значительной степени снижены тем, что центральный банк выступает негласным гарантом долговых позиций крупнейших японских компаний".
Именно это устранение рисков, прежде всего, и сделало конкуренцию обязательной. А риски для банковских менеджеров еще более снижались благодаря мощному контролю Министерства финансов за всеми процентными ставками и дивидендами, за масштабами деятельности банка, за разрешением на открытие новых филиалов, что означало для банкира только одно - конкуренция за расширение доли кредитов и вкладчиков. В этих условиях городские банки делали все возможное, чтобы найти и прийти на помощь растущим отраслям и развивающимся предприятиям. Самое главное, что каждая банковская группа должна была войти в каждую новую отрасль, поддерживаемую МИТИ, иначе ей грозило вытеснение из действительно безрисковых секторов.
Результатом такого давления и стимулирования стал знаменитый "единый сетизм" быстрорастущей Японии - термин, означающий, что каждая банковская группа приобретала или создавала внутри себя полный набор компаний, охватывающих все обозначенные правительством растущие отрасли, независимо от того, имело ли это коммерческий смысл. Такая конкуренция стала бичом существования МИТИ в 1960-е годы, когда, например, министерство поддержало четыре нефтехимические компании, но вскоре обнаружило, что еще пять строят свои комплексы так же быстро и с такими же масштабами в качестве избранных лидеров. Перепроизводство было неизбежно, но это не столь серьезная опасность с точки зрения какой-либо отдельной группы (поскольку МИТИ пришлось бы организовывать картель для распределения долей рынка), как отсутствие участия в важной отрасли, гарантированной государством, вообще.
Несмотря на то, что японская экономика, безусловно, находилась под контролем, скромные усилия Итимады по расширению предложения капитала в темные дни 1950 г. привели к гораздо более жесткой конкуренции между крупными предприятиями, чем это характерно для других стран с открытой экономикой, где доминируют олигополии. Даже чисто индикативные "планы" правительства на 1955 год и позже (о них речь пойдет ниже) разжигали конкурентный огонь, раскрывая отрасли, которые правительство планировало коммерциализировать в ближайшие годы, т.е. те, в которых риски были бы близки к нулю, если только Япония сама не пойдет ко дну. Поэтому вовсе не удивительно и не является отражением компетентности государственных плановиков (как полагают некоторые ученые), что целевые показатели по приоритетным отраслям во всех планах СЭР неизменно перевыполнялись.
Второй уровень системы промышленного финансирования - государственные банки, созданные Икэдой, - появился в дополнение к городским банкам в тот момент, когда Банк Японии был вынужден установить предельные ограничения на объем кредитования. Вскоре после начала Корейской войны Итимада заявил, что чрезмерные кредиты действительно достигли своего предела.
В любом случае городские банки никогда не смогли бы в одиночку обеспечить весь капитал, необходимый для восстановления Японии, особенно в начальный период нехватки капитала и особенно для неэкспортирующих, но ключевых инфраструктурных отраслей - угольной, сталелитейной и электроэнергетической. Именно эти отрасли обслуживал РФБ, и Икеда четко осознавал необходимость создания его замены. Проблема заключалась в том, что правительственная секция SCAP и компания Dodge называли РФБ причиной гиперинфляции, а некоторые пуристы из SCAP по-прежнему враждебно относились ко всему, что напоминало о "компаниях национальной политики" довоенного и военного периодов. Главная слабость РФБ заключалась в том, что значительная часть его средств поступала непосредственно из бюджета общего счета; Додж устранил этот источник, потребовав, чтобы Япония поддерживала сбалансированные и даже несбалансированные бюджеты. Какие еще были источники капитала для нового банка?
Основных источников было два. Первый - американские "фонды контрагентов" и иеновые поступления от продажи в Японии американской продукции, предназначенной для оказания помощи; с момента приезда Доджа эти поступления тщательно отделялись на специальный счет, а не объединялись со всеми иностранными поступлениями, как это было в первой половине оккупации. Вторым источником капитала стали средства государственной почтовой сберегательной системы, которые хранились на трастовых счетах Министерства финансов. Почтовая сберегательная система для мелких вкладчиков существовала еще со времен Мэйдзи, и за свою историю она пережила немало скандалов и злоупотреблений со стороны правительства в различных политических авантюрах; например, правительство Тераучи в 1917 и 1918 гг. использовало сбережения населения для погашения печально известных займов Нисихары Китаю. Во время оккупации SCAP ограничила использование правительством почтовых сберегательных счетов в основном обеспечением местных облигаций, но с окончанием инфляции счета стали расти, поскольку вкладчики стали обращаться в почтовые отделения, а не в частные банки, которым они не вполне доверяли. Икеда хотел открыть возможность использования этих средств для поддержки реиндустриализации, а также хотел, чтобы встречные деньги шли на жизненно важные проекты, которые банки не могли покрыть. Поэтому он решил обсудить эти предложения с Доджем.
Икэда впервые предложил создать экспортный банк, и эта идея понравилась американцам гораздо больше, чем его вторая идея - новый вариант РФБ. Отсутствие адекватных банковских учреждений, способных предоставлять более долгосрочные кредиты, чем те, которые предоставлялись на коммерческой основе для экспорта капитальных товаров, оказывало тормозящее влияние на торговлю, поэтому SCAP с готовностью согласился на создание Экспортного банка Японии (закон № 268 от 15 декабря 1950 г.). Банк был учрежден 28 декабря 1950 года и начал свою деятельность 1 февраля 1951 года. Первоначальный капитал в размере 15 млрд. иен был сформирован за счет средств, выделенных США в качестве контрпартнерской помощи, и бюджетных ассигнований по общему счету. Премьер-министр назначал президента банка, а Министерство финансов осуществляло надзор за деятельностью банка. В апреле 1952 г., после окончания оккупации, правительство переименовало его в Экспортно-импортный банк Японии и возложило на него дополнительную задачу - предоставлять японским импортерам средства, необходимые для авансовых платежей за импорт товаров, одобренных МИТИ. К 1958 году капитальный счет Экспортно-импортного банка вырос до 38,8 млрд. йен, а общая сумма непогашенных кредитов составила 60,3 млрд. йен.
В 1950-е годы наибольшая часть кредитов Экспортно-импортного банка направлялась на экспорт, но не все они действительно уходили из страны. Излюбленной категорией кредитов были кредиты, которые МИТИ назвал "заводскими", за исключением того, что термин "завод" в японском языке приобрел особый бюрократический смысл. Симамура Такехиса из Бюро машиностроения МИТИ (МИТИ с 1938 по 1965 г., после выхода в отставку - руководитель компании Furukawa Electric) определил это слово, поскольку в ранний период было очень мало реальных экспортных поставок комплектных заводов, как любой экспортный контракт стоимостью более ¥10 млн и с отсрочкой платежа по полгода и более. Большинство "экспортируемых заводов" в середине 1950-х годов на самом деле были судами, и многие из них экспортировались только на один день. Затем они перепродавались обратно японским судоходным компаниям, и вся эта операция субсидировалась Экспортно-импортным банком. Во время экономического спада 1954 г., как мы увидим далее в этой главе, МИТИ придумал еще более амбициозную схему оплаты "экспорта" судов: он связал их производство и продажу с чрезвычайно прибыльным бизнесом по импорту сахара и бананов.
Из шести государственных банков, созданных в 1949-1953 годах (плюс еще два, сохранившихся с довоенного времени), наиболее важным для промышленной политики был Японский банк развития (ЯБР), созданный на основании закона № 108 от 31 марта 1951 года.
Несмотря на то, что Икеда просил Доджа разрешить JDB брать кредиты с почтовых сберегательных счетов, Додж отказался. В течение 1951 г. Додж санкционировал выплаты из сберегательных касс на конкретные государственные проекты, но из-за враждебного отношения SCAP к JDB эти средства не могли быть направлены на покрытие подобных RFB операций. SCAP предоставил весь первоначальный капитал JDB в размере ¥10 млрд. из средств контрагентов и разрешил создание банка только при условии, что ему не будет разрешено выпускать долговые обязательства, занимать средства или предоставлять кредиты для покрытия операционных расходов предприятий. Старые оккупационные руки все еще опасались разгона инфляции. По мнению историков SCAP, JDB "должен был предоставлять частным предприятиям долгосрочные кредиты на приобретение оборудования в тех случаях, когда коммерческие банки не могли взять на себя соответствующие риски".
Уже через год после своего создания JDB стал одним из важнейших инструментов промышленной политики МИТИ. Сам банк был передан в административное подчинение Министерству финансов, но преобладающее влияние на формирование политики оказывал MITI, поскольку на него была возложена обязанность проверять все заявки на получение кредитов и составлять ежегодные оценки дефицита имеющегося и необходимого капитала, которые должны были передаваться совету директоров банка. Например, в 1952 финансовом году Бюро предприятий рассчитало, что инвестиции в сталелитейную промышленность потребуют ¥42 млрд., из которых сталелитейные фирмы могут привлечь или занять у своих банков ¥31,5 млрд.
Практически сразу после окончания оккупации правительство внесло изменения в устав JDB (закон № 224 от 1 июля 1952 г.), предоставив ему право выпускать собственные облигации и отменив лимиты по займам, установленные SCAP. Одновременно Министерство финансов внесло изменения во все уставы почтовых сберегательных счетов, объединив их в один крупный инвестиционный пул, получивший название "План фискальных инвестиций и займов" (FILP; Zaisei Toyushi* Keikaku). Этот "второй", или "инвестиционный", бюджет ежегодно формировался сотрудниками Министерства финансов и Отдела промышленного капитала Бюро предприятий МИТИ. С 1953 г. он стал важнейшим финансовым инструментом экономического развития Японии.
Для поддержания работоспособности FILP и для того, чтобы люди продолжали вкладывать свои сбережения в почтовые отделения, Министерство финансов освободило от налогов проценты на первые ¥3 млн (около $15 тыс.), которые вкладывал человек, и разрешило устанавливать весьма конкурентоспособные процентные ставки. Система пользовалась большим успехом, настолько, что в 1980 г. общая сумма почтовых сбережений оценивалась почти в 55 трлн. иен (в четыре раза больше активов Bank of America, крупнейшего в мире коммерческого банка); это сравнимо с 31 трлн. иен на личных вкладах во всех городских банках и 30 трлн. иен на личных вкладах в региональных банках. (В 1970-е годы почтово-сберегательная система должна была стать основным средством уклонения от уплаты налогов в Японии, поскольку индивидуальный вкладчик мог открыть столько сберегательных счетов на сумму 3 млн. иен, сколько почтовых отделений было в стране, а Министерство почтовой связи утверждало, что просто не в состоянии контролировать количество таких счетов. В довершение ко всему почтмейстеры регулярно рекомендовали сберегателям, чьи счета грозили превысить 3 млн. иен, открыть счет в другом почтовом отделении).
При создании FILP Банк развития получил право заимствовать средства из его фондов, а затем предоставлять кредиты промышленным клиентам, получившим одобрение MITI.
В то время как объем выданных им кредитов сократился по сравнению с ростом финансирования со стороны городских банков, банк сохранил за собой право "направлять" капитал посредством индикативного эффекта своих решений о поддержке или отказе в поддержке новой отрасли. Кредит JDB, независимо от его размера, становился "печатью одобрения" предприятия со стороны МИТИ, и компания, получившая кредит JDB, могла легко привлечь все необходимые средства из частных источников.
Гораздо более важными, чем данные по всей промышленности за период 195355 гг., являются данные о вкладе JDB в выделенные МИТИ стратегические отрасли - электроэнергетику, судостроение, угольную и сталелитейную промышленность. Около 83% финансирования JDB в этот период пришлось на эти четыре отрасли, что составило 23,1% всех инвестиций в электроэнергетику, 33,6% в судостроение, 29,8% в угледобычу и 10,6% в строительство новых металлургических заводов.
Огромный вес государственных инвестиций послужил основой для наиболее распространенного выражения, используемого японскими учеными для характеристики своей экономики, а именно "государственно-монополистический капитализм", хотя марксистский привкус этой концепции - скорее дань академической моде в Японии, чем действительно марксистская идея. Профессор Эндо* поясняет, что под этим термином он понимает деятельность государства по предоставлению капитала или других средств промышленности на условиях, недоступных частному сектору, и для достижения конкретных, определяемых государством политических целей. По его мнению, FILP является наиболее типичным институтом государственного монополистического капитализма, который, как он считает, зародился в Японии во время великой депрессии и непрерывно существует до настоящего времени.
Хотя они вряд ли стали бы использовать столь идеологизированное понятие и, конечно, отвергли бы марксистский намек на то, что, будучи государственными чиновниками, они работают на некий имущественный "класс", сотрудники Бюро предприятий МИТИ должны были бы признать, что Эндо точно описал функции FILP. Начиная с 1953 г., объем ФИЛП всегда составлял от трети до половины общего бюджета и колебался от низкого уровня в 3,3% (1956 г.) до высокого в 6,3% (1972 г.) от ВНП. До 1973 г. он полностью контролировался экономическими бюрократами и не подлежал рассмотрению и утверждению в парламенте. По словам Болто, это был "основной способ обойти жесткие принципы сбалансированного бюджета, установленные после войны".
В то время, когда Итимада и Икеда создавали эту двухуровневую финансовую структуру, МИТИ был занят наведением порядка в собственном доме и подготовкой к руководству оперативной частью усилий по развитию. Когда в мае 1949 г. был создан МИТИ, ему предстояло еще три года оккупации и пять лет враждебного отношения со стороны премьер-министра Ёсиды.
В начале своего существования Бюро международной торговли было преемником старого Торгового совета. Однако тот факт, что руководитель бюро и большинство его старших сотрудников были дипломатами, оттягивающими время до восстановления внешних связей, неизбежно привел к тому, что бюро стало называться "филиалом Министерства иностранных дел".
Первым делом новый заместитель министра Ямамото Такаюки должен был попытаться восстановить моральный дух бюрократов, занимающихся промышленной политикой, и решить фракционные проблемы, возникшие из-за присутствия Нагаямы. В этом ему помогли две ситуации: Политика сбалансированного бюджета Доджа диктовала значительное сокращение числа государственных служащих, а SCAP после начала Корейской войны обратила свои директивы о чистке против коммунистов, которые на практике были в основном профсоюзными лидерами. В МИТИ существовал очень энергичный профсоюз "Дзэнсёко "* (Всерабочий профсоюз работников торговли и промышленности), являвшийся филиалом радикального "Канкоро "* (Федерация профсоюзов государственных и общественных служащих), который регулярно проводил акции, дававшие подходящие предлоги для увольнения людей. Например, в апреле 1950 г. "Дзеншоко" заблокировал машину, а затем забаррикадировал офис Такасе Сотаро* (бывшего президента и великого "старшего" Токийского университета торговли, переименованного в мае 1949 г. в университет Хитоцубаси), который только что пришел в МИТИ на должность министра, одновременно занимая пост министра образования.
На основании прямого приказа кабинета министров о сокращении численности бюрократического аппарата Ямамото использовал подобные инциденты для увольнения около 10 тыс. чиновников в период с 1949 по 1951 год. Штат внутренних бюро МИТИ сократился с 13 822 человек в 1949 году до 3 257 человек в 1952 году.
На фракционном фронте Ямамото назначил Исихару Такэо руководителем Бюро предприятий, Токунагу Хисацугу - руководителем Горного бюро, Хираи Томисабуро* - руководителем Бюро развития торговли, а Тамаки Кэйдзо* - руководителем Бюро машиностроения. Все они были опытными кадрами эпохи Киси-Сиина и стали заместителями министра в 1950-е годы. Когда в марте 1952 г. Ямамото ушел в отставку, он передал пост вице-министра Тамаки. Нагаяма тем временем назначил большинство руководителей других бюро и секций; одним из его значительных успехов было смещение Сахаси Сигэру, молодого перспективного "бюрократа-контролера" и впоследствии заместителя министра, с важнейшего поста.
В период бурного роста профсоюзов в первые годы оккупации Сахаси был избран первым председателем "Дзеншоко "*, и хотя он не был коммунистом, это поставило его в незащищенное положение, когда началась "красная чистка". В ходе сокращения штатов на линии Додж члены Дзеншоко в один прекрасный день захватили главного секретаря Нагаяму и подвергли его суду кенгуру. Хотя он уже не был лидером профсоюза, начальник отдела Сахаси был вызван для посредничества в споре. В своей типично откровенной манере (примеры которой мы увидим в следующей главе) Сахаси завершил инцидент, громко заявив рабочим, что они не спасут свои рабочие места, оказывая давление на такого дурака, как Нагаяма. Вскоре после этого Сахаси оказался в поезде, идущем на северо-восток.
Возражения против Нагаямы сводились не только к тому, что он был агентом Ёсиды и Сирасу, но и к тому, что, став главным секретарем, он обошел в иерархии старшинства несколько других чиновников. Именно в этот период бедности и увольнений старшинство закрепилось во всех японских организациях как важнейший источник гарантии занятости. Поэтому использование Нагаямой своих политических связей рассматривалось как потенциальная угроза для всех. Однако сместить его было нелегко. Тамаки, будучи заместителем министра, работал над этой проблемой и заручился поддержкой своего министра Икеды. Когда Икэда был вынужден уйти в отставку после того, как он "сболтнул лишнего" в парламенте о том, что его не волнует, что несколько мелких бизнесменов довели себя до самоубийства, он посоветовал своему преемнику Огасаваре Санкуро*, что Нагаяма должен уйти. В это же время позиции Нагаямы ослабли, поскольку его наставник Сирасу публично раскритиковал премьер-министра Ёсиду и сразу же потерял свое влияние.
В январе 1953 г. Огасавара и Тамаки добились смещения Нагаямы с поста секретаря и назначили его начальником Токийского регионального бюро (на посту секретаря его сменил Исихара Такэо, который через два года стал заместителем министра). Нагаяма оставался на новом посту до июля следующего года, когда он вернулся в штаб-квартиру в качестве начальника Текстильного бюро. В декабре 1955 г. он окончательно ушел в отставку с поста бюрократа и попытался использовать свои связи, наработанные в Токио и на посту министра текстиля, как наиболее подходящего места для получения политической поддержки, чтобы баллотироваться в верхнюю палату парламента. Однако на выборах он потерпел неудачу и поэтому сделал обычное амакудари - занял пост президента Showa* Oil Company (дочерней компании Shell) и директорский пост в Mitsubishi Yuka (нефтехимия).
За прошедшие после отставки годы Нагаяма стал уважаемым "старшим" в нефтеперерабатывающем бизнесе, но эпоха "императора Нагаямы" до сих пор вспоминается в министерских кругах как один из трех самых противоречивых периодов в истории министерства (двумя другими были назначение Киси министром в 1941 году и отказ Сахаси от должности заместителя министра в 1963 году).
Помимо этих кадровых и фракционных проблем, в первые годы работы министерства были сделаны первые шаги по разработке политики высоких темпов роста. Бюро международной торговли было самым оживленным местом в MITI, но оно тратило большую часть своего времени на обработку заявок на импорт и экспорт и консультации с SCAP вместо того, чтобы думать о том, куда должна двигаться японская экономика. В течение нескольких лет оно было полностью вытеснено Бюро предприятий как центр планирования и разработки политики. В течение 1949 г. Бюро предприятий работало тихо, его название почти не упоминается в архивах SCAP, но с большой эффективностью. 13 сентября 1949 г. кабинет министров принял "Политику рационализации промышленности" (Sangyo * Gorika* ni kan suru Ken), которая должна рассматриваться как одна из наиболее важных, хотя и наименее признанных вех "линии Доджа" и послевоенной промышленной политики Японии.
В этом документе содержатся зачатки Японского банка развития, Закон об иностранном капитале 1950 г., нападки на Антимонопольный закон, реформа налоговой системы в пользу промышленного роста, создание в декабре 1949 г. Совета по рационализации промышленности (Sangyo Gorika Shingikai). Одним из наиболее конкретных результатов политического решения кабинета министров стало принятие через два года Закона о содействии рационализации предприятий (Kigyo* Gorika Sokushin Ho*, № 5 от 14 марта 1952 г.) - первого из не менее 58 отдельных законов о промышленной политике, принятых в период с 1952 по 1965 гг. под эгидой МИТИ.
В 1950-е годы деятельность Бюро предприятий и его Совета по рационализации приобрела для экономики страны такое же значение, какое двадцатью годами ранее имели Временное бюро по рационализации промышленности и Совет по обсуждению вопросов торговли и промышленности Ёсино. Отцовство идей 1949 года также явно восходит к инициативам MCI, сформулированным в начале Великой депрессии.
Руководителями Бюро предприятий в последние годы оккупации были начальник бюро Исихара Такэо, его заместители - Танака Синъити (занимался планами мобилизации материалов в старом Совете по планированию при кабинете министров) и Иватакэ Тэрухико (после выхода на пенсию входил в правление Kobe Steel), начальники секций - Имаи Хироси (впоследствии входил в правление JDB).
Возможно, наименее известная, но впоследствии получившая наибольшее одобрение деятельность Совета была связана с реформой управления, институционализацией системы пожизненного найма и повышением производительности труда японских промышленных рабочих. Нода Нобуо, бывший руководитель Mitsubishi и председатель комитета по управлению совета, всегда утверждал, что комитет получил свои идеи по контролю качества и измерению производительности труда из США, хотя, по иронии судьбы, в 1970-е годы японцы начали экспортировать некоторые из этих идей обратно в США.
В 1951 г. только подкомитет по труду Совета провел около 22 заседаний, на которых были выработаны стандарты системы оплаты труда и продвижения по службе, организации рабочих мест и мер по предотвращению забастовок, а также программы обучения работников, которые впоследствии были рекомендованы всем японским фирмам. Совет по рационализации промышленности не имел юридических полномочий навязывать свои предложения тому или иному предприятию, но следует напомнить, что спонсор Совета, MITI, мог перекрыть доступ к иностранной валюте любой фирме, которая, по его мнению, растрачивала ценные ресурсы. Неудивительно, что образовательные программы Совета пользовались большим успехом, а его предложения получили широкое распространение.
После создания Совета следующей важной инициативой Бюро предприятий стало принятие Закона об иностранном капитале (Gaishi Ho*, № 163 от 10 мая 1950 г.). Закон о контроле за иностранной валютой и внешней торговлей 1949 г. уже давал правительству право концентрировать всю валюту, полученную от экспорта (по закону такая валюта должна была быть продана валютному банку в течение десяти дней после ее получения), и это право позволяло контролировать импорт с помощью валютного бюджета. МИТИ прилагал все усилия для подавления импорта готовых изделий, особенно тех, которые конкурировали с отечественной продукцией, но при этом стремился к импорту современных технологий и машин. Проблема заключалась в том, чтобы снизить цену и "развязать пакет", в который обычно упаковывались такие иностранные технологии: отделить их от иностранной собственности, патентных прав, соглашений о ноу-хау, предложений о создании совместных предприятий, участия в капитале, права голоса и иностранных менеджеров в советах директоров.
Закон об иностранном капитале позволил решить эту проблему. В соответствии с ним был создан Комитет по иностранным инвестициям, а иностранные инвесторы, желающие получить лицензию на технологию, приобрести акции, патенты или заключить любой контракт, обеспечивающий их активами в Японии, должны были сначала получить лицензию (kyoka) в этом комитете. (По окончании оккупации полномочия этого комитета были переданы Бюро по делам предприятий). SCAP одобрила закон, чтобы гарантировать наличие иностранной валюты для выплаты лицензий, но японцы были более заинтересованы в ограничении импорта иностранных технологий только теми случаями, которые считались необходимыми для развития японской промышленности. Как писала SCAP, "ограничительные положения закона должны были смягчаться и отменяться по мере того, как необходимость в них отпадала".
Закон 1952 года о содействии рационализации предприятий, на разработку которого было потрачено около двух лет планирования, консультаций и политической подготовки. Его фактическими разработчиками были Исихара и Хидзумэ. МИТИ называет его "совершенно эпохальным законом".
Его сложные положения можно свести к трем основным пунктам: во-первых, он предусматривал прямые государственные субсидии на экспериментальную установку и опытную эксплуатацию новых машин и оборудования, а также быструю амортизацию и освобождение от местных налогов всех инвестиций в НИОКР; во-вторых, он разрешал некоторым отраслям (определяемым кабинетом министров) амортизировать затраты на установку современного оборудования на 50% в течение первого года; в-третьих, он обязывал центральные и местные органы власти строить за государственный счет порты, шоссе, железные дороги, электросети, газовые магистрали и промышленные парки, предоставляя их в распоряжение соответствующих отраслей.
Последнее положение было, пожалуй, самым важным, поскольку резко снижало себестоимость продукции. Оно положило начало масштабной работе МИТИ и Министерства строительства в течение последующих двух десятилетий, направленной не просто на создание инфраструктуры для промышленности, а на ее максимально возможную рационализацию. Идея этого положения заключалась в признании того, что, поскольку промышленность Японии вынуждена импортировать большую часть сырья и экспортировать свою продукцию, заводы и портовые сооружения должны быть полностью интегрированы. В довоенной японской сталелитейной промышленности было выработано эмпирическое правило, согласно которому для производства одной тонны стали необходимо было перевезти шесть тонн сырья.
Несмотря на первые успехи МИТИ в создании Банка развития, Закона об иностранном капитале, Совета по рационализации и Закона о рационализации, Япония все еще была далека от подлинной системы высоких темпов роста. На протяжении 1950-1954 гг. в стране происходили экономические колебания.
Импорт превышал экспорт каждый раз, когда экономическое положение населения хоть немного улучшалось (см. табл. 16). Рецессии 1951 и 1954 гг. привели к многочисленным банкротствам (самое крупное из них - банкротство компании Amagasaki Steel, поглощенной компанией Kobe Steel), и производители все чаще обращались за помощью к правительству. Однако в правительстве царили разногласия. Если у Ёсиды вообще была экономическая стратегия, то она заключалась в том, чтобы как можно теснее связать Японию с США. Чиновники МИТИ не всегда были не согласны с таким подходом, но их национализм побуждал их планировать конкуренцию с США, а не полагаться на них. Более того, некоторые из них хотели попытаться восстановить традиционную для Японии торговлю с Китаем, чему Ёсида и американцы решительно воспротивились. Самое главное, МИТИ выступал за смещение промышленной структуры от легкой промышленности к тяжелой, что, по мнению Итимады и большинства потребителей, не имело экономического смысла.
Йошида все равно добился заключения кредитных соглашений, и осенью 1953 г. Всемирный банк предоставил свой первый кредит в размере 40,2 млн. долл. компаниям Kansai, Chubu и Kyushu Electric Power на строительство тепловых электростанций. В последующие годы сталелитейные компании также брали кредиты у Всемирного банка. МИТИ был в восторге от этих займов, но в политической полемике вокруг них он также увидел весомый повод для продолжения реализации собственного подхода к быстрому экономическому развитию.
После окончания оккупации правительство Ёсиды распорядилось провести общий обзор исполнительной власти и всех законов и постановлений, унаследованных от эпохи SCAP. В частности, сам Ёсида хотел упразднить Совет по экономической стабилизации как символ контролируемой экономики, но он понравился МИТИ, направившему в него наибольшее число чиновников. Чтобы сохранить его, Хираи Томисабуро* из MITI в обход Ёсиды добился от Либеральной партии согласия на преобразование ESB в менее многочисленный (всего 399 человек) орган экономического анализа и прогнозирования.
Так, 1 августа 1952 г. могущественное ESB ("одно только название которого остановило бы детский плач") превратилось в Агентство экономического обсуждения (EDA; Keizai Shingi Cho*), "мозговой центр", не имеющий никаких оперативных функций. 20 июля 1955 г., после ухода Ёсиды со сцены, оно было переименовано в Агентство экономического планирования (EPA; Keizai Kikaku Cho).
МИТИ продолжал рассматривать EDA/EPA как свой "филиал", назначая заместителя министра агентства, начальника координационного бюро и многие другие ключевые посты. Более того, в 1952 году все основные полномочия старого ESB были переданы MITI. Бюро международной торговли (БМТ) взяло на себя подготовку и управление валютным бюджетом, а Бюро предприятий стало заниматься проверкой всех предложений по иностранным инвестициям.
Сотни импортеров ежедневно собирались там для получения лицензий. Журналистские обозреватели МИТИ также пришли к выводу, что это был самый коррумпированный период в министерстве. Сотрудники ИТБ получали многочисленные подарки и приглашения на сеансы маджонга (на которых они никогда не проигрывали деньги), а некоторые торговые компании нанимали привлекательных женщин-переговорщиков для работы с ИТБ.
Утверждалось, что чиновники даже продавали за большие суммы копии "секретного" валютного бюджета, который был очень ценен для импортеров при расчете разрешенного количества того или иного товара.
Такие условия были естественным следствием жестко контролируемой торговли, но они никак не способствовали укреплению репутации ИТБ. MITI воспользовался возможностью, предоставленной ему Йошидой после его увольнения, для полной реорганизации. Секретариат переписал Закон об учреждении МИТИ, и 31 июля 1952 г. был принят новый закон под номером 275. В нем из названий промышленных бюро была исключена старая приставка tsusho* (международная торговля), ITB и Бюро развития торговли были объединены в одно большое подразделение, а также была упразднена Комиссия по коммунальному хозяйству SCAP, которая находилась при канцелярии премьер-министра. Вместо нее в МИТИ было создано Бюро коммунального хозяйства, ставшее прямым преемником старого Бюро электроэнергетики, доставшегося Министерству боеприпасов при его создании в 1943 году. Секции Бюро предприятий также были расширены, чтобы вместить в себя функции планирования и контроля упраздненного ESB. Таким образом, МИТИ приобрело ту форму, которую оно сохранило на протяжении всего периода высоких темпов роста и вплоть до реформы 1973 года (см. Приложение Б).
В переломные 195253 гг. МИТИ предпринял ряд других инициатив, которые привели его к столкновению с известным учреждением, созданным SCAP, - Комиссией по справедливой торговле (FTC; Kosei* Torihiki Iinkai), хранителем и администратором так называемой экономической конституции - Антимонопольного закона. Антимонопольный закон, который официально называется "Закон о запрете частной монополии и методах сохранения честной торговли" (Shiteki Dokusen no Kinshi oyobi Kosei Torihiki no Kakuho ni kan suru Horitsu*, № 54 от 14 апреля 1947 г.), еще до окончания оккупации имел неоднозначную карьеру. SCAP защищала его на том основании, что "за исключением Закона о недобросовестной конкуренции 1934 г., который в основном касался имитации и выдачи своих товаров за чужие, японское законодательство не содержало никаких правил против недобросовестной торговой практики в целом и не признавало никакой концепции свободного, конкурентного предпринимательства как отвечающей общественным интересам"; однако SCAP также признавала, что "многие государственные служащие в различных департаментах правительства демонстрировали явное отсутствие симпатии или поддержки антитрестовской программы".
В первоначальной редакции закон запрещал сговор между предпринимателями с целью установления цен, ограничения объемов производства или продаж, раздела рынков или клиентов между собой, ограничения строительства или расширения производства, отказа от обмена новыми технологиями или методами производства. Статья 9 закона, столь же известная, как и статья 9 Конституции, запрещающая применение вооруженной силы, запрещала холдинговые компании, и эта статья сохранилась до наших дней. В послевоенной японской экономике холдинговые компании фактически не существуют, дзайбацу были восстановлены на другой основе - на основе банковских кейрецу, о которых шла речь выше. В соответствии с этим законом была также создана Комиссия по справедливой торговле, состоящая из семи членов, назначаемых премьер-министром с согласия Палаты представителей на пятилетний срок.
Другая проблема заключалась в том, что со времен закона Ёсино о промышленных союзах 1925 г. средние и мелкие предприятия зависели от своих картелей, чтобы оставаться в бизнесе, не прибегая к демпингу. SCAP согласился с тем, что им нужна особая помощь, но вместо того, чтобы разрешить их картели в качестве исключений из антимонопольного законодательства (AML), он выступил инициатором создания 1 августа 1948 г. Агентства по средним и малым предприятиям (MSEA) как внешнего агентства сначала MCI, а затем MITI. Этот орган должен был собирать, анализировать и свободно распространять информацию о закупках материалов, возможностях маркетинга, методах ведения бизнеса и т.д., фактически выступая в роли штаба картеля для сектора малого бизнеса. Первый директор MSEA Нинагава Торазо * (бывший декан экономического факультета Киотского университета) вел активную борьбу с SCAP и правительством Йошиды за расширение полномочий и обеспечение бюджета для своего подразделения, особенно добиваясь государственного финансирования малого бизнеса.
После того как SCAP оказала давление на правительство, чтобы оно выполнило просьбу Нинагавы (закон № 108 от 24 апреля 1950 г., изменяющий закон о создании MITI), он ушел в отставку и был избран мэром Киото, города с большим количеством средних и мелких предприятий. Поддерживаемый социалистами и коммунистами, Нинагава проработал на посту мэра Киото с 1950 по 1978 год,
Где он стал постоянной занозой в боку национального консервативного истеблишмента. MITI никогда не был в восторге от MSEA, но у него не было другого выбора, кроме как поддерживать ее, поскольку сектор малого бизнеса обладает большим политическим влиянием. Более того, некоторые сотрудники MITI обнаружили, что пост директора MSEA является отличным местом для построения политической карьеры после выхода на пенсию. Таким образом, отношение МФТИ к MSEA оставалось неоднозначным на протяжении многих лет, и сегодня она является неотъемлемым, хотя и не основным, подразделением министерства.
Наиболее серьезной проблемой первоначального антимонопольного закона был запрет на заключение соглашений, предусматривающих исключительное использование технологий или ноу-хау. Историки SCAP довольно неубедительно признали после этого, что "такое предложение представляло собой передовую антимонопольную мысль".
На самом деле это положение было настолько продвинутым, что его не существовало в США, где ноу-хау и коммерческие тайны могут быть юридически защищены в соответствии с законодательством различных штатов, не говоря уже о конституционной защите патентных прав (ст. I.8.8). Первоначальный вариант AML, казалось бы, запрещал эксклюзивные патентные лицензионные соглашения, что останавливало все попытки Японии импортировать технологии.
По всей видимости, SCAP не осознавал, как долго вопрос о правах на промышленную собственность был предметом разногласий между японскими и иностранными компаниями. Эта проблема возникла как минимум в 1933 г., когда Firestone Rubber Company подала иск против японской Bridgestone Rubber Company, основанной в 1931 г., из-за сходства названий (Bridgestone выиграла дело, когда ее основатель Исибаси Шоджиро* доказал, что "bridgestone" - это дословный перевод его фамилии). В 1949 г. эти вопросы все еще оставались актуальными, поскольку правительство продлило срок действия всех довоенных патентов, выданных иностранцам (японские патенты обычно действуют 15 лет, американские - 17 лет), а также потому, что компания du Pont как раз в это время обвиняла компанию Toray Textiles в нарушении ее патента на нейлон 6 (дело было решено во внесудебном порядке, и du Pont и Toray стали партнерами).
В условиях действия AML многие иностранные компании пришли не только к выводу, что они не смогут защитить свои ноу-хау и коммерческие тайны в Японии (японское законодательство никогда не предусматривало защиты от "злоупотребления доверием" в отношении ноу-хау), но и к тому, что даже патентно-лицензионные соглашения не будут соблюдаться. Большинство компаний отказались продавать свои патенты до тех пор, пока законодательство не будет прояснено. Таким образом, чтобы способствовать восстановлению экономики, SCAP санкционировал внесение первой официальной поправки в само AML (закон № 214 от 18 июня 1949 г.), которая либерализовала положения, касающиеся патентных и эксклюзивных агентских договоров, и разрешила иностранным корпорациям приобретать акции.
Все эти различные оспаривания и изменения в AML были предварительными для действий MITI в 1952 году. Как уже отмечалось в предыдущей главе, с 1946 г. MCI, ESB и их дочерние государственные корпорации (kodan *) осуществляли абсолютный контроль над всеми товарами в отечественной экономике в соответствии с положениями Временного закона о контроле за поставками и спросом на материалы. Срок действия этого закона, одобренного ГКЧП в качестве экстренной замены Закона о всеобщей мобилизации военного времени, истекал 1 апреля 1948 г., но ГКЧП продлил его действие еще на два года в связи с продолжающимся дефицитом и, как следствие, необходимостью нормирования. В 1950 г., когда правительство вновь захотело продлить срок действия закона, SCAP отказался: "Для SCAP это предложение выглядело как попытка правительства продолжить систему контроля в качестве государственного учреждения вместо того, чтобы прекратить ее".
Однако в итоге ГКПС согласилась на продление срока действия закона на один год, поскольку японцы опасались, что отказ от планов поставок материалов и спроса на них дестабилизирует экономику страны. В апреле 1951 г. последствия "спада перемирия", последовавшего за началом переговоров в Корее, только начинались, поэтому SCAP продлил действие закона еще на год. Однако и SCAP, и Ёсида были настроены на то, чтобы закон прекратил свое действие 1 апреля 1952 года.
МИТИ часто утверждал, что его согласие с истечением срока действия Закона о временном контроле за поставками и спросом на материалы свидетельствует о том, что он является более либеральным и менее ориентированным на контроль министерством, чем Министерство финансов или Министерство сельского хозяйства, чьи законы о контроле (за банками и производством риса) никогда не заканчивались.
Профессор Маэда, напротив, считает, что истечение срока действия Закона о спросе и предложении лишь положило начало "второй эре контроля", основанной на использовании МИТИ валютных бюджетов для проведения своей политики, которая продолжалась до 1964 года.
Как бы кто ни относился к этому вопросу, но тот факт, что весной 1952 г. действие закона заканчивалось, оказал серьезное негативное влияние на ряд отраслей, особенно на те, в которых было много фирм, сильная конкуренция и ущерб от сокращения американских закупок. В этих условиях МИТИ предприняло свое первое полностью самостоятельное действие в качестве нового министерства. 25 февраля 1952 г. он неофициально рекомендовал десяти крупным хлопкопрядильным компаниям сократить производство на 40%, при этом министерство выделило квоты для каждой отдельной фирмы.
Таким образом, вопрос был решен. Как только в апреле закончилась оккупация, МИТИ внесло в парламент два закона - Закон о специальных мерах по стабилизации деятельности определенных средних и малых предприятий (№ 294 от 1 августа 1952 г.) и Закон об экспортных сделках (№ 299 от 5 августа 1952 г.), которые разрешали МИТИ создавать картели среди малых предприятий в качестве исключений из антимонопольного законодательства. Они стали прецедентом для многих последующих подобных законов, а также для пересмотра самого Закона об антимонопольной деятельности в 1953 г. - первого такого пересмотра независимым японским правительством.
В течение 1953 г. и Федерация стали, и Федерация экономических организаций обращались в Совет (по некоторым данным, они также подкупали его членов) с просьбой разрешить картели для предприятий, переживающих спад, или предприятий, пытающихся реализовать планы рационализации. Позиция МИТИ, согласно его годовым отчетам, заключается в том, что он уважает замысел первоначального закона AML, но на практике обнаружил, что он приводит к чрезмерной фрагментации отраслей и препятствует накоплению капитала для повышения международной конкурентоспособности. В предложенной поправке к AML MITI попросил предоставить ему право одобрять "кооперативное поведение", новый эвфемизм для обозначения картеля) для ограничения производства и продаж в депрессивных отраслях, а также для снижения издержек и стимулирования экспорта в отраслях, находящихся в процессе рационализации. Такое "совместное поведение" должно было включать в себя обмен технологиями, ограничение ассортимента продукции, совместное использование складов для сырья и готовой продукции, совместные консультации по инвестиционным планам. 1 сентября 1953 г. парламент внес поправки в AML (закон № 259), разрешив так называемые депрессивные и рационализаторские картели, а также отменив закон SCAP о торговых ассоциациях. Токийский корреспондент газеты
В том же году был отменен принятый в оккупационные времена Закон о запрете чрезмерной концентрации экономической власти. В 1956 г. министерство начало спонсировать длинную серию "отраслевых законов", предусматривающих исключения из Закона о запрете на экспорт, включая, например, Закон о специальных мерах по оборудованию текстильной промышленности (№ 130 от 5 июня 1956 г.), Закон о специальных мерах по развитию машиностроительной промышленности (№ 154 от 15 июня 1956 г.) и Закон о специальных мерах по развитию электронной промышленности (№ 171 от 11 июня 1957 г.). А в июне 1958 г. МИТИ добился от ФТК одобрения своего плана создания "системы публичных продаж" для сталелитейной промышленности - хитроумная система ценовых махинаций, придуманная старыми сотрудниками МКИ Инаямой Ёсихиро, в то время директором Yawata Steel, и Сахаси Сигеру, в то время заместителем директора Бюро тяжелой промышленности.
Фактически МИТИ посчитал, что настало время полностью избавиться от AML. С октября 1957 г. по февраль 1958 г. при Бюро предприятий действовал Совет по обсуждению будущего статуса AML на уровне кабинета министров. Возглавлял его профессор Накаяма Итиро*. В своем заключительном докладе совет заявил, что "положения Закона о свободной конкуренции не всегда соответствуют надлежащему функционированию экономики нашей страны" и что "законное поддержание порядка свободной конкуренции не лучшим образом отвечает общественным интересам". Совет рекомендовал принять новый закон, позволяющий "координировать инвестиции" и поощряющий слияния для преодоления "чрезмерной конкуренции" между банковскими кейрецу.
Новый закон был внесен на рассмотрение парламента в октябре 1958 г., но он "затерялся" в суматохе, связанной с попытками правительства Киси пересмотреть закон о полицейских обязанностях. В следующем году, по данным МИТИ, интерес к отказу от AML "уснул под приятными облаками бума Ивато".
После этого ситуация стала неуловимо меняться. ФТК не вернул себе прежних полномочий, но перестал терять те, что у него оставались. Примерно до 1958 года страна была едина в своем убеждении, что меры МИТИ необходимы для восстановления экономической независимости страны. После этого начались разногласия по данному вопросу.
Антимонопольное законодательство - тема неоднозначная. Западная теория утверждает, что оно является неотъемлемым инструментом промышленной политики для поддержания конкуренции. Бывший заместитель министра MITI Сахаси Сигеру, напротив, утверждает, что промышленная политика Японии, враждебная антимонопольному законодательству, привела к более высоким уровням конкуренции и роста, чем в экономиках западных стран, критикуемых Японией.
С точки зрения истории МИТИ, главное значение реформы АМЛ 1953 г. заключалось в том, что она практически завершила формирование комплекса инструментов промышленной политики МИТИ. Теперь под контролем министерства находились валюта, иностранный капитал, картели, банковские кейрецу, размещение промышленных предприятий, прямое государственное финансирование, а также весь спектр деятельности Совета по рационализации промышленности. Он был практически готов к внедрению системы высоких темпов роста, но ему еще требовались некоторые инновации в налоговой сфере и политическая поддержка своей точки зрения. Именно жесткая рецессия 1954 года, последовавшая за Корейской войной, дала возможность получить и то, и другое. Как отмечает Какума, рецессия, последовавшая за бумом специальных закупок, имела для экономического развития Японии такое же значение, как и сама Корейская война; ее влияние слишком долго оставалось непризнанным.
В течение четырех лет после начала Корейской войны в июне 1950 года США влили в японскую экономику около 2,37 млрд. долл. по специальным закупкам. Этот фактор, а также эффект от рационализаторских кампаний по возвращению людей на рабочие места и эйфория, вызванная окончанием оккупации, привели к масштабному потребительскому и инвестиционному буму в 1952 и 1953 годах. Резко возрос импорт потребительских товаров и промышленного оборудования. К концу 1953 г. платежный баланс Японии имел дефицит в размере 260 млн. долл., а перспективы на 1954 г. выглядели еще хуже. Товарные запасы выросли очень сильно, но экспортные продажи были вялыми из-за сравнительно высоких цен на японские товары и замедления роста международной торговли после Корейской войны. Министерству финансов и Банку Японии ничего не оставалось, как ужесточить кредитную политику и сократить государственные расходы, включая выплаты по программе FILP и займы Банка развития. Сокращение кредитов и импорта привело к рецессии.
Министр Окано Киёхидэ (май 1953 г. - январь 1954 г.) приказал Бюро международной торговли сократить валютные квоты на импорт продовольствия, химикатов, медикаментов и текстиля с более чем 8 млн. долл. в период с апреля по сентябрь 1952 г. до 4 млн. долл.
Первый важный план был подготовлен Агентством экономических обсуждений, в котором одновременно работали министр МИТИ Окано (бывший президент банка Sanwa) в качестве генерального директора и Хираи Томисабуро * из МИТИ в качестве его заместителя (май 1951 г. - ноябрь 1953 г.). Известный как неофициальный "План Окано" (Okano koso*), так и под официальным названием "О превращении нашей экономики в независимую" (Waga kuni keizai no jiritsu ni tsuite), план предусматривал новые усилия по расширению экспорта. Однако для этого Окано и Хираи призывали не просто проводить рационализаторские кампании, но и восстанавливать экономические связи с Юго-Восточной Азией, рационализировать налоговую систему и активно развивать импортозамещающие отрасли.
План Окано также отражал точку зрения МИТИ, согласно которой единственным способом выхода из неизбежных ограничений платежного баланса Японии является "тяжелая и химическая индустриализация", под которой подразумевалось создание промышленной структуры, экспортная продукция которой будет иметь гораздо более высокую эластичность спроса по доходу, чем традиционная для Японии легкая промышленность. Эластичность спроса по доходу - это отношение процентного изменения количества востребованного товара к процентному изменению дохода группы покупателей. Окано и Хираи одними из первых осознали, что с ростом доходов населения спрос на продукты питания и текстиль меняется очень незначительно, но пропорционально увеличивается спрос на такие товары, как бытовая техника и автомобили. Их вывод, несмотря на то, что он противоречил так называемым сравнительным преимуществам Японии (прежде всего, наличию большого количества дешевой рабочей силы), заключался в том, что именно эти товары должна производить Япония, если она надеется выйти из зависимого положения.
Премьер-министр Ёсида отверг план Окано, но не из-за его содержания, а потому, что это был пример "планирования", которое, по его мнению, подходит только для социалистических стран. Окано покинул правительство, а Хираи вернулся в MITI в качестве заместителя министра (с ноября 1953 г. по ноябрь 1955 г.). Однако в течение 1954 г., по мере продолжения и усугубления экономического спада, идеи "плана Окано" вновь проявились в разных формах и местах. Йосида начал терять контроль над Либеральной партией, а человек, которого он выбрал в качестве преемника Окано, Аити Киити, был одновременно и старым соратником Икеды по Министерству финансов (он был директором Банковского бюро в период роспуска дзайбацу), и гораздо более влиятельным политиком, чем Окано.
Оба эти документа представляли собой модернизированные версии плана Окано. Наконец, в декабре правительство Ёсиды пало, и премьер-министром стал соперник Ёсиды - Хатояма Итиро*. Он, в свою очередь, вернул Исибаси Тандзана в правительство в качестве министра MITI. Дни политического забвения этого министерства закончились, отныне министр MITI должен был стать одним из самых влиятельных людей в правительстве, а эта должность - одной из трех обязательных ступеней на пути к премьерской должности (две другие - финансы и иностранные дела).
По свидетельству Хираи, Ишибаши дал окончательную теоретическую формулировку, которой не хватало всем остальным планировщикам. Исибаси отметил, что ключом к экспорту, конечно же, является снижение издержек, а ключом к этому - расширение производства для достижения эффекта масштаба. Но чтобы увеличить производство, японским производителям нужно больше покупателей. А где их искать? На огромном потенциальном рынке самой Японии. Японцы, страдавшие от экономических трудностей на протяжении как минимум двух десятилетий, были готовы купить все, что им предложат, по доступным ценам. При возникновении проблем с международным платежным балансом правительство может сократить внутренний спрос и стимулировать экспорт; при ослаблении проблем с оплатой импортируемого сырья следует сосредоточиться на увеличении продаж внутри страны. Если этого удастся достичь, то японские заводы смогут работать на всех фазах делового цикла. По словам Хираи, Исибаси "объединил стимулирование экспорта и высокоскоростной рост в стройную теорию".
Своим знаменитым снижением подоходного налога на 100 млрд. йен в декабре 1956 г. Икеда вернул деньги в руки потребителей и промышленников, как это никогда ранее не делалось, и начал позитивное стимулирование внутреннего рынка, который был в два раза меньше американского. Как сказал один из современных японских аналитиков, "единственные отрасли, в которых мы наблюдаем, как рост экспорта вызывает рост производства, а не наоборот, - это транзисторные радиоприемники и, возможно, фотоаппараты. Мы не считаем эти отрасли очень надежными, поскольку спрос на них, особенно на транзисторы, может слишком быстро насытиться. Увеличение экспорта всей остальной нашей продукции было вызвано в основном расширением производства для внутреннего рынка".
Таким образом, именно благодаря Исибаси и Икеде наконец-то заработала система высоких темпов роста, подпитываемая как внутренней "потребительской революцией", так и новым аппаратом стимулирования экспорта. В сентябре 1954 г. в соответствии с программным заявлением МИТИ было создано несколько новых институтов по поддержке экспорта. Одним из них стал Высший совет по экспорту (Saiko* Yushutsu Kaigi), в состав которого вошли премьер-министр, министры MITI, финансов и сельского хозяйства, управляющий Банком Японии, президент Экспортно-импортного банка и несколько лидеров бизнеса. Его публичная функция заключалась в установлении целевых показателей экспорта на предстоящий год и в пропаганде на самом высоком уровне власти необходимости всеми возможными способами стимулировать экспорт. Разумеется, этот совет на уровне кабинета министров не занимался самостоятельным расчетом целевых показателей. Эта задача была возложена на новое Агентство экономического планирования (переименованное и реорганизованное Агентство экономического обсуждения). Главной задачей АЭП стало составление "планов", которые должны были указать правительству и бизнесу цели, к которым должно стремиться государство в течение того или иного срока. Разумеется, новое EPA оставалось столь же привязанным к MITI, как и его предшественники, хотя в 1960-е годы оно безуспешно пыталось отстоять некоторую независимость от своего могущественного покровителя. В табл. 17 приведены первые три долгосрочных плана EPA для экономики в целом.
Еще одним новым учреждением стала Японская организация внешней торговли (JETRO) - международная служба коммерческой разведки, созданная для решения проблемы, которую Хираи назвал "слепой торговлей". Под "слепой торговлей" он и другие специалисты подразумевали, что в середине 1950-х годов японские производители работали без подробной информации о том, что они должны производить для различных зарубежных рынков. Кроме того, у них не было агентов за рубежом, которые могли бы помочь им отслеживать изменения в тарифных ставках и спецификациях продукции, а также помогать в рекламе и продвижении новых японских товаров. Для решения этих задач и был создан JETRO.
В 1950-е годы фактически существовало три JETRO. Первая была создана в 1951 г. в Осаке по инициативе мэра города Акама Бунзо * (старого сотрудника MCI, 192547 гг.) и Суги Мичисуке, председателя Торгово-промышленной палаты Осаки. Деньги на создание этой ранней организации выделили промышленники Кансая и отдельных префектур, а МИТИ лишь одобрил ее деятельность. В 1954 г. MITI взял ее под свой контроль, выделил на нее дополнительные средства из государственного бюджета и значительно расширил ее деятельность. Наконец, в 1958 г., учитывая, что государственное финансирование теперь значительно превышало финансирование префектур и что МИТИ хотел поставить организацию под более надежный контроль министерства, JETRO была преобразована в государственную корпорацию, весь капитал которой поступал от центрального правительства (Закон о Японской организации внешней торговли № 95 от 26 апреля 1958 г.). С 1951 г. МИТИ также начал предоставлять ключевые руководящие кадры для JETRO, в частности, ее управляющего директора (с 1951 по 1954 г. им был Окабе Кунио, недавно ушедший в отставку директор Бюро содействия торговле МИТИ, а с 1954 по 1965 г. - Нагамура Тейити, закончивший свою карьеру в МИТИ в должности заместителя министра ЕДА). Практически весь зарубежный персонал JETRO - это сотрудники, переведенные из MITI.
За исключением первых лет своего существования, когда JETRO было детищем бизнесменов Осаки, оно всегда было оперативным подразделением MITI. Однако его юридический статус после 1958 г. как государственной корпорации, а не как агентства правительства, иногда приводил к неприятностям в США. В конце 1950-х годов JETRO создала в Вашингтоне организацию, полностью состоящую из американцев, под названием United States-Japan Trade Council, но не зарегистрировала ее в соответствии с Законом о регистрации иностранных агентов от 1938 года. В результате этого недосмотра в 1976 г.
Министерство юстиции США подало на Торговый совет в суд за гражданское мошенничество, обвинив его в том, что 90% его средств на самом деле поступали от MITI через нью-йоркский офис JETRO. Совет заключил внесудебное соглашение. Он также согласился зарегистрироваться в качестве иностранного агента и указывать, что его публикации поступают из японских правительственных источников. В данном случае речь шла не о лоббистской деятельности JETRO от имени японских интересов, а о возможном недопонимании американцами того, кого именно представляет JETRO.
Одним из наиболее инновационных аспектов ранней JETRO было ее финансирование. Во время экономического спада 1954 года МИТИ привлекал средства для ее финансирования за счет импорта бананов. В условиях системы валютных квот лицензии на импорт бананов и сахара стали самыми ценными в стране; поставки обоих товаров были настолько дефицитными, что любые объемы, которые удавалось доставить на рынок, стоили непомерно дорого. В случае с бананами правительство взимало с импортеров налог на их прибыль, а вырученные средства передавало в JETRO. Средства организации выросли с чуть менее 3 млн. йен в 1954 г. до более 100 млн. йен в 1955 г., и все благодаря бананам. Эта схема была похожа на систему субсидирования экспорта судов за счет сахара. В 1953-1955 гг. МИТИ выдавал лицензии на импорт сахара торговым компаниям, которые продавали кубинский сахар в Японии по цене от двух до десяти раз выше импортной, только если они были связаны с судостроителем и могли представить экспортный сертификат, подтверждающий, что они использовали 5% своей прибыли для субсидирования экспорта судов. За два года действия этой системы судостроительная отрасль получила около 10 млрд. иен. В конечном итоге ее пришлось прекратить, так как слишком много других отраслей хотели получить субсидии от пошлин на сахар и бананы, а МВФ не одобрял подобную практику.
Сахарная и банановая связи - лишь две из наиболее впечатляющих налоговых льгот, придуманных чиновниками Министерства финансов и Бюро предприятий в ту эпоху для оказания помощи промышленным предприятиям и содействия коммерциализации отдельных видов продукции. Накамура Такафуса утверждает, что уже в 1951 году налоговые льготы заменили прямые субсидии в качестве основного средства, с помощью которого правительство проводило свою промышленную политику.
И, безусловно, верно, что после того, как Dodge отрезал субсидии, созданные за счет разницы в ценах и кредитов RFB, Бюро предприятий MITI решительно перешло в налоговую сферу в поисках альтернатив.
Главным препятствием на пути ее работы было сохраняющееся влияние специальной налоговой миссии SCAP, которую возглавлял профессор Колумбийского университета Карл С. Шоуп, и в состав которой входили такие эксперты, как Джером Б. Коэн из Городского колледжа Нью-Йорка. Весной 1949 года миссия Шоупа сопровождала Доджа в Японию, а в сентябре представила свой отчет. Министерство финансов высоко оценило работу миссии, и ее
В период с 1950 по 1955 гг. рекомендации по правильной системе национальных и местных налогов в Японии по-прежнему имели большой вес. По сути, Шоуп призывал упростить налоговую систему, объединив все виды доходов налогоплательщика (будь то физическое или юридическое лицо) и максимально устранив специальные налоговые льготы, которые содержались в Законе о специальных мерах налогообложения (Sozei Tokubetsu Sochi Ho *, № 15 от 1946 г.) и многочисленных поправках к нему.
Некоторые предложения Шоупа, например, введение местного налога на добавленную стоимость, оказались слишком прогрессивными для того времени; бизнесмены были возмущены мыслью о том, что им придется платить налог даже при дефиците, и от этой идеи тихо отказались. Однако идеи Шоупа не обязательно были враждебными по отношению к использованию налоговой системы для стимулирования экономики. Например, его идея переоценки активов с учетом инфляции в Японии как способа повышения капитализации предприятий встретила весьма благоприятный отклик и привела к принятию Закона о переоценке капитальных активов (Shisan Saihyoka* Ho, № 110 от апреля 1950 г.). Этот закон буквально создавал капитал там, где его еще не было, путем (в сторону уменьшения) переоценки промышленных активов для целей налогообложения, которая проводилась трижды в период с 1950 по 1955 год.
Но главная проблема системы Шоупа заключалась в ее враждебном отношении к льготному режиму стратегических отраслей. Икеда считал, что Япония должна идти в этом направлении, хотя, конечно, это означало все более несправедливое распределение налогового бремени в обществе, и многие его коллеги по Министерству финансов последовали его примеру, поскольку по практическим соображениям предпочитали налоговые льготы субсидиям. По словам Йошикуни Дзиро* (бывшего директора Национального налогового агентства и заместителя министра финансов), налоги лучше, чем субсидии, хотя в теории это одно и то же, поскольку налоговые льготы ценны только после того, как предприятие сделало то, что от него хочет правительство, в то время как субсидии выплачиваются до начала работы и иногда не приводят к улучшению показателей.
Еще одной причиной, по которой налоговые льготы предпочтительнее субсидий, является их меньшая политическая значимость, что имело определенное значение для японских бюрократов в 1950-е годы в свете скандалов, связанных с "Шова* Денко*" и другими событиями эпохи ранней оккупации.
Начиная с 1951 г. Министерство финансов, консультируясь с Бюро предприятий МИТИ и Советом по рационализации промышленности, очень медленно проводило ежегодный пересмотр старого Закона о специальных мерах налогообложения, который к концу десятилетия привел к полному демонтажу системы Шоупа. Среди мер, принятых министерством, - исключение из налогооблагаемой базы до 50% дохода, полученного фирмой от экспорта (при пересмотре налогов в 1955 г. этот показатель был увеличен до 80%), быстрая амортизация инвестиций, предназначенных для рационализации промышленности, исключение из импортных пошлин стратегического оборудования, вычеты из роялти, выплачиваемых за иностранные технологии, и многое другое. Ежегодно эти изменения контролировались и утверждались "советом по обсуждению" при Министерстве финансов. В 1959 г. этот совет, переименованный в Совет по обсуждению налоговой системы (Дзэйсэй Чоса * Кай), стал постоянным органом канцелярии премьер-министра. Именно он, а не кабинет министров или Сейм (который обычно лишь штампует его рекомендации), ежегодно вносит изменения в налоговую систему с учетом меняющихся потребностей и экономических условий. Членов совета выбирает министр финансов, а его заседания не открыты для общественности. После создания ЛДП совет стал основным инструментом Министерства финансов, пытающегося предотвратить политизацию налоговой системы со стороны партии.
Среди наиболее креативных специальных налоговых мер, придуманных в 1950-е годы, были "резервные фонды", созданные для поддержки развивающихся отраслей. Оба вида резервов могут быть исключены из налогооблагаемой прибыли. Наиболее известным из них является фонд "хикиатекин", используемый для единовременных выплат работникам при выходе на пенсию. Этот резервный фонд был создан в 1952 г. после инцидента, когда на военно-морской базе Йокосука был закрыт авторемонтный завод, принадлежащий американским военным, а все сотрудники были уволены без выплаты пенсионного пособия.
К 1970-м годам были разрешены резервные фонды типа "дзюмбикин" для покрытия безнадежных долгов, убытков от возврата непроданных товаров, премий, специальных ремонтов, гарантий, развития зарубежных рынков, убытков от инвестиций за рубежом, убытков, понесенных в зоне свободной торговли на Окинаве, борьбы с загрязнением окружающей среды, определенных проектов строительства железных дорог, строительства атомных электростанций, проектов лесовосстановления, убытков от операций с акциями, выкупа электронных компьютеров (для компаний по производству и продаже компьютеров), гарантий качества компьютерных программ (для производителей программного обеспечения).
Большинство из этих джумбикинов имели временные ограничения, за исключением того, что пересмотр налогового законодательства 1957 года отменил такие ограничения для резервных фондов на покрытие экспортных убытков.
Другие сопоставимые налоговые льготы для бизнеса включают специальные вычеты из налогооблагаемой прибыли при продаже за рубеж патентов и ноу-хау (55%); продаже за рубеж авторских прав, за исключением роялти от демонстрации фильмов (20%); оплате услуг по планированию и консультированию при реализации зарубежных строительных проектов (20%). Бюро по предприятиям МИТИ всегда отличалось особой изобретательностью в вопросах налогообложения. Например, в 1964 году, когда Япония была вынуждена прекратить налоговые вычеты по доходам от экспорта в связи с изменением своего статуса в ГАТТ, Бюро предприятий придумало новую схему поощрения экспортеров. Оно заменило вычеты из доходов от экспорта изменением способа расчета амортизации компании на основе ее предыдущих экспортных показателей. Новая система позволяла предприятию увеличивать нормальную амортизационную норму в течение определенного периода путем умножения ее на сумму экспортных операций предыдущих периодов, деленную на валовую выручку предыдущих периодов, умноженную на 0,8.
По оценкам Цуруты, за период с 1950 по 1970 год чистые потери казны из-за всевозможных налоговых льгот для предприятий составили около 3,1 трлн. иен, или 20-процентное снижение ставки корпоративного налога (30,2% за период 195559 гг.).
Другим направлением инновационной налоговой политики стала отмена акцизов на целевые товары, чтобы потребителям было легче их покупать (а производителям - продавать). Министерство финансов приписывает себе заслугу в развитии корпорации Sony в годы ее становления, поскольку оно отменило товарные налоги на транзисторные радиоприемники в течение первых двух лет после их появления на рынке и взимало налоги на телевизионные приемники только в течение двух лет по мере того, как массовое производство снижало их цены (налоги повышались по мере снижения цен, исчисляемых в расчете на дюйм экранных трубок).
Такая государственная политика привела к японскому феномену, когда все домохозяйства в определенный период покупают одни и те же товары, например, "три священных сокровища" (телевизор, стиральная машина и холодильник) в начале 60-х годов и "три "с" (автомобиль, холодильник и цветной телевизор) в конце 60-х годов. Ежегодное снижение ставки индивидуального подоходного налога пропорционально росту экономики, а также выборочная отмена акцизов способствовали "потребительской революции" в Касумигасеки.
В полностью разработанном виде система развития (икусэй) новой отрасли (например, нефтехимической) в конце 1950-х гг. включала в себя следующие виды мероприятий: Во-первых, проводилось расследование и вырабатывалось базовое программное заявление министерства о необходимости создания отрасли и ее перспективах (примером может служить "Политика развития нефтехимической промышленности", принятая на министерской конференции MITI 11 июля 1955 г.). Во-вторых, МИТИ было разрешено выделение иностранной валюты, а Банк развития обеспечил финансирование отрасли. В-третьих, были выданы лицензии на импорт иностранных технологий (каждый элемент нефтехимической технологии был получен по лицензии из-за рубежа). В-четвертых, зарождающаяся отрасль была отнесена к "стратегическим", что позволило ей получать специальную и ускоренную амортизацию по инвестициям. В-пятых, ей бесплатно или за символическую плату предоставлялась благоустроенная земля, на которой можно было строить свои установки. (В августе 1955 г. министр МИТИ Исибаси одобрил продажу старых военных топливных объектов в Йоккаичи, Ивакуни и Токуяме четырем вновь созданным нефтехимическим компаниям, несмотря на вопли в парламенте двух старых военных офицеров Цудзи Масанобу и Хосина Дзэнсиро*, протестовавших против продажи правительством объектов дзайбацу, построенных на военные деньги). В-шестых, отрасли были предоставлены ключевые налоговые льготы: освобождение от таможенных пошлин на импорт катализаторов и специального оборудования, возврат пошлин на нефтепродукты, используемые в качестве сырья для нефтехимии, а также специальные законы, освобождающие некоторых потребителей от налогов на бензин. В-седьмых, МИТИ создал "картель административного руководства" для регулирования конкуренции и координации.
Компании, отчитавшиеся перед Бюро, планировали инвестиции в строительство и оборудование на сумму 1,795 трлн. йен, что на 30,3% больше, чем 1,377 трлн. йен в 1960 финансовом году, который сам по себе был на 59,5% больше, чем 863,4 млрд. йен в 1959 финансовом году. В 1961 году Бюро планировало снизить этот показатель до 20,4% (¥1,658 трлн.).
Одним из значимых событий того периода стал Конгресс памяти машиностроения 1961 года "Годовой объем производства в 3 трлн. иен", проходивший на пирсе Харуми в Токио с участием императора. По словам спонсора конгресса, руководителя бюро тяжелой промышленности Сахаси, к моменту открытия конгресса отрасль уже преодолела отметку в 4 трлн. иен.
Однако не все было идеально. В Вашингтоне и западноевропейских столицах начали раздаваться тревожные звонки, причем чиновники МИТИ не решались спросить, для кого они звонят. Осенью 1959 года в Вашингтоне состоялось заседание МВФ, а в декабре в Токио прошла генеральная конференция ГАТТ. На обеих конференциях звучали требования к Японии немедленно перейти к свободной конвертируемости валюты и открыть внутренний рынок для иностранной продукции. Представители МИТИ понимали, что их система высоких темпов роста не будет работать при участии большого количества иностранцев, и опасались "вторжения американского капитала", которое, судя по всему, имело место в Европе. Пожалуй, самое главное - их волновал вопрос о том, какую роль они могут играть в "либерализованной" экономике. Времени на раздумья у них было не так уж много. 24 июня 1960 г., в качестве своего последнего официального акта перед уходом в отставку, кабинет Киси, осажденный примерно 300 000 демонстрантов, окруживших здание парламента во время беспорядков, связанных с договором о безопасности, принял "План либерализации торговли и обмена".
К середине июля Киси ушел, Икеда стал премьер-министром, и наступила эра "либерализации". Размышляя о важнейших характеристиках послевоенных экономик с высокими темпами роста, Альфред Чандлер приходит к выводу: "Немецкое и японское чудо было основано на улучшении институциональных механизмов и дешевой нефти".
Приоритеты Японии нетрудно понять. Как уже говорилось в предыдущей главе, война на Тихом океане и так поставила японцев в самые тяжелые условия для гражданского населения любой воюющей страны, а послевоенная инфляция лишь усугубила эти условия. Помимо того, что несчастья 1940-х годов послужили мощным стимулом для экономической мобилизации, они также обеспечили еще одну структурную поддержку - сделали всех японцев одинаково бедными. Поэтому высокие темпы роста 1950-х гг. не привели к социальному расколу в том смысле, что одна группа или класс оказались в выигрыше за счет другой. В выигрыше от эгалитаризма 1950-х годов оказались японцы, родившиеся в 1960-е годы: та часть прибыли от высокоскоростного роста, которая распределялась, распределялась более или менее справедливо, а большая часть вообще не распределялась, а реинвестировалась. Усиленно поддерживая приоритеты самих японцев, США поощряли Японию к восстановлению ее экономической мощи и делали все, что мог сделать союзник, чтобы помочь.
Организационное наследие эпохи Сёва несколько сложнее. Речь идет о таких социальных опорах частно-государственного сотрудничества, как опыт провала как самоконтроля, так и государственного контроля, совпадение взглядов на природу управления экономикой у бюрократов и предпринимателей в результате общего или очень схожего образовательного опыта (например, в юридической школе Todai*), широкое взаимопроникновение элит в результате рекрутирования политиков и управленцев из числа бывших государственных служащих. Эти черты японского общества не являются чисто культурной данностью, хотя их было бы трудно повторить в других обществах, поскольку они отражают то, что Япония смогла спасти из-под обломков эпохи Сёва. Стране, которая захочет перенять их, придется заново пережить современную историю Японии. Знаменитый японский "консенсус" появился только в 1950-е годы, в 1930-1940-е годы его еще не было, что позволяет предположить, что в его основе лежат изменения исторических обстоятельств и политического сознания, а не уникальные социальные ценности.
Об "усовершенствованных институциональных механизмах" мы уже говорили в этой главе. Помимо двухуровневой банковской системы, FILP, развитого аппарата стимулирования торговли, высокой конкуренции между банковскими группами, тотального контроля над валютой, полного отсева иностранного капитала, налоговой системы, превратившей Японию в рай для бизнесменов, существовали и другие институциональные механизмы, о которых говорилось в главе 1. Это и рабочая сила, послушная профсоюзам, и широкие субподряды, и "пожизненный" найм, и массовая внутренняя миграция с ферм на фабрики, и свобода менеджеров от вмешательства в их программы со стороны акционеров корпораций, и система принудительных сбережений, обусловленных слабыми или вообще отсутствующими социальными обязательствами (дополнительно стимулируемая государством через почтовую систему, которая переводила накопленные средства непосредственно на счета Министерства финансов), и многие другие примеры специального использования, казалось бы, не связанных между собой социальных институтов в интересах системы высоких темпов роста. Не стоит забывать и о том, что государство активно продвигало и популяризировало эти инновации через такие государственно-частные форумы, как Совет по рационализации промышленности.
Наиболее важным "усовершенствованным институциональным механизмом" из всех них стал МИТИ. Он не имеет точного аналога ни в одной другой развитой индустриальной стране, играя роль "пилотного агентства" или "экономического генштаба". По иронии судьбы, эффективность его работы повысилась в результате утраты абсолютных полномочий государственного контроля после истечения в 1952 г. срока действия Временного закона о контроле за поставками и спросом на материалы. МИТИ не лишилось всех контрольных функций, оно по-прежнему осуществляло полный контроль над внешней торговлей и внедрением иностранных технологий, но после 1952 г. ему пришлось научиться использовать косвенные, рыночно-конформные методы вмешательства в экономику. Это отличало его как от Министерства финансов, так и от Министерства сельского и лесного хозяйства и способствовало формированию истинно государственно-частного сотрудничества в промышленном секторе, которое сохраняло преимущества как самоконтроля, так и государственного контроля, но при этом смягчало их недостатки.
Период с 1952 по 1961 год стал золотым веком министерства. Используя FILP, Банк развития, Совет по рационализации промышленности и ряд других мощных институтов, Бюро предприятий единодушно развернуло японскую промышленную структуру от легкой трудоемкой промышленности к производству стали, судов и автомобилей, по выпуску которых Япония сегодня занимает первое место в мире. Чтобы найти сопоставимые достижения государственных бюрократий в других странах, необходимо обратиться к таким примерам, как Манхэттенский проект в США в военное время или отправка НАСА пилотируемой ракеты на Луну. Хотя очевидно, что МИТИ не смог бы достичь того, что он сделал без мобилизованного народа, без инноваций и конкуренции в частном секторе, без дополнительных программ других ведомств правительства, не менее верно и то, что сами усилия по развитию требовали управления. Именно это и обеспечил МИТИ.
Глава 7. Административные указания
Сигэру Сахаси родился 5 апреля 1913 г. в городе Токи (префектура Гифу), небольшом центре керамики, расположенном в полутора часах езды на поезде от Нагои. Он происходил из семьи со скромным достатком (около 60 лет его отец содержал небольшую фотостудию недалеко от станции Токи), и тот факт, что в итоге он окончил юридический факультет Токийского университета, свидетельствует о значительной открытости системы образования до войны для талантливых людей, независимо от их финансовых возможностей. Сахаси учился в младшей средней школе Токай* в Нагое, ежедневно добираясь до нее на поезде в 5 часов утра; после сдачи вступительных экзаменов в Восьмую высшую школу (Хатико*) в Нагое, сравнимую с американским гуманитарным колледжем, он получил поддержку отца в обучении в знаменитой подготовительной школе, несмотря на экономические трудности, с которыми столкнулась семья, помогая ему. Из Хатико он перешел в Тодай*, где окончил школу в 1937 году. В младших классах Сахаси провалил попытку сдать экзамен на звание государственного служащего высшего уровня, но в старших классах ему это удалось. Из-за отсутствия связей он подал документы во все министерства. Его приняли и в министерство финансов, и в министерство промышленности, но он выбрал министерство торговли и промышленности, полагая, что даже если страна станет социалистической (что казалось возможным в период депрессии), министерство промышленности будет играть в ней определенную роль.
Через четыре месяца после поступления Сахаси на работу в министерство Япония вступила в войну с Китаем, а еще через четыре месяца Сахаси был призван в армию и отправлен на центральный китайский фронт. Большинство выпускников императорских университетов этого периода были признаны негодными к военной службе по физическим показателям, но Сахаси всегда отличался крепким телосложением и легко сдал экзамен. Как выпускник Тодай, он испытал в армии немало физического насилия, но, похоже, этот опыт закалил его: он участвовал в битве за Ухань и имел
Это способствовало росту его уверенности в себе. Он завершил военную службу и вернулся в МКИ в том же месяце, когда Киси занял пост министра (октябрь 1941 г.). В своей автобиографии он отмечает, что за время его отсутствия министерство было полностью преобразовано: на смену старому Бюро по промышленным вопросам, в которое он пришел в 1937 г., пришло полдюжины отраслевых вертикальных бюро, каждое из которых занималось развитием и контролем своей отрасли для производства военной продукции. В течение всей войны он работал в различных бюро МКИ и Министерства боеприпасов до ноября 1946 г., когда он получил свое первое назначение на должность начальника отдела.
Сахаси Сигеру было суждено стать самым известным и, безусловно, самым противоречивым из заместителей министра МИТИ. Его биография, мировоззрение и личные качества способствовали формированию репутации "исключительного бюрократа", по забавному выражению прессы, бесспорный лидер "националистической фракции" в MITI и, по словам Судзуки Юкио, ведущий "промышленный националист" своего времени.
В качестве руководителя Бюро предприятий, а затем и заместителя министра он руководил начальным этапом либерализации экономики, а его политика заложила основу для чрезвычайно быстрого промышленного роста конца 1960-х годов. Своими действиями и резко выраженным мнением он вызвал серию взрывов, которые пронеслись ударной волной не только по миру бюрократии, промышленности и финансов, но и по миру политики. Его карьера представляет собой, пожалуй, лучший японский пример неразрывности бюрократических интересов и существенных вопросов политики при доминировании государства в управлении экономикой.
Практически всю свою карьеру Сахаси провел в различных промышленных бюро - текстильном, угольном, тяжелой промышленности, где ему также предстояло провести четыре критических года с 1957 по 1961. Как мы видели в предыдущей главе, в 1951 г. он вступил в конфликт с главным секретарем Нагаямой и был выслан в Сендай. Вернувшись в офис, он возглавил отдел угольной политики как раз в то время, когда проводилась начальная рационализаторская политика, направленная на спасение внутреннего производства энергии в Японии перед лицом импортируемой (и в то время высококонкурентной по цене) нефти. Благодаря его успешной работе в угольной сфере великий руководитель угольной администрации, а затем заместитель министра Хираи Томисабуро *, назначил Сахаси начальником Секретного отдела (Hisho-ka), который занимался всеми кадровыми назначениями в министерстве, а также был эквивалентом Отдела документов МТИ (Bunsho-ka), который Ёсино и Киси так эффективно использовали для создания линии Ёсино - Киси.
Сахаси проработал на посту начальника отдела кадров дольше, чем любой другой послевоенный чиновник. За три года работы в Секретариате он предпринял множество важных инициатив: он первым начал использовать женщин в качестве карьерных офицеров в министерстве, перемещал людей на основе их способностей, а не строгого стажа (что беспокоило некоторых его коллег), и устранил последние остатки влияния Нагаямы. Самое главное, он посвятил себя увековечиванию так называемого подхода Киси-Шиины (тяжелой индустриализации) к формированию политики в министерстве. Путем тщательных и своевременных перемещений как старших, так и младших должностных лиц он выстроил цепочку передачи полномочий заместителя министра от Исихары Такэо к Уэно Косити*, Токунага Хисацугу к Мацуо Кинзо* и, как он надеялся, к Сахаси Сигэру.
В ходе такой организации работы Сахаси сформировал в министерстве две группы - близких ему по духу и более далеких от него людей. Это были еще не ярко выраженные фракции, а скорее различные карьерные специализации в рамках торгово-промышленного управления. В ближайшую к нему группу входили специалисты по промышленной политике из Бюро предприятий и отраслевых бюро, в более отдаленную - чиновники, работавшие за границей в посольствах, JETRO или занимавшие должности в сфере международной торговли в министерстве. В свое время Сахаси назвал себя "слабым в иностранных языках" и "бюрократом, работающим только на внутреннем рынке", что можно отнести и к большинству тех, кому он благоволил.
Кадровое делопроизводство Сахаси не вызывало особых споров в 1950-е годы; оно стало таковым лишь в ретроспективе, с началом либерализации и реакцией на нее МИТИ. Люди, которых продвигал Сахаси и которые, в свою очередь, помогали ему, были признанными лидерами тяжелой и химической индустриализации, которая в то время была основной политикой, широко поддерживаемой всем министерством.
Незадолго до ухода Исихары Такэо с поста заместителя министра в июне 1957 г. он спросил Сахаси, какую должность тот хотел бы получить в министерстве в обмен на свою долгую и эффективную службу в качестве кадровика. Сахаси выбрал должность заместителя директора Бюро тяжелой промышленности, которое в то время находилось на пике своего влияния и было самым старомодным бюро в министерстве. В компетенцию Бюро тяжелой промышленности входило как выращивание, так и продажа на экспорт стали, станков, общего машиностроения, автомобилей, электроники, тяжелого электрооборудования, подвижного состава и авиационной продукции, а также производств, которые их выпускали. Машиностроение в целом стало занимать ведущее место в экспорте Японии с высокой добавленной стоимостью, а ее предприятия стали одними из ведущих инвесторов во всю отечественную промышленность. Бюро тяжелой промышленности находилось на острие линии Киси-Шиина (следует также отметить, что Киси был премьер-министром с 1957 по 1960 год, а Шиина - министром MITI с 1960 по 1961 год). Сахаси сделал правильный выбор.
Среди своих многочисленных обязанностей Сахаси занимался вопросами сталелитейной промышленности. Одним из первых его достижений стало создание в 1958 г. картеля по поддержанию цен на сталь и его утверждение Комиссией по справедливой торговле. Такая работа не представляла сложности для сотрудника МИТИ. Сталь была государственным предприятием на протяжении половины двадцатого века.
Большинство людей, с которыми имел дело Сахаси, были либо его коллегами по министерству, либо промышленниками, которых он знал еще со времен своей работы в отделе железа и стали Министерства боеприпасов в военное время. Среди них были Одзима Аракадзу, преемник Киси на посту заместителя министра в 1941 г. и впоследствии президент компании Yawata Steel, одной из двух компаний-преемников Japan Steel после разделения SCAP; Инаяма Йошихиро, который в 1927 г. поступил на работу в MCI в качестве сотрудника тогдашнего государственного завода Yawata, а в 1962 г. сменил Одзиму на посту президента Yawata Steel; Нагано Сигэо, президент Fuji Steel, другого преемника старой Japan Steel, человек, работавший с Сахаси в Ассоциации по контролю над черной металлургией в военное время; Фудзии Хейго, вице-президент Yawata и человек, который пришел на помощь Сахаси в его столкновении несколько лет спустя с негосударственной Sumitomo Metals Company; Хираи Томисабуро *, директор Yawata и заместитель министра, который назначил Сахаси в Секретарский отдел в 1954 году. Вскоре Одзима должен был сыграть ключевую роль в делах MITI в качестве главы нового Совета по изучению промышленной структуры - комитета министерства с "голубой лентой", занимавшегося разработкой путей противодействия последствиям либерализации. Отношения Сахаси со сталелитейными компаниями Yawata и Fuji были настолько теплыми, что, когда он занимал пост заместителя министра, руководители Sumitomo Metals обвиняли MITI в том, что он превратился в "офис Kasumigaseki компании Yawata Steel".
Не столь сердечными были отношения Сахаси с корпорацией International Business Machines. Однако дело IBM дало ему одну из первых возможностей предстать в роли самурая, защищающего от "вторжения американского капитала". МИТИ уже проводил политику, направленную на исключение иностранных предприятий с внутреннего японского рынка, неформальные правила, такие как запрет на участие иностранцев в совместных предприятиях более чем на 50%, ограничение числа и права голоса иностранцев в советах директоров японских фирм, запрет на покупку иностранцами японских фирм без согласия самих фирм и, в конечном счете, исключение любого иностранного участия в японской экономике без разрешения МИТИ. В одном из нашумевших случаев конца 1950-х годов Бюро тяжелой промышленности сделало все возможное, чтобы воспрепятствовать созданию совместного предприятия между американской компанией Singer Sewing Machines и японской Pine Sewing Machines. Компания Singer, довоенный лидер, пыталась вернуть себе прежние рынки сбыта, но MITI поощряло развитие отечественной швейной промышленности и поэтому наложило ограничения на производство продукции в рамках сотрудничества Singer и Pine.
С IBM, однако, возникли особые проблемы. Поскольку она была организована в Японии как компания, работающая в иенах, к ней не применялись меры контроля МИТИ за использованием или репатриацией иностранной валюты. Что еще более важно, IBM обладала всеми основными патентами на компьютерные технологии, что фактически блокировало развитие японской компьютерной индустрии. Сахаши хотел заполучить патенты IBM и не скрывал этого. В максимально откровенной манере он разъяснил IBM-Japan свою позицию: "Мы примем все возможные меры, чтобы помешать успеху вашего бизнеса, если вы не будете выдавать японским фирмам лицензии на патенты IBM и взимать с них не более 5% роялти". На одних из переговоров, с гордостью вспоминает Сахаси, он сказал, что "у нас нет комплекса неполноценности по отношению к вам, нам нужны только время и деньги, чтобы эффективно конкурировать". В конечном итоге IBM пришлось пойти на уступки. Она продала свои патенты и согласилась с административными указаниями МИТИ относительно количества компьютеров, которые она могла продавать на внутреннем рынке, в качестве условий для производства в Японии. Поскольку IBM не продавала свои машины, а сдавала их в аренду, в 1961 г. Сахаси создал полуофициальную Японскую компанию электронных компьютеров, которая финансировалась Банком развития и занималась закупкой оборудования у отечественных производителей и сдачей его в аренду клиентам. Чтобы обеспечить контроль со стороны MITI, он назначил бывшего руководителя MCI Мурасэ Наокаи президентом лизинговой компании.
Активная промышленная ксенофобия Сахаси сделала его весьма популярным среди многих промышленников, но в другой сфере его официальной деятельности - отношениях с политическим миром - он оказался не столь умным и проницательным оператором, как в отношении IBM. С момента создания в 1955 г. Либерально-демократической партии политические деятели постепенно становились конкурентами бюрократов, хотя бюрократы не вполне понимали, что происходит. С 1932 по 1955 год в японском правительстве доминировали сначала военные, а затем экономические бюрократы. Однако примерно с 1960 г. в стране вновь стала складываться обстановка, сопоставимая с той, в которой работал Ёсино Синдзи в 1920-е годы: новые политики были гораздо более зависимы от бюрократии, чем в предыдущий период, но, с другой стороны, они обладали гораздо большими конституционными полномочиями, чем раньше. Бюрократы успокоились, поскольку после безвременной отставки Исибаси в 1957 г. по болезни его преемниками на посту премьер-министра стали известные бывшие бюрократы Киси, Икэда и Сато.
В то время как Сахаси работал в Бюро тяжелой промышленности, его товарищ по классу 1937 года Имаи Дзэнъэй был занят решением главной проблемы того времени: Каким должен быть ответ страны на требования международных организаций и союзников Японии либерализовать контроль над экономикой? Карьера Имаи в МИТИ сильно отличалась от карьеры Сахаси. Он, как и Сахаси, родился в Ниигате 5 октября 1913 г., окончил юридический факультет Тодай*, хотя в Токийский университет пришел через более элитную Первую высшую школу (Итико*) в Токио. Во время войны он работал над планами мобилизации материалов, что послужило хорошей подготовкой для его назначений в оккупационное время в Угольное агентство и Совет по экономической стабилизации.
После создания MITI Имаи работал в основном в области управления международной торговлей и первый год после возобновления работы японского посольства в Вашингтоне. Он и Сахаси работали в Секретариате одновременно, но в разных отделах, и свое первое назначение на должность начальника бюро Имаи получил за два года до того, как Сахаси получил свое. Именно в должности начальника Текстильного бюро с августа 1958 г. по февраль 1961 г. Имаи пришлось столкнуться с проблемой либерализации.
Несомненно, МИТИ как бюрократическая структура опасался, что либерализация может лишить его смысла существования, и именно поэтому, если не по какой-либо другой причине, стремился получить новые контрольные полномочия. Однако чиновники МИТИ как администраторы экономики были также глубоко обеспокоены структурными недостатками созданной ими системы, и вероятность того, что либерализация усилит эти "перекосы". Национализм играл определенную роль в их опасениях - возможность того, что полностью "открытая" японская экономика будет поглощена более крупными и гораздо более капитализированными иностранными предприятиями, - но даже без давления на либерализацию они понимали, что им придется что-то делать с поверхностно безрисковыми чрезмерными инвестициями, которые порождала система. Возникновение "избыточной конкуренции", как ее называли, совпало с появлением либерализации как политической проблемы, и вопросы, связанные с решением одной из них, в значительной степени повлияли на реакцию на другую. Текстильная промышленность стала одним из самых ярких примеров чрезмерных инвестиций и избыточной конкуренции.
Период пребывания Имаи на посту главного текстильного администратора был периодом углубляющегося кризиса. Система валютных бюджетов продолжала действовать, но Имаи понимал, что для предотвращения повторяющегося перепроизводства в неуправляемой хлопчатобумажной текстильной промышленности необходимо усилить контроль. "Злоупотребления, которыми сопровождалась система распределения хлопка-сырца, - вспоминал он, - были просто необычайными. Я выступал за замену этой системы на государственную корпорацию по импорту хлопка-сырца [Menka Yu'nyu * Kodan*], но промышленники яростно сопротивлялись этой идее. Фундаментальная проблема системы распределения заключалась в том, что она поощряла избыточные инвестиции в производственные мощности и приводила к избытку производственных мощностей. Нам нужны были полномочия по распределению инвестиций, а не только сырья".
Крупные прядильные компании - Teijin, Toray, Kanebo* и Unitikaw - было достаточно сложно контролировать, поскольку они часто прибегали к старой осакской традиции сопротивления вмешательству государства в их дела, но с мелкими производителями дело обстояло еще хуже. Они брали кредиты в банках и вкладывали деньги в оборудование с полным расчетом на то, что их не будет.
В результате либерализации на правительство и правительство обрушился шквал протестов со стороны промышленности. В конце 1950-х годов импорт хлопка-сырца и шерсти занимал более 20% валютного бюджета, что превышало аналогичный показатель для сырой нефти в 1970-х годах. Ситуация должна была измениться. Более того, США начали возражать против потока "долларовых блузок" из Японии, и 16 ноября 1960 г. президент Эйзенхауэр провозгласил политику "защиты доллара", которую продолжила администрация Кеннеди. Она предусматривала сокращение долларовых выплат американскими войсками, дислоцированными за рубежом, приоритет закупок американской продукции для программ внешней помощи США, а также призывала к переговорам между США и Японией по поводу ограничений на экспорт хлопчатобумажного текстиля.
В качестве первого шага к решению этих проблем в октябре 1958 г. Имаи созвал заседание неофициальной дискуссионной группы правительства и промышленности под названием "Комитет по общим контрмерам в текстильной промышленности" (Sen'i Sogo * Taisaku Kondankai). Ключевой фигурой в комитете был Хориэ Сигэо, в то время президент Банка Токио (послевоенного преемника Йокогамского банка специй и главного валютного учреждения страны). В состав комитета также входили Оя* Синдзо*, бывший министр МКИ и президент компании Teijin; Накаяма Сохей из Промышленного банка Японии; Инаба Хидэдзо*, бывший член Совета по планированию при кабинете министров и в 1958 г. ведущий экономический комментатор; и другие лидеры текстильной промышленности.
Хори часто выступал перед участниками группы, рассказывая о движении к полной конвертируемости валют европейских стран (достигнутой в декабре 1958 г.) и о создании Европейского общего рынка. Он был хорошо информирован о недавнем переходе Германии и Англии на "статью 8" в МВФ, что требовало отмены ограничений на платежи по текущим операциям и на конвертируемость валюты, находящейся у нерезидентов; он говорил, что Япония как страна, вынужденная торговать, чтобы жить, не может сильно отставать от своих торговых партнеров и конкурентов. Став министром MITI в июне 1959 года, Икеда присутствовал на заседаниях комитета, где, по его словам, "господин Хориэ знает, о чем говорит в плане мировых тенденций".
В декабре 1959 г. Икеда, опираясь на результаты работы комитета и рекомендации Имаи, принял первое решение о либерализации: он освободил импорт хлопка-сырца и шерсти от всех правительственных ограничений. Это стало мощным прецедентом. В январе 1960 г. правительство создало Совет кабинета министров по продвижению либерализации торговли (Boeki* Jiyuka* Sokushin Kakuryo* Kaigi) для подготовки планов либерализации других отраслей, что, в свою очередь, привело к тому, что 8 марта 1960 г. было принято решение о либерализации торговли.
На министерской конференции МИТИ, созванной для обсуждения вопросов либерализации, разгорелась бурная дискуссия. Согласно отчету Комацу Югоро *, Мацуо Тайитиро *, в то время директор Бюро международной торговли, был единственным, кто высказался в пользу этой политики. Имаи не нужно было выступать, он уже был отождествлен с либерализацией - герой для одних и почти предатель для других.
Сам Имаи отмечал, что либерализация была не только экономической, но и политической и административной проблемой. Он выступал за нее из-за личной неприязни к контролируемой экономике, которая возникла в результате оккупации. Но он также рассматривал либерализацию как возможность перехода Японии к промышленной структуре с меньшим количеством предприятий, но с большим, пропорционально, количеством высокотехнологичных отраслей, и в этом его позиция и позиция Сахаси совпадали. Однако в министерстве в целом молодые чиновники считали, что либерализация означает конец их работе, старшие чиновники в вертикальных бюро были обеспокоены структурной слабостью своих отраслей, а политики опасались за свои перевыборы. Тем не менее, Икеда продолжал упорствовать. В июне уходящий кабинет Киси принял план Икеды по либерализации торговли, в котором ставилась задача в течение трех лет добиться 80-процентной либерализации экономики.
Цифра 80% должна была рассчитываться в соответствии с товарами и продуктами, перечисленными в Брюссельской таможенной системе. Исходя из этого, уровень либерализации импорта, который в апреле 1956 года составлял 22%, к апрелю 1960 года был повышен до 41%. В соответствии с планом 80% либерализации должно было быть достигнуто к 1963 финансовому году, при этом первоначальный показатель на 1961 год был установлен на уровне 62%. Одна только публикация этих цифр положила начало сложному процессу борьбы каждой отрасли (и ее бюро MITI) за то, чтобы отмена контроля была запланирована не раньше, а позже. Сирояма предполагает в своем романе, что Икэда начал с хлопка и шерсти, поскольку эти отрасли приносили большие доходы его политическим соперникам, хотя Имаи никогда не упоминает об этом.
Сегодня трудно восстановить ту кризисную атмосферу, которая царила в промышленных кругах Японии в 1961 году. Пресса бесконечно твердила о "втором пришествии черных кораблей", о "беззащитности японских островов перед лицом нападения огромных иностранных капиталистических держав", о "готовности японской экономики к кровавой схватке между национальным и иностранным капиталом".
Сам Сахаси, ссылаясь на Закон о всеобщей национальной мобилизации 1938 г., заявил, что Японии вновь требуется "всеобщая национальная мобилизация" для создания экономической системы, которая могла бы с...
Как оказалось, кризис был значительно преувеличен. С 1960 по 1965 год экспорт вырос более чем в два раза (с 4 млрд. долл. до 8,7 млрд. долл.), что свидетельствует о наличии значительной конкурентоспособности экономики на международном рынке. Тем не менее ощущение кризиса было реальным, и, возможно, именно оно способствовало росту экспортных показателей экономики.
Правительство Икеды предприняло множество мер, призванных снять всеобщее беспокойство. В 1960 г. был создан Азиатский институт экономических исследований как государственный орган, занимающийся изучением рынков в слаборазвитых странах, а в 1961 г. - Фонд зарубежного экономического сотрудничества для распределения иностранной помощи. Оба агентства рекламировались за рубежом как свидетельство расширения вклада Японии в деятельность союзников по оказанию помощи иностранным государствам, но внутри страны они оправдывали себя как агентства по стимулированию экспорта, поскольку помощь, предоставляемая Японией, должна была быть связана с закупками японских заводов и оборудования. В течение 1960 г. правительство также пересмотрело тарифные ставки и графики с целью предоставления большей защиты либерализованным отраслям промышленности и увеличило капитал Экспортно-импортного банка для финансирования большего объема экспорта.
Самым известным из "успокоительных" планов правительства стал "План удвоения доходов" Икеды, официально принятый кабинетом министров 27 декабря 1960 года. Сам план был перевыполнен, и его главное значение в ретроспективе заключается в психологическом эффекте, который он оказал, создав оптимизм в отношении будущего в противовес пессимизму в отношении либерализации, исходившему от прессы и MITI. План удвоения доходов, однако, имел одно важное бюрократическое последствие. Икеда поручил разработку плана Агентству экономического планирования, и общественный резонанс вокруг деятельности EPA дал возможность так называемым экономистам агентства, т.е. кадровым сотрудникам EPA, а не переведенным из MITI или Finance, попытаться освободиться от доминирования MITI. EPA попыталось назначить одного из своих сотрудников, выдающегося экономиста и будущего министра иностранных дел Окиту* Сабуро*, на должность заместителя министра агентства, вместо того чтобы принять другого высокопоставленного сотрудника MITI. МИТИ успешно отбило эту попытку, но при этом ему пришлось сделать должность в EPA конечной в системе управления МИТИ: сотрудник МИТИ, направленный в EPA на должность заместителя министра, уже не мог вернуться в министерство. Как мы увидим, это было важно, поскольку давало Сахаси возможность устранить двух последних соперников в его борьбе за пост заместителя министра МФТИ, добившись того, чтобы министр МФТИ назначил их заместителями министра EPA, после чего они уже не могли претендовать на главный приз.
Важнейшим бюрократическим ответом на либерализацию стало изобретение МИТИ концепции "промышленной структуры" и создание 1 апреля 1961 г. Совета по изучению промышленной структуры (Sangyo * Kozo * Chosa * Kai). Это понятие было просто сокращенным термином для сравнения японской промышленности с промышленностью Северной Америки и Западной Европы с точки зрения их капитализации, коэффициента экспорта, концентрации, экономии на масштабе и других показателей международной конкурентоспособности. После проведения таких сравнений концепция стала использоваться для утверждения, что японская промышленность вполне способна конкурировать на международной торговой арене, но не в том виде, в котором она существует в настоящее время. Необходимо сократить число предприятий, конкурирующих в каждой отрасли, укрупнить те немногие, которые останутся, и взять под контроль упреждающие инвестиции и избыточные производственные мощности, порожденные системой "кэйрэцу". Промышленная структура стала ключевой интеллектуальной защитой для устройств, которые Сахаси впоследствии продвигал как вице-министерские слияния и картели по координации инвестиций в важных отраслях.
Совет по расследованиям усовершенствовал и узаконил эту концепцию. Возглавляемый Одзимой Аракадзу, бывшим заместителем министра МКИ и президентом компании Yawata Steel, совет собрал всех ведущих руководителей японской промышленности и провел один из самых тщательных анализов экономики, когда-либо проводившихся правительством.
По истечении срока действия устава совета в 1964 году он был объединен со старым Советом по рационализации промышленности 1949 года, который и по сей день является основным официальным каналом административного руководства промышленностью со стороны МИТИ - Советом по промышленной структуре (Sangyo Kozo Shingikai).
Первоначально созданный Совет по изучению промышленной структуры был ярким примером того, как МИТИ использовал якобы гражданскую комиссию для популяризации и обоснования своей политики. Фактическая работа совета осуществлялась МИТИ; Бюро предприятий было поручено составлять отчеты и рекомендации по таким темам, как финансирование промышленности, трудовые ресурсы, технологии и международная экономика, а новое Управление по изучению промышленной структуры, прикрепленное к Секретариату, занималось изучением отдельных отраслей. Его возглавил Одзими* Йосихиса, автор плана либерализации Икеды 1960 г. и будущий заместитель министра МФТИ.
50 членов совета ярко отражали "старые добрые" связи MITI. Помимо председателя совета Одзимы Аракадзу, в его состав входили Исихара Такэо, исполнительный директор Токийской электроэнергетической компании, Уэно Косити*, исполнительный директор Кансайской электроэнергетической компании, и Токунага Хисацугу, исполнительный директор Fuji Steel - все они были недавно ушедшими в отставку заместителями министра МИТИ плюс
В состав совета вошли такие старые представители МКИ, ММ и Совета по планированию при кабинете министров, как Уэмура Когоро*, Инаба Хидэдзо*, Китано Сигэо, Инаяма Ёсихиро и ряд других бывших чиновников. Ключевое подразделение совета - Комитет по промышленному порядку (Sangyo* Taisei Bukai), в котором Сахаси разрабатывал свои идеи нового закона о всеобъемлющем контроле, - состояло всего из семи человек. В их число входили бывший сельскохозяйственный чиновник, президент Банка Развития, сотрудник Министерства сельского хозяйства.
В июле 1961 г. Сато* Эйсаку сменил Сиину Эцусабуро* на посту министра МИТИ, а Сахаси Сигеру сменил Мацуо Кинзо* (который стал заместителем министра) на посту директора Бюро предприятий. В это время Имаи Дзэнъэй занимал сложную должность начальника Бюро международной торговли, где совместно с подконтрольным МИТИ Координационным бюро EPA фактически принимал решения о графике либерализации для различных отраслей. Через год, в июле 1962 г., Имаи был переведен на должность, которая обычно была предпенсионной, - директора Патентного агентства. Таким образом, Сахаси остался последней крупной фигурой из выпуска 1937 г. с выдающимся послужным списком в основном направлении деятельности министерства - промышленной политике.
Однако на пути к должности заместителя министра у него оставалось одно препятствие. Мацуо Киндзо, занимавший пост заместителя министра, был выпускником 1934 года, но в министерстве было два выдающихся чиновника, по одному из выпусков 1935 и 1936 годов, от которых можно было ожидать превосходства над представителем выпуска 1937 года. Один из них, Коидэ Эйити (1935 г.), был вне конкуренции, поскольку занимал пост заместителя министра Агентства по охране окружающей среды (EPA), который был освобожден после попытки переворота, предпринятой экономистами агентства. Другой, Обори* Хирому (1936 г.), бывший начальник Горного и Коммунального бюро, а ныне директор Агентства по средним и малым предприятиям, был проблемой Сахаси. Чтобы убрать его с дороги, Мацуо и Сахаси предложили министру Сато назначить Обори заместителем министра EPA, когда Коидэ сделает свое амакудари.
Несмотря на протесты Коидэ, самого Обори, многих других чиновников министерства и даже главного секретаря кабинета министров Охира* Масаёси (будущего премьер-министра, не чуждого бюрократических разборок за годы работы в министерстве финансов), Сато пошел на сделку.
В то же время большим достижением Сахаси как руководителя Бюро предприятий стала разработка и продвижение Закона о специальных мерах по развитию определенных отраслей промышленности (Tokutei Sangyo* Rinji Shinko* Sochi Hoan*, представление кабинета министров № 151 от 1963 г.). В конечном итоге этот законопроект так и остался в парламенте, поскольку стал слишком противоречивым для политиков, но его обсуждение позволило выявить все ключевые проблемы, возникшие в японской экономике после послевоенного восстановления, и подготовить почву для неформальной реализации его положений в конце 1960-х годов через административные инструкции. Закон о специальных мерах, несомненно, стал самым важным из всех предложенных экономических законов, принятых в первые годы оккупации.
Его генезис, шум вокруг него и его окончательная гибель были связаны с политикой либерализации, юрисдикционными спорами между МИТИ и Министерством финансов, антимонопольным законодательством, дебатами по поводу "избыточной конкуренции" в японской экономике, фракционной политикой в ЛДП, борьбой внутри МИТИ за пост заместителя министра - словом, со всем тем спектром вопросов, из которых складывается промышленная политика Японии.
Основная проблема, которую решал Закон о специальных мерах, заключалась не в либерализации как таковой, хотя требования иностранцев о либерализации служили прекрасным прикрытием для того, чтобы не говорить открыто, в чем же на самом деле заключалась проблема. Сахаси относился к либерализации с меньшим энтузиазмом, чем Имаи, но он тоже признавал, что это неизбежное, даже желательное развитие событий, если Япония хочет продолжать расширять свои зарубежные рынки и экономический рост. Основная проблема была практически той же, с которой столкнулся Ёсино Синдзи в конце 1920-х - начале 1930-х годов: слишком много защищенных предприятий на слишком большом количестве мелких заводов, ведущих слишком активную и экономически непродуктивную конкуренцию. Либерализация должна была подвергнуть эту ситуацию международному коммерческому давлению, которое бы основательно подорвало японскую экономику, возможно, значительная ее часть перейдет в иностранную собственность, и, скорее всего, MITI останется без какой-либо дальнейшей функции.
Для Сахаси суть проблемы заключалась в том, чтобы найти способ ввести финансовые и инвестиционные решения предприятий в рамки контроля и воспитания (ikusei), разработанные MITI. Министерство финансов (контролировавшее банки) и Комиссия по справедливой торговле (контролировавшая антимонопольное законодательство) наверняка будут возражать против любого посягательства на их территорию. И несмотря на прошедшие десятилетия, ответ на эти структурные проблемы, mutatis mutandis, казался тем же самым, который Йошино и Киси обнаружили в 1930-е годы: картели, принудительные слияния, давление на средние и мелкие предприятия, перевод некоторых предприятий в другие сферы деятельности, что-то вроде старого движения "перенастройки предприятий", но под другим названием.
Для разработки закона, охватывающего эти цели и методы, Сахаси собрал в Бюро предприятий чрезвычайно талантливых специалистов. Вскоре после вступления в должность начальника бюро он направил личное письмо Морозуми Ёсихико, работавшему в то время в японском посольстве в Париже (июнь 1956 - август 1961 гг.), в котором сообщил ему о неизбежности либерализации, необходимости разработки новой промышленной политики и предложил ему перейти на работу в Бюро предприятий. Морозуми представлял собой новую породу офицеров в министерстве - людей, сочетавших службу за рубежом, в основном в континентальной Европе, а не в англо-американских странах, с опытом работы в области промышленной политики. Многие из них, включая Морозуми, в 1970-е годы стали заместителями министров. Они были авторитетами в министерстве по вопросам Общего рынка, так называемого вторжения американского капитала в Европу, а также по таким идеям промышленного развития, как французская концепция экономики - "смешанной экономикой" - это партнерство крупного бизнеса, государства и, в теории, но не на практике, профсоюзов. Менеджеры крупного бизнеса и менеджеры государства управляют современным ядром экономики страны, прежде всего олигопольными отраслями. Ее двигателем является позитивное сотрудничество, а не конфликт, как в рыночной идеологии. Государство - не молчаливый партнер, а инициативный, активный партнер. Оно вмешивается во все аспекты экономической деятельности, поощряет, учит, иногда даже угрожает. Его цель - способствовать модернизации экономики: повышению эффективности, производительности, расширению. Партнерство работает в общих интересах и вне традиционной политической арены. Для нормального функционирования системы не нужен парламент и то созвездие институтов, которое его окружает.
Бюро предприятий сначала назвало свое детище "Законопроект о специальных мерах по повышению международной конкурентоспособности определенных отраслей". Название было изменено кабинетом министров. В статье 1 были сформулированы цели закона: содействие рациональному развитию национальной экономики путем повышения международной конкурентоспособности выделенных отраслей для противодействия последствиям либерализации. В статье 2 были выделены первые три отрасли - производство специальных сталей, автомобилей и нефтехимической продукции, а остальные отрасли могли быть выделены распоряжением кабинета министров после консультаций с Советом по изучению промышленной структуры. Статьи 3 и 4 содержат формулу государственно-частного сотрудничества, которая, по мнению Сахаси, является основой всего закона.
Эти статьи разрешали создание трехсторонних комитетов, состоящие из представителей правительства, промышленности и финансов, которые должны были устанавливать и проводить в жизнь "стандарты продвижения" для каждой конкретной отрасли. Стоит, пожалуй, отметить, что японское слово kondankai (дискуссионная группа, или комитет) подразумевает больше, чем его английские эквиваленты.
Статьи 5 и 6 обязывают руководителей выделенных отраслей сотрудничать в повышении конкурентоспособности своих предприятий, предписывают банкам "внимательно относиться" к просьбам выделенных отраслей о предоставлении кредитов, а государственным банкам - оказывать им помощь. Статьи 7 и 8 предусматривали "структурное финансирование" для выделенных отраслей, различные налоговые льготы, устанавливаемые распоряжениями правительства, и снижение налога на прибыль. Статья 9 легализовала "кооперативное поведение" предприятий в выделенной отрасли и вывела его из-под действия антимонопольного законодательства. Статьи 10, 11, 12 и 13 были посвящены юридическим тонкостям. Как и большинство японских законов, Закон о специальных мерах был сравнительно коротким.
Обнародование содержания закона в Совете по исследованию промышленной структуры сразу же вызвало три основных противоречия. Первым из них был старый излюбленный вопрос о самокоординации против частно-государственного сотрудничества. Во многом в традициях Кобаяси Итидзо* времен "Движения за новую структуру" принца Коноэ, Исидзака Тайдзо*, председатель Совета по изучению промышленной структуры, в течение многих лет занимался изучением вопроса о том, что такое самокоординация и что такое государственно-частное сотрудничество.
Второе противоречие касалось положения закона о включении банков и банкиров в различные "дискуссионные группы". Лидеры банковского сообщества безошибочно определили, что это прямое посягательство на их кейрецу, и Министерство финансов с негодованием отреагировало на такое вторжение MITI на свою территорию. Усами Макото, президент банка Mitsubishi, а затем председатель Национальной банковской ассоциации (Zenkoku Ginko* Kyokai*), отказался иметь что-либо общее с Законом о специальных мерах.
Третье противоречие было вызвано действиями Комиссии по справедливой торговле, которая считала, что Сахаси пытается раз и навсегда избавиться от антимонопольного законодательства. 5 декабря 1962 г. Сахаси начал переговоры с FTC о целях закона, угрозе либерализации японской экономики и необходимости создания картелей. После примерно шести встреч Сахаси, казалось, удалось добиться определенного прогресса в переговорах с комиссией, и 1 февраля 1963 г. министерство опубликовало закон. Тем не менее, после того как вопрос попал на рассмотрение кабинета министров, Икеда все же вынужден был отдать приказ о сотрудничестве с ФТК.
Основную поддержку Сахаси в этих спорах оказывал Совет по изучению промышленной структуры. Комитет по промышленным заказам (возглавляемый профессором Арисавой), с которым Сахаси советовался по поводу каждого своего шага, был его главным оплотом, но в октябре 1962 г. свою поддержку оказал и Комитет по промышленным финансам (Сангё* Кинъю* Букай). Возглавляемый Накаямой Сохэем из Промышленного банка и состоящий всего из четырех человек (бывший заместитель министра МФТИ Уэно, президент бумажной компании, руководитель газетного отдела и президент Экспортно-импортного банка), комитет пришел к выводу, что включение банков в состав дискуссионных групп - отличная идея, давно назревшая.
Учитывая всеобщий ажиотаж, политикам ничего не оставалось, как вмешаться и попытаться решить эти многочисленные проблемы. 14 февраля 1963 г. премьер-министр Икеда приказал всем министрам экономики в составе кабинета регулярно встречаться с ним до тех пор, пока не будет решена дальнейшая судьба закона. Не прошло и недели после того, как эта группа приступила к работе, как Кансайское отделение Кейданрен выразило свое официальное несогласие с тем, что МИТИ выступает за позиционное уничтожение антимонопольного законодательства (как мы увидим, в этом противодействии Осаки было больше, чем кажется на первый взгляд). В итоге министры изменили название закона на более безобидное "Закон о специальных мерах по развитию определенных отраслей", установили пятилетний срок его действия, изменили способы определения отраслей и усилили участие министра финансов в управлении законом. Эти изменения, несмотря на возражения Банковского бюро, были подписаны Исследовательским советом по политическим вопросам ЛДП (в котором были очень сильны позиции бывших чиновников Минфина), и 22 марта 1963 г. партия дала окончательное согласие. В тот же день кабинет министров официально проголосовал за спонсорство законопроекта, а 25 марта он был внесен в Палату представителей и передан в Комитет по торговле и промышленности.
Как и ожидалось, оппозиционные партии осудили закон как возвращение бюрократического контроля, пресса назвала его законопроектом "спасения MITI", обозреватели - "зарядом бригады Сахаси", а ораторы твердили о гибели "экономической конституции". Сахаси часами отвечал на вопросы в парламенте, но его проблема была не в оппозиции. Вскоре он обнаружил, что кабинет министров, ЛДП и даже его собственный министр спокойно решили не вступать в борьбу. Закон о специальных мерах стал известен как "закон без спонсоров", что означает, что истеблишмент отказался от него. Законопроект не был отклонен, он просто не выносился на голосование. Правительство вносило его на 43-ю (с 24 декабря 1962 г. по 6 июля 1963 г.), 44-ю (с 15 по 23 октября 1963 г.) и 46-ю (с 23 декабря 1963 г. по 26 июня 1964 г.) сессии парламента, но после этого лидеры партии ЛДП и пальцем не пошевелили, чтобы вынести его на голосование. Официально МИТИ объяснил провал закона "недоразумениями, [бюрократическим] секционизмом и политическими уловками" и назвал его провал "горькой неудачей".
Но в министерстве было много тех, кто понимал, что произошло. Оппозиция со стороны банковского сообщества и деловых кругов Кансая была серьезной, но еще более серьезным было то, что сам Сахаси стал проблемой.
За время пребывания Сахаси на посту директора Бюро по работе с предприятиями произошло несколько инцидентов, вызвавших раздражение деловых кругов в целом и деловых кругов Осаки в частности, даже когда политика Сахаси была признана правильной. Наиболее известный случай связан с нефтяной компанией Maruzen, головной офис которой расположен в Осаке. Основанная в 1933 г., Maruzen входила в кейрецу банка Sanwa (также расположенного в Осаке); она была и остается отечественной нефтеперерабатывающей и сбытовой компанией, но имела долгосрочные связи с калифорнийской Union Oil Company, которая являлась основным поставщиком ее нефти. После закрытия Суэцкого канала в 1956 г. президент компании Maruzen Вада Кандзи заключил долгосрочные контракты на перевозку грузов, которые в период экономического спада 1962 г. оказались невыгодными и поставили под угрозу финансовую устойчивость компании. Президент Вада предложил взять очень крупный кредит у Union Oil, чтобы удержать компанию на плаву, и обратился в MITI за одобрением кредита в соответствии с условиями Закона об иностранном капитале.
Сахаси отказал ему, заявив, что проблемы компании вызваны ее собственной бесхозяйственностью и что привлечение иностранного капитала в отрасль, в которой и без того доминируют иностранные компании, противоречит национальным интересам. Вада не лишен политического влияния, которое он начал мобилизовывать для оказания давления на МИТИ, но это давление привело лишь к тому, что Сахаси стал еще более агрессивным. Однако в конце концов Сахаси согласился организовать комитет из пяти человек, чтобы попытаться спасти нефтяную компанию Maruzen. Комитет, возглавляемый Уэмурой Когоро *, рекомендовал Ваде уйти в отставку, а МИТИ - вести переговоры об условиях займа непосредственно с Union Oil, чтобы Union не получила контроль над компанией. MITI принял эти рекомендации: Сахаси заключил сделку с Union, Миямори Кадзуо из банка Sanwa заменил Ваду на посту нового президента Maruzen, и компания была успешно восстановлена. Однако несколько законодателей Осаки выступили в парламенте с речами, в которых обвинили "бюрократа Сахаси" в том, что он выгнал на улицу лидера местного бизнеса Ваду.
Тем временем 18 июля 1962 г. Сато* Эйсаку подал в отставку с поста министра МИТИ, и премьер-министр Икеда назначил на его место Фукуду Хадзимэ. Фукуда был классическим политиком из партийно-мужских фракций, бывшим военным корреспондентом (Сингапур) и начальником политического отдела информационного агентства "Домэй", пять раз переизбиравшимся членом Палаты представителей от префектуры Фукуи и ставленником фракции "Оно*". Икеда назначил его по рекомендации Оно, чья поддержка была ему необходима для противостояния политическим вызовам со стороны Сато и Коно* Итиро*. Фукуда был именно тем человеком, которого элитные бюрократы МИТИ отнесли и отнесли к "мелким политикам", но его никогда не забудут в министерстве как виновника "тайфуна Фукуды" в июле 1963 года.
В июне 1963 г. заместитель министра Мацуо Кинзо* готовился к амакудари в качестве директора (впоследствии вице-президента) Nippon Kokan*. Он рекомендовал министру Фукуде назначить Сахаси своим преемником - смена команды, которая была давно и тщательно спланирована. Однако 1 июля 1963 г. Фукуда участвовал в широкой дискуссии с группой журналистов, в ходе которой один из них сказал: "В MITI рассматриваются различные кадровые вопросы.
Не могли бы вы рассказать нам о них?" "Конечно", - ответил Фукуда. "Поскольку MITI - это агентство, которое служит обществу, то тот факт, что Сахаси приобрел плохую репутацию в промышленности, делает его неподходящим. Я думаю, что Имаи подойдет. Я намерен назначить его следующим заместителем министра".
Последовавший за этим взрыв в МИТИ стал легендарным. Вся работа остановилась. Как и во время военного мятежа 1936 года, чиновники собирались группами в соответствии со своими классами, чтобы обсудить это беспрецедентное событие. В газетах на следующий день появились цитаты: "Как так получилось, что партийно-политический министр, ничего не знающий о традициях нашего славного МИТИ, может выбрать себе заместителя министра, который нам не нравится?". Общественность была в замешательстве: она считала, что министр всегда сам выбирает своих подчиненных, как в MITI, так и в других министерствах. Некоторые более холодные головы заметили: "Конечно, технически последнее слово в кадровых вопросах остается за министром. И Сахаси, и Имаи в порядке, и, если не считать того, что Сахаси создал фракцию в министерстве, ни тот, ни другой не могут изменить MITI в целом". Так родилась "фракция Сахаси" и ее противоположность - "международная фракция", которая в 1966 г. возглавила министерство. Освещение в прессе "тайфуна Фукуды" отвлекло внимание от Закона о специальных мерах в парламенте и вызвало достаточно вопросов к его автору, чтобы он стал "законом без спонсоров".
Причины такого поступка Фукуды найти несложно. Во-первых, как партийный политик, в партии которого все больше преобладают бывшие бюрократы, Фукуда хотел поставить бюрократов на место. Его часто цитировали: "То, что некоторые бюрократы хотят узурпировать власть политиков, является чистейшим высокомерием". Во-вторых, и "дело Марузена", и закон о специальных мерах заставили деловой мир нервничать по поводу восстановления бюрократического контроля над экономикой. Действия Фукуды успокоили лидеров бизнеса в этом отношении, поскольку Имаи был не только сторонником либерализации, но и завоевал доверие премьер-министра и являлся зятем Ямадзаки Танэдзи, президента компании Yamazaki Securities Company. В-третьих, инсайдеры ЛДП считали, что между Сато* Эйсаку и Сахаси существовала связь, которую хотел разорвать лидер фракции Фукуда Оно* Бамбоку.
Старейшины МФТИ были вызваны для того, чтобы попытаться сгладить последствия. Уходящий заместитель министра Мацуо посоветовал Сахаси держать язык за зубами, пока они будут искать решение. Сахаси дал понять, что, несмотря на то, что он и Имаи - оба из класса 1937 года, он не будет
В результате было проведено торжественное собрание, на котором было решено, что Имаи станет заместителем министра, а Сахаси займет прежнее место. В результате состоялось торжественное собрание под председательством великого старца Сиины Эцусабуро, на котором было решено, что Имаи станет заместителем министра, Сахаси займет прежнее место Имаи в Патентном агентстве, Имаи продержится на высшем посту всего год (на самом деле он продержался 15 месяцев), а Сахаси станет его преемником. Сахаси писал, что эта история была для него самым неприятным опытом за 30 лет государственной службы, и ему можно верить. Тем не менее, он получил удовлетворение от того, что его идеи по развитию экономики были приняты и реализованы, даже если он и его закон не пользовались особой популярностью.
На протяжении всего этого периода давление иностранных государств на Японию с целью ускорения темпов либерализации становилось все более интенсивным. На первой совместной встрече министров экономики Японии и США в конце 1961 года американцы потребовали ускорить темпы либерализации по сравнению с обещанными Икедой 80%, а в сентябре 1962 года МВФ рекомендовал уровень 95% (МВФ и Япония пошли на компромисс в вопросе о 90%). Затем, 20 февраля 1963 г., состоялось заседание Совета директоров МВФ, который отверг заявленные Японией причины отказа от перехода к статусу по статье 8 и настоял на темпах либерализации, превышающих 90%. У Японии действительно не было выбора, если она собиралась продолжать участвовать в международной торговле. Поэтому она уведомила о том, что с 1 апреля 1964 г. официально станет государством, отвечающим требованиям статьи 8, и одновременно прекратит нормирование иностранной валюты через бюджеты, контролируемые МИТИ.
Давление со стороны ГАТТ также имело место. Прежде чем подписать с Японией базовый договор о торговле и мореплавании, англичане настаивали на том, чтобы Япония приняла статью 14 ГАТТ (отказ от государственного субсидирования экспорта), а принятие Японией статьи 8 МВФ было равносильно присоединению к статье 11 ГАТТ (отказ от контроля за торговлей из-за дефицита платежного баланса). Поэтому, ратифицировав 4 апреля 1963 года англо-японский договор, Япония уведомила ГАТТ о том, что в течение года она перейдет на статью 11. В июле 1963 г. Япония также подала заявку на вступление в Организацию экономического сотрудничества и развития (первой из азиатских стран), и 29 апреля 1964 г. она была принята, но с семнадцатью временными оговорками к кодексу поведения членов ОЭСР. Тем не менее, членство в ОЭСР означало, что Япония взяла на себя обязательства не только по либерализации торговли, но и по отмене контроля за операциями с капиталом. Наконец-то в повестке дня страны появилась "полностью открытая экономика".
Одновременно с принятием этих новых международных обязательств начался самый тяжелый послевоенный спад в экономике. В октябре 1964 года началась рецессия. Сначала он выглядел как обычный циклический спад, вызванный нарушением платежного баланса и государственными ограничениями на кредитование - такие спады Япония переживала неоднократно после Корейской войны. Однако 1 декабря 1964 г. компания Japan Special Steel Company объявила о своем банкротстве и обратилась в суд за помощью в соответствии с Законом о реорганизации компаний (Kaisha Saisei Ho *). 6 марта 1965 г. ее примеру последовала компания Sanyo* Special Steel Company, объявившая о невозможности покрыть свои долги в размере около 50 млрд. иен. Это было самое крупное банкротство за всю историю послевоенной Японии. Через два месяца компания Yamaichi Securities Company сообщила, что тоже не может покрыть свои долги и идет на дно; ее удалось спасти только благодаря радикальной программе кредитования под государственные гарантии. Наконец, в июне-июле правительство отказалось от шестнадцатилетней политики сбалансированных бюджетов и начало выпуск облигаций для покрытия дефицитного финансирования контррецессионных расходов. Фискальная политика, наконец, заменила длительную зависимость Японии только от монетарной политики.
В этих условиях аналитики стали утверждать, что это был не "нормальный" спад, а "структурный спад", вызванный "искажениями" высокоскоростного роста. Тезис о структурной рецессии ассоциировался прежде всего с экономистами из окружения премьер-министра Сато*, сменившего Икеду в ноябре 1964 г., и с МИТИ.
В ретроспективе представляется, что тезис был несколько преувеличен и мотивирован не столько фундаментальными изменениями в экономике, сколько политической необходимостью Сато* найти повод для борьбы с Икедой. Причинами рецессии стали, во-первых, неопределенность, последовавшая за либерализацией, принятием 8-й статьи МВФ и вступлением в ОЭСР; во-вторых, рост стоимости рабочей силы из-за сокращения предложения молодых работников; в-третьих, жесткая денежная политика правительства; в-четвертых, сохраняющийся избыток мощностей из-за чрезмерных инвестиций, вызванных кейрецу.
При всем своем прохладном отношении к Закону о специальных мерах политические лидеры, такие как министр МИТИ Фукуда, опасались, что нечто подобное может произойти. В середине 1964 г. Фукуда доставил Сахаси одно из самых больших удовольствий. 26 июня 1964 г. он заявил кабинету министров, что все мотивы и цели Закона о специальных мерах были обоснованными, что идея "формулы сотрудничества", заложенная в законопроекте, была хорошей и что ее следует принять в качестве инструмента общей промышленной политики, даже если закон не пройдет. МИТИ, по его словам, собирается создать дискуссионные группы по сотрудничеству в области синтетического текстиля (фактически создана 26 октября 1964 г.) и нефтехимии (19 декабря 1964 г). По его словам, эти меры будут приниматься на основе остаточных полномочий министерства по "административному руководству" (этот термин впервые появился в годовом отчете MITI только в 1962 финансовом году), а не на основе какого-либо конкретного закона.
18 июля 1964 г., через месяц после выступления Фукуды, Икеда произвел перестановки в своем кабинете и заменил Фукуду на Сакураучи Ёсио, сына довоенного министра МИТИ (1931 г.) и лидера фракции Коно* (фракция Накасонэ после смерти Коно* в июле 1965 г.). Сакураучи продолжал оставаться министром МИТИ в кабинете Сато*, но в июне 1965 г. был заменен Мики Такэо. Таким образом, именно Сакураучи, Мики и Сахаси пришлось бороться с рецессией путем реализации идей Закона о специальных мерах через административное руководство.
Институт административного руководства как никакая другая японская практика способствовал распространению в мире убеждения, что в основе отношений между японским правительством и бизнесом лежат некие глубинные, возможно, культурно обусловленные, национальные нравы, не имеющие аналогов в других странах.
Административное руководство ограничено лишь требованием, что "направляемые" должны находиться в юрисдикции того или иного государственного органа, и хотя оно не основано на каком-либо прямом законе, оно не может нарушать закон (например, оно не должно нарушать Антимонопольный закон). В 1950-е годы административное руководство редко упоминалось в связи с действиями МИТИ, поскольку большинство его приказов, разрешений и лицензий в то время были твердо основаны на законах о явном контроле. Административное руководство стало открыто практиковаться и обсуждаться в 1960-е годы, и то лишь потому, что в результате либерализации и непринятия Закона о специальных мерах МИТИ утратило большую часть своих прямых контрольных полномочий. В определенном смысле административное руководство было не более чем продолжением MITI своей устоявшейся практики другими средствами. Все японские наблюдатели согласны с выводом Сироямы. "После провала Закона о специальных мерах единственное, что осталось, - это административное руководство".
Административные указания отличаются от приказов, издаваемых, например, в соответствии с Законом о валютном регулировании и контроле за внешней торговлей, тем, что они не имеют юридической силы. Их сила обусловлена отношениями между правительством и бизнесом, сложившимися с 1930-х годов, уважением к бюрократии, утверждением министерств, что они отстаивают национальные интересы, и различными неформальными давлениями, которые могут оказывать министерства. Старая японская пословица, используемая для описания этой угрозы возмездия со стороны правительства, гласит: "Отомстить Эдо, ударив по Нагасаки". Это означает, что бюрократия имеет возможность поквитаться с бизнесменом, который отказывается слушать ее административные указания.
В некоторых своих формах административное руководство неотличимо от официального правового распоряжения правительства. Примером может служить руководство в виде программных заявлений. Это означает, что население обязано обращать внимание и добросовестно реагировать на правильно составленные и опубликованные политические документы правительства, хотя наказание за их несоблюдение никогда не оговаривалось. Наиболее известный случай применения такой формы административного руководства произошел в начале 1970-х годов, когда город Мусасино в пригороде Токио выпустил программное заявление, в котором говорилось, что подрядчики, строящие крупные объекты, должны сотрудничать в предоставлении или содействии в приобретении земли для строительства начальных школ. Когда подрядчик проигнорировал эти рекомендации, городские власти заделали бетоном водопроводные и канализационные коммуникации, построенные им в рамках проекта. Подрядчик обратился в суд, но суд поддержал городские власти.
Вообще говоря, мало кто возражает, когда административные указания формулируются в терминах национальных интересов. В прессе любят приводить в пример случай, когда руководитель городского банка обратился в Министерство финансов с протестом по поводу того, что его банк не может полностью освоить квоту государственных облигаций, выделенную ему административными указаниями. Сотрудник банковского бюро ответил: "Так вы считаете, что ваш банк сможет выжить даже после краха Японии? Вернитесь и передайте своему президенту именно то, что я сказал".
Проблемы административного руководства начинаются тогда, когда возникает подозрение, что министерство не является нейтральным в вопросе, который оно должно решать, или когда оно захвачено теми, кого оно должно регулировать, или когда его административное руководство является лишь правительственной мантией (kakuremino), скрывающей незаконный картель, или когда совещательные советы, на которых осуществляется административное руководство, заполнены людьми, склоняющимися в определенную сторону. При подозрении на такие недобросовестные действия готового избавления от них нет. В 1970-е годы, как мы увидим в следующей главе, разразилось несколько протестов против административного руководства по этим поводам.
Во время экономического спада 1965 г. основной формой административного руководства MITI была координация инвестиций в рамках "кооперативных дискуссионных групп". Что бы ни говорили бизнесмены или их представители в парламенте о MITI, Сахаси или Законе о специальных мерах, в частном порядке они приветствовали эти картели, чтобы предотвратить последствия своих собственных упреждающих инвестиций и ослабления спроса во время рецессии. 29 января 1965 г. дискуссионная группа по нефтехимии приняла решение о том, что новые мощности по производству этилена в 1965 и 1966 финансовых годах должны быть ограничены 350 тыс. т, и что только фирмы, уже работающие в этой отрасли, должны развивать такие мощности. А 18 марта 1965 г. дискуссионная группа по синтетическим тканям согласовала формулу для новых предприятий по производству акриловых волокон, которая позволила бы снизить объем производства до 30 т в день. В мае 1965 года МИТИ создал дискуссионную группу по целлюлозно-бумажной промышленности, а в ноябре 1966 года - по ферросплавной промышленности. В других отраслях для этих же целей использовались специализированные комитеты Совета по промышленной структуре, и в конечном итоге Совет заменил собой дискуссионные группы, где большинство промышленников и финансистов собирались вместе, чтобы договориться о том, сколько каждый из них собирается инвестировать в те или иные заводы и оборудование.
Другой важной формой административного руководства в этот период было содействие слияниям. Иногда это означало лишь то, что MITI сводил стороны и одобрял их объединение в FTC. Самым крупным таким слиянием стало объединение 1 июня 1964 года трех компаний, образовавшихся после того, как SCAP разделил старую Mitsubishi Heavy Industries. Однако иногда для достижения слияния требовалось нечто большее, чем просто словесные заявления. В 1963 финансовом году Японский банк развития выделил около 3 млрд. йен (в 1964 году эта сумма была увеличена до 6 млрд. йен) на предоставление "структурных кредитов" крупным компаниям, осуществляющим слияние. Правительство уже давно использовало льготное финансирование для поощрения слияний средних и мелких предприятий, теперь оно распространило его на автомобильную, нефтехимическую и сталелитейную промышленность. При слиянии автомобильных компаний Nissan и Prince, которое было завершено 1 августа 1966 г., Nissan, как утверждается, получил вознаграждение в виде кредита JDB в размере 11,1 млн. долл.
Правительство оправдывало такую щедрость политикой поощрения экспорта, поскольку экономия на масштабах производства снижала цены на экспортную продукцию. Как отмечает Холлерман, "ирония судьбы заключается в том, что если ликвидация дзайбацу проводилась оккупационными властями во имя экономической демократии, то их восстановление в настоящее время осуществляется в Японии во имя либерализации импорта".
Сахаси ставит в заслугу министру Сакураучи то, что он организовал слияние Nissan и Prince, однако большинство наблюдателей считают, что большую часть работы проделал сам Сахаси.
Эти месяцы "структурного спада", слияний и административных указаний привели и обусловили последнее "ура" вице-министра Сахаси - его ссору с осакской компанией Sumitomo Metals Company, которая отказалась подчиниться его административным указаниям. Сталь, по словам Инаямы Йошихиро, - это "рис промышленности", а сталелитейная отрасль давно считается знающими наблюдателями "отличником" в отношениях японского правительства и бизнеса.
Однако в середине 1960-х годов у MITI возникли проблемы с призовым учеником. Поскольку завод Yawata был основан как государственное предприятие (которое в 1934 г. стало основным участником государственной корпорации Japan Steel), четыре из "большой шестерки" сталелитейных компаний (Yawata, Fuji, Nippon Kokan*, Kawasaki, Sumitomo и Kobe) не доверяли беспристрастности МИТИ, считая, что он неравнодушен к своим "истинным детям" - Yawata и Fuji, преемникам Japan Steel после распада SCAP. Кроме того, отношения с металлургической отраслью были очень непростыми. Во всех компаниях "большой шестерки" в советах директоров были высокопоставленные бывшие чиновники МИТИ, за исключением Sumitomo, которая принципиально отказывалась брать на работу бюрократов. Но даже в этом случае было трудно отдавать прямые приказы промышленникам, поскольку многие из их руководителей были топ-менеджерами таких бизнес-организаций, как Keidanren и Keizai Doyukai*.
В управлении сталелитейной промышленностью существовали две основные проблемы: координация инвестиций в строительство новых доменных печей и конвертеров и координация производства с целью поддержания цен на уровне разумного уровня. Инаяма из Яваты долгое время считал, что недопущение колебаний цен в сталелитейной промышленности отвечает национальным интересам, как для того, чтобы отрасль могла планировать выплаты по кредитам на свои огромные инвестиции, так и для того, чтобы избежать эффекта пульсации, который нестабильность цен на сталь оказывала на остальные отрасли экономики. Начиная с эпохи приоритетного производства сразу после войны и примерно до 1960 г. МИТИ осуществлял детальный контроль над инвестициями в сталелитейную промышленность через планы Совета по рационализации промышленности и через политическое использование Закона об иностранном капитале. В 1960 г. заместитель министра Мацуо (который после отставки перешел в Nippon Kokan *) предложил закон о сталелитейной промышленности, предусматривающий создание инвестиционно-координационного картеля в качестве исключения из антимонопольного законодательства, но отрасль отвергла его в пользу самокоординации, узаконенной якобы надзором МИТИ, но фактически осуществляемой Японской федерацией стали. К 1965 г. эта попытка саморегулирования потерпела крах, а избыточные мощности в сталелитейной промышленности в сочетании с рецессией грозили обанкротить некоторые из крупнейших компаний страны.
Непосредственным вопросом стала рекомендация MITI о сокращении производства, призванное предотвратить обвал цен на сталь. Министерство "рекомендовало" (приказало), чтобы во втором квартале 1965 финансового года (июль-сентябрь) каждая компания сократила производство на 10%, исходя из своей доли в общем объеме производства во второй половине 1964 финансового года (октябрь 1964 - март 1965). Все "большие шестерки", включая Sumitomo, пошли на это. Затем, 9 ноября 1965 г., MITI распорядился продолжить это сокращение и в третьем квартале (в октябре наступила впадина экономического спада). Sumitomo отказалась принять это распоряжение администрации, мотивируя это тем, что она была единственной компанией из "большой шестерки", которая выполнила свою экспортную квоту, установленную МИТИ на первую половину финансового года, и обвинила крупнейших операторов - Yawata, Fuji и Nippon Kokan - в том, что они перенаправили часть стали, якобы произведенной на экспорт, на внутренний рынок. Sumitomo утверждала, что база MITI для определения долей рынка не учитывает экспортные показатели различных компаний и предвзято относится к новым, лучше управляемым компаниям отрасли, таким как Sumitomo.
Президент Sumitomo Metals Хьюга* Хосай* был старым специалистом в таких делах. Он постоянно служил в Sumitomo с момента окончания юридического факультета Todai* в 1931 г. и получил опыт работы в государственной бюрократии из первых рук, будучи секретарем министра финансов Огуры Масацунэ (из Sumitomo) в третьем кабинете Коноэ (1941 г.). В 1965 г. он был ведущей фигурой в Осакском отделении
18 ноября 1965 г., после первоначального несогласия Хюги*, министр МИТИ Мики, лидер фракции ЛДП, обладатель рекорда по продолжительности непрерывного избрания в Сейм и будущий премьер-министр, позвонил по телефону и, по словам Хюги*, пообещал, что если Sumitomo согласится на сокращение производства хотя бы до третьего квартала, то он положительно отнесется к инвестиционным планам Sumitomo в отношении крупного сталелитейного завода в Вакаяме (компания намеревалась добавить четвертую доменную печь и четвертую и пятую вращающиеся печи, или конвертеры). Сахаси не принимал непосредственного участия в этом споре до того, как Хюга бросил вызов МИТИ, и он, и Мики не уточняют, консультировались ли они друг с другом до звонка Мики.
Однако 19 ноября, на следующий день после звонка Мики, Сахаси также связался с Хьюгой и сообщил ему, что если Sumitomo не отступит, то он использует постановление о контроле за импортом (Yu'nyu* Boeki* Kanri Rei, распоряжение кабинета министров № 414 от 1949 г.), чтобы ограничить импорт коксующегося угля для компании ровно тем количеством, которое необходимо для производства разрешенной квоты, и ни совочком больше. Здесь Сахаси проявил наиболее авторитарную сторону МИТИ, и когда дело получило широкую огласку, пресса в целом поддержала Sumitomo как проигравшую сторону. Хюга провел пресс-конференцию в Осаке, на которой заявил, что, поскольку именно его компания тратит деньги и рискует, он не считает, что правительство должно заботиться о том, сколько компания производит. (Это, конечно, было не совсем откровенно, поскольку Sumitomo, как и любая другая компания, получала прибыль от государственного финансирования и гарантированных правительством кредитов Всемирного банка). Более того, Хьюга добавил, что МИТИ отдает предпочтение фирмам, в которых работают бывшие бюрократы МИТИ, и что ему показалось, будто заместитель министра Сахаши отменил решение министра Мики. "Кто из них министр?" - спросил он собравшихся в Осаке журналистов.
У этого знаменитого инцидента было несколько последствий. Самое главное, что эта размолвка настолько всколыхнула всю сталелитейную промышленность и деловое сообщество, а также открыла общественности процедуры, которые обычно были секретными, что старейшины бизнеса и власти решили изменить структуру самой отрасли путем слияния сталелитейных компаний Yawata и Fuji в одного явного лидера отрасли. В марте 1970 г. после длительной и зачастую ожесточенной борьбы с Комиссией по справедливой торговле появилась крупнейшая в мире сталелитейная компания New Japan Steel. К роли МИТИ в этом знаменитом слиянии мы вернемся в следующей главе.
Менее важным, но не менее показательным последствием стало принятие компанией Sumitomo Metals своего первого бюрократа-амакудари. Через три года после инцидента, в 1969 г., Хюга * пригласил уходящего в отставку заместителя министра MITI Кумагаи Ёсифуми войти в совет директоров Sumitomo Metals. Кумагаи до прихода в МИТИ недолго работал в Sumitomo и поэтому был более приемлем для компании, чем незнакомый ей бюрократ. В июне 1978 г. Хьюга перешел на должность председателя совета директоров, а Кумагаи стал президентом Sumitomo Metals. Очевидно, Хьюга понял, что его отличной в других отношениях компании не хватает одного важного качества в руководящем составе: бюрократических навыков инсайдера MITI.
Спустя всего три месяца после победы над Сумитомо сам Сахаси решил, что исчерпал свои возможности. Однако он заявил, что не пойдет ни по одному из трех путей амакудари, по которым обычно идут высокопоставленные чиновники в отставке. Он не хотел идти в частный бизнес, так как присутствие постороннего человека раздражало сотрудников с большим стажем работы и снижало их шансы на продвижение по службе. Он не хотел идти в политику, потому что разочаровался в политиках. Не хотел он и в государственную корпорацию, поскольку там ему пришлось бы подчиняться указаниям какого-нибудь заместителя министра, а это его не устраивало. Поэтому следующие шесть лет Сахаси посвятил экономическим исследованиям и написал серию статей.
В 1972 г. он наконец-то занял пост председателя Центра развития досуга - ассоциации, созданной при поддержке МИТИ для развития индустрии туризма и отдыха. Когда я встретился с ним в 1974 году, он выглядел образцом руководителя международного туристического бизнеса: расположившись в кабинете, окруженном аквариумами с тропическими рыбами, недавно вернувшись из поездки в южную часть Тихого океана, одетый в белый костюм сафари, он откровенно отвечал на мои вопросы и горячо защищал свой любимый MITI. В прессе он был известен не как "мистер МФТИ".
В январе 1981 г. специальная комиссия из видных японских и американских деятелей - "мудрецов", назначенная в мае 1979 г. премьер-министром Охира* и президентом Картером для изучения факторов, влияющих на долгосрочные экономические отношения между двумя странами, опубликовала свой доклад. Под общей темой "Рынок Японии: Открытый или закрытый?" мудрецы обсудили административные рекомендации:
Одним из наиболее сложных для понимания неяпонцами аспектов японской экономической системы является характер взаимоотношений между государством и бизнесом. Более тесные консультации между частным и государственным секторами и менее враждебные отношения, чем в США, в глазах некоторых американцев наполняют содержанием концепцию "Japan, Inc.". Этот образ создает весьма ложное и искаженное впечатление о японской экономике. Он также очень вреден для американо-японских экономических отношений, поскольку создается ложное впечатление, что Япония может по своему усмотрению манипулировать экспортом и импортом. Бизнес не безропотно подчиняется правительственным указкам, и правительство не является креатурой бизнеса. Однако большинство японцев признают существование зависимости правительства от административных указаний, обычно описывая неформальные средства, с помощью которых правительство пытается влиять на бизнес, не прибегая к законодательным или нормативным мерам, как это происходит в США.
Как мы попытались показать в этой главе, административное руководство стало характерной чертой отношений между японским правительством и бизнесом только в условиях либерализации торговли и неспособности МИТИ обеспечить новую правовую базу для своей рекомендательной деятельности. До этого роль правительства в принятии экономических решений гарантировалась его управлением валютным бюджетом. После упразднения этого бюджета государство, как и прежде, продолжало играть свою традиционную роль, но уже без прежних прямых полномочий по принуждению к соблюдению законов путем контроля за внешней торговлей отрасли или предприятия.
Роль государства в экономике, как до, так и после либерализации торговли, никогда не была сильно ограничена законом. Конечно, японская экономическая система опирается на правовую основу, но, как правило, на короткие, очень общие законы, примером которых может служить Закон о специальных мерах. Фактические детали оставлены на усмотрение бюрократов, что позволяет обеспечить узконаправленное воздействие. А крупные сферы экономической деятельности не охватываются ни общими законами, ни подробными распоряжениями кабинета министров или министерств, а остаются в ведении административных органов. Полномочия административного руководства сродни предоставлению командиру или капитану корабля полномочий отвечать за все вопросы, входящие в его компетенцию. Административное руководство является вполне логичным продолжением капиталистического государства развития с его акцентом на эффективность, а не на законность.
Сила административного руководства значительно повышает способность японских экономических чиновников быстро и гибко реагировать на новые ситуации и дает им достаточно возможностей для проявления инициативы. Японцы, безусловно, выиграли от устранения юридических посредников и отказа от состязательных отношений в частно-государственных сделках. Разумеется, этими уютными отношениями между чиновниками и предпринимателями можно злоупотреблять, и, как мы увидим в следующей главе, иногда злоупотребляют. Но, учитывая общие императивы развития послевоенной Японии, общество было готово пойти на компромисс между бюрократами, время от времени превышающими свои полномочия, и более быстрым и эффективным управлением экономикой. По мере того как степень либерализации торговли и капиталов сократилось, административное руководство уменьшилось, но оно никогда не исчезнет полностью с японской сцены, учитывая осознание обществом экономической уязвимости Японии и признание необходимости государственной координации экономической деятельности.
Будучи последним из бюрократов старого образца, занимавшихся промышленной политикой, Сахаси прилагал все усилия для смягчения последствий либерализации и сохранения высоких темпов роста как можно дольше. После его прихода к власти MITI подвергся шквалу критики в свой адрес, а отношения сотрудничества между правительством и бизнесом начали давать трещины под давлением требований частного сектора о восстановлении самоконтроля. Однако вскоре после первого "нефтяного шока" 197374 гг. в МИТИ вновь возникла потребность в услугах - возглавить третью стадию наукоемкой индустриализации и исправить многие злоупотребления, сопровождавшие восстановление самоконтроля. Министерство также подверглось внутренней реформе и пересмотру качеств сотрудника MITI. В отличие от Сахаси и его коллег старшего поколения, новый сотрудник МИТИ должен был иметь опыт работы в международных делах, владеть иностранными языками и в равной степени заниматься как управлением торговлей, так и промышленной политикой. В отличие от Сахаси, который сам себя называл "бюрократом, ориентированным только на внутренние нужды", его преемники были "космополитическими националистами".
Прохождение линии Киси-Шиина не означало прекращения высокоскоростного роста. Если в 1950-1967 гг. среднегодовые темпы роста производительности труда в Японии составляли 9,5%, то в 196773 гг. они увеличились до 10%, а в 197879 гг. после тяжелых последствий нефтяного шока стабильно держались на уровне 8,3%. К концу 1970-х годов Япония и ее союзник - США - ежегодно производили около 35% общего объема новой продукции на планете и осуществляли почти 20% мировой торговли. Япония стала богатой страной. Настоящее наследие таких людей, как Сахаси, заключается не в их менталитете "контролирующего бюрократа", а в том, что они показали стране, как изменить свою промышленную структуру в соответствии с изменениями в экономической среде, причем сделать это, не отказываясь от преимуществ демократии и конкуренции. Благодаря MITI Япония получила больше знаний и практического опыта о том, как сворачивать старые отрасли и создавать новые, чем любая другая страна в мире.
Глава 8. Интернационализация
За десятилетие, прошедшее с рецессии 1965 г. до рецессии после первого "нефтяного шока" (1974 г.), пути МИТИ и Японии сначала разошлись, а затем вновь сошлись. Япония достигла зенита своего послевоенного экономического роста, но МИТИ страдал от классического случая величайшего бюрократического недуга - выполнения миссии и потери функций. Одна проблема за другой мучила министерство в этот период: загрязнение промышленности, восстания против его административного руководства, обвинения в коррупционном сговоре с крупным бизнесом, инфляция, недовольство общественности некоторыми последствиями политики размещения промышленных предприятий (особенно фактическим обезлюдением некоторых префектур на побережье Японского моря, Симанэ и перенаселенность промышленной зоны Токио-Кобе), а также серьезный ущерб отношениям с главным экономическим партнером Японии - США, вызванный торговым дисбалансом, заниженным курсом иены и промедлением Японии с либерализацией капитальных отношений.
К середине 1970-х годов министерство стало демонстрировать новую силу: оно успешно переосмыслило свою миссию, изменило кадровый состав, получило новую структуру, избавилось от тех элементов своего наследия, которые утратили актуальность, и в то же время вновь утвердило те элементы, которые по-прежнему были необходимы Японии. Нефтяной кризис и все его последствия дали министерству новую жизнь. Основная проблема МФТИ в то время заключалась в том, чтобы понять, какие изменения необходимы, ответить на критику и отбиться от конкурентов, таких как Министерство финансов, которые видели в ослаблении влияния МФТИ выгоду для себя. Один из чиновников назвал 196869 гг. худшим годом в истории МФТИ, а заместитель министра Морозуми Ёсихико (197173 гг.) назвал годы, предшествовавшие основной реформе министерства в июле 1973 г., "длинным темным туннелем".
Все началось с либерализации движения капитала. После вступления Японии в ОЭСР в 1964 г., когда она сделала больше оговорок к кодексу либерализации капитала ОЭСР, чем любой из шестнадцати других членов, за исключением Испании и Португалии, страна, казалось, забыла, что разумно свободное движение капитала между странами-участницами является одной из основных целей ОЭСР. Однако многие иностранцы не преминули напомнить японцам, что они согласились отменить ограничения на прямые иностранные инвестиции в японскую экономику. Членство в ОЭСР давало Японии ряд преимуществ, в частности, облегчало размещение ее ценных бумаг на зарубежных рынках; кроме того, она сама являлась крупным инвестором в Корее, Тайване и Юго-Восточной Азии. Впервые вопрос о медлительности Японии был поднят в мае 1965 года на японо-американской конференции финансовых лидеров. Требования к Японии провести либерализацию были вновь выдвинуты в июле на заседании японо-американского Объединенного комитета по торговле и экономике, повторены в декабре на съезде Business International в Токио, а в феврале 1966 г. - в самой ОЭСР.
Сама мысль о либерализации капитала вызывала ужас в сердцах чиновников МИТИ и руководителей японской промышленности. По их мнению, либерализация торговли означала лишь удовлетворение мировой конкуренции в отношении продукции (качество, дизайн, цена и т.д.), на уровне которой Япония выработала успешную стратегию импорта технологий из Европы и Америки, сочетания их с японской рабочей силой и последующего предложения на рынке продукции, способной выгодно конкурировать с продукцией других стран. Но либерализация капитала означала конкуренцию на всех уровнях предприятия: технологии, капитальные ресурсы, управленческие навыки и т.д. Низкий уровень капитализации японских фирм, ставший следствием системы косвенного финансирования, изобретенной в период нехватки капитала во время Корейской войны, делал их легкой добычей для иностранных покупателей. Проблема, конечно, носила не экономический, а националистический характер: некоторые японцы считали, что США уже "купили" Западную Европу и собираются купить и Японию.
MITI давно опасался, что подобная катастрофа может легко произойти, и во время рецессии 1965 года (особенно после банкротства Sanyo* Special Steel) начал высмеивать то, что он называл "экономикой, любующейся цветами сакуры и пьющей саке", под которой он подразумевал многочисленные фирмы с низким уровнем собственного капитала и избыточными инвестициями, полностью зависящие от гарантированных государством банковских кредитов.
Если такие компании не могут пережить даже внутреннюю рецессию в условиях тепличной экономики, то как они собираются конкурировать с мировыми Ford, du Ponts и IBM? Министерство утверждало, что решение этих проблем заключается в масштабных слияниях с целью создания концентрации экономической мощи на уровне США и Западной Германии. Она хотела сократить "большую шестерку" сталелитейных компаний, скажем, до двух или трех, а производителей автомобилей - с десяти (Daihatsu, Fuji, Honda, Hino, Isuzu, Mitsubishi, Nissan, Suzuki, Toyo * Kogyo* и Toyota) до двух (Nissan и Toyota). Проблема такого подхода заключалась в том, что японские фирмы трудно объединить, учитывая их профсоюзы, системы пожизненного найма и привязанность к кейрецу. Кроме того, такая политика ставила МИТИ на сторону крупного бизнеса или, что еще хуже, бизнеса дзайбацу. Некоторые наблюдатели переосмыслили старый лозунг МИТИ "ломать и строить" (впервые примененный в угольной промышленности) как "ломать средние и мелкие предприятия" и "строить Mitsubishi Heavy Industries".
Прежде чем эти проблемы получили развитие, МИТИ получил помощь от первых лиц бизнеса, но по причинам, связанным скорее с инцидентом с Sumitomo Metals Company, чем с самой либерализацией капитала. Инаяма Йошихиро, президент компании Yawata Steel, был настолько потрясен спором "Сахаси - министр, Мики - заместитель министра" и публичными разборками за доли рынка в сталелитейной промышленности, что в январе 1966 г. предложил Нагано Сигео, президенту Fuji Steel, объединить их две компании. Это позволило бы создать одну настолько крупную металлургическую компанию, что создало бы настоящую иерархию в отрасли и, как он надеялся, условия стабильной олигополии. Нагано ответил положительно. Для того чтобы создать форум, на котором можно было бы вести эти переговоры, в марте 1966 г. руководители основных промышленных федераций сформировали политический совет, или "генеральный штаб бизнеса", названный Ассоциацией по исследованию промышленных проблем (Sangyo* Mondai Kenkyu* Kai, сокращенно "Sanken"). Крупное слияние сталелитейных компаний стало главным достижением Sanken (впоследствии она стала неактивной), но ее образование совпало с подъемом проблемы либерализации капитала, и поэтому ассоциация решила заняться проблемой слияний для всех основных отраслей промышленности, а также для сталелитейной.
В своем полном виде Sanken объединил руководителей сталелитейной, электроэнергетической, химической, машиностроительной, текстильной, торговой, финансовой отраслей, ценных бумаг, а также представителей средних и мелких предприятий. Его интеллектуальную ориентацию обеспечивал Накаяма Сохей (р. 1906), с 1961 г. президент Промышленного банка Японии (Nihon Kogyo Ginko*) и, вероятно, величайший посредник в современном японском бизнесе. Он возглавил комитет по выработке рекомендаций по реорганизации японской промышленности с целью, чтобы покончить с "чрезмерной конкуренцией" и подготовиться к решению проблем, связанных с либерализацией капитала. Комитет Накаямы, дополненный бюрократами из MITI и EPA, работал над своим отчетом с июля 1966 по июнь 1967 года. По завершении работы над докладом в нем содержался призыв к слиянию или "сотрудничеству" в семи отраслях: сталелитейной, автомобильной, станкостроительной, компьютерной, нефтеперерабатывающей, нефтехимической и синтетической текстильной. Основной вклад комитета заключался в обосновании слияния Явата и Фудзи, однако его влияние прослеживается и во многих других областях, включая как в конечном итоге неудачные попытки МИТИ реорганизовать автомобильную промышленность, так и весьма успешные меры по объединению электронной и станкостроительной отраслей.
В то время как велась эта аналитическая работа, МИТИ был занят подготовкой контрмер, призванных задержать либерализацию до тех пор, пока не будут завершены основные этапы реорганизации. В январе 1967 г. министерство создало специальный комитет по противодействию либерализации капитальных операций (Shihon Torihiki Jiyuka* Taisaku Tokubetsu Iinkai) при Совете по промышленной структуре, который должен был выслушать и одобрить предложенные им меры. Этот комитет объединился с другим специальным комитетом, созданным при Совете по иностранному капиталу Министерства финансов (Gaishi Shingikai), и разработал целый клубок правил и процедур, в результате чего "либерализация" японского капитала превратилась в сугубо формальное подчинение международным конвенциям.
Некоторые из этих правил предусматривали стопроцентную либерализацию только тех отраслей, в которых иностранная конкуренция была маловероятна. В качестве примера можно привести японские деревянные башмаки, ограничение прямых инвестиций в другие отрасли совместными предприятиями с не менее чем 50-процентным участием японцев, ограничение доли участия в акционерном капитале уже существующих фирм до 20%, избирательное определение отраслей, подлежащих либерализации, исключение жизненно важных сегментов из якобы либерализованных отраслей (телевизионная промышленность была объявлена либерализованной, но иностранцы не могли производить цветные телевизоры или использовать интегральные схемы; сталелитейная промышленность располагала восемью из десяти крупнейших доменных печей в мире, но иностранцам запрещалось поставлять именно ту сталь, которая необходима автомобильной промышленности), требование, чтобы не менее половины директоров совместных предприятий были гражданами Японии, и так далее до бесконечности. Как будто этих мер было недостаточно, все предлагаемые совместные или дочерние предприятия подлежали проверке и утверждению МИТИ в соответствии с Законом о контроле за иностранной валютой и внешней торговлей или Законом об иностранном капитале, если они предполагали внедрение в Японии иностранных технологий.
6 июня 1967 г. кабинет министров принял эти принципы и с большой помпой провозгласил "первый раунд" либерализации капитала с 1 июля, открыв для иностранного участия около 50 отраслей промышленности, из которых 17 - со 100-процентным и 33 - с 50-процентным участием. Нет никаких сомнений в том, что эта первая попытка была чисто косметическим пиар-жестом. Все либерализованные отрасли были такими, в которых японские предприятия контролировали более 50% рынка, или в которых большая часть продукции продавалась исключительно японскому правительству (железнодорожные вагоны), или для которых не существовало японского рынка (кукурузные хлопья). Подлинная либерализация капитала пришла в Японию лишь постепенно, причем не по инициативе МИТИ, а как следствие ослабления министерства и растущего понимания промышленностью необходимости "интернационализации", чтобы избежать изоляции. Как ни странно, к моменту полной либерализации экономики в конце 1970-х годов крупными инвесторами стали не американцы или европейцы, а арабские нефтяные шейхи.
В этот период MITI действовал по многим направлениям. Слияние Yawata-Fuji, которое Санкен и MITI держали в полном секрете до 1968 г., потребовало от министерства всего возможного влияния, чтобы обойти FTC и другие сталелитейные компании. МИТИ также столкнулся с трудностями при проведении слияний в таких конкурентных областях, как автомобилестроение и текстильная промышленность, и иностранцы недолго оставались спокойными из-за ограниченной либерализации 1967 года. Однако способность МИТИ проводить свою политику в конце 1960-х годов была ослаблена внутренней борьбой фракций. Истинной причиной ухода Сахаси с поста заместителя министра стали его разборки с Sumitomo Metals, но некоторые политики, желавшие его ухода, придали огласке другой инцидент, который, по их мнению, свидетельствовал о высокомерии MITI и непригодности Сахаси.
Став заместителем министра, Сахаси назначил Кавахару Хидэюки (выпускник 1941 г.) главным секретарем. Кавахара на протяжении многих лет был одним из ближайших соратников Сахаси и выдающимся сотрудником МИТИ (он одним из первых назвал проблему загрязнения окружающей среды серьезной). 27 февраля 1966 г. Кавахара внезапно заболел и умер, и Сахаси распорядился провести официальные, финансируемые государством похороны в токийском Цукидзи Хонгандзи (крупном буддийском храме). Это вызвало мелкие жалобы в парламенте на то, что политические деятели получают небольшие похороны по сравнению со сложными обрядами для Кавахары. Этот инцидент озлобил Сахаси, но в то же время поставил министерство в известность о том, что политики охотятся за ним и за тем типом чиновника MITI, который он представляет.
До своей отставки Сахаси успел назвать имя сменщика Кавахары. Но министр Мики дал понять, что он сам выберет преемника Сахаси. Следующим главным секретарем стал Одзими * Ёсихиса (март 1966 г. - май 1968 г.), фигура переходного периода, поскольку его иногда считали членом "фракции Сахаси" (во время принятия Закона о специальных мерах он возглавлял отдел по изучению промышленной структуры в Секретариате), но при этом он был более ориентирован, чем Сахаси, на проблемы Японии в мировой экономике. Он стал последним заместителем министра (196971 гг.), который в какой-то мере претендовал на то, чтобы представлять старую ориентацию "Киси-Шиина". На пост заместителя министра после Сахаси Мики выбрал Ямамото Сигэнобу, бывшего начальника Бюро международной торговли и чиновника, который, работая за границей в посольстве в Бангкоке, в 1966 г. стал директором Агентства по средним и малым предприятиям. Когда Ямамото занял пост заместителя министра, он, в свою очередь, выбрал Кумагаи Ёсифуми в качестве начальника Бюро предприятий, и в период с мая 1968 г. по ноябрь 1969 г. Кумагаи сменил Ямамото на посту заместителя министра.
В дополнение ко всем нерешенным политическим проблемам после Сахаси команде Ямамото, Кумагаи и Одзими пришлось уделять много внимания внутренним проблемам, связанным с фракциями и падением морального духа, которые сохранялись со времен борьбы Сахаси и Имаи. По общему мнению, Ямамото блестяще справился с этой задачей; он является одним из самых любимых вице-министров. Он стал систематически назначать сотрудников промышленных фракций на посты в международных фракциях и наоборот - политика, которая также отражала его собственный опыт как специалиста по развитию японской экспортной торговли тяжелым оборудованием и продукцией с высокой добавленной стоимостью, а не текстилем и товарами повседневного спроса (он был первым заместителем министра, чье амакудари было связано с автомобильной промышленностью, где в 1968 г. он стал исполнительным директором Toyota Motors). Характерным для кадровой политики Ямамото было назначение Миядзавы Тэцудзо*, имевшего опыт работы в тяжелой промышленности, но не работавшего за рубежом, директором Бюро международной торговли, а также назначение Морозуми Йосихико, имевшего опыт работы в Париже и в Бюро предприятий, начальником Горного бюро.
Пока эта политика работала достаточно эффективно, но внутри министерства продолжались разногласия по поводу политики Сахаси. Старые сотрудники, занимавшиеся вопросами промышленной политики, утверждали, что новые руководители не являются настоящими "самураями, выросшими в министерстве" (как Сахаси), и что они склонны проводить политику "иностранного умиротворения" перед лицом требований либерализации капитала. После того как Ямамото ушел в отставку, а Кумагаи стал заместителем министра, руководители министерства решили, что старая фракция Сахаси должна уйти. Кумагаи назначил Морозуми главным секретарем (с мая 1968 г. по ноябрь 1969 г.) и провел тщательную чистку от младших соратников Сахаси. После ухода самого Сахаси ни один из членов фракции Сахаси не преуспел в министерстве (за исключением, возможно, Одзими *, который на самом деле был независимым).
Важно понимать, что эта внутренняя борьба фракций взаимодействовала с различными направлениями политики МИТИ в этот период и оказывала на них влияние. Новые руководители министерства не сильно отличались от Сахаси по фундаментальным вопросам, но большинство из них служили за рубежом, хорошо знали "культуру" международной торговли (которая включала такие институты, как МВФ, ГАТТ, ОЭСР, и такие тенденции, как либерализация капитала) и были чувствительны к новым высокотехнологичным отраслям, которые вскоре должны были прийти на смену сталелитейной, химической и текстильной промышленности. В отличие от таких людей, как Сахаси, их точно можно назвать "космополитическими националистами". Именно эти лидеры провели реформу министерства в 1973 г. и вывели Японию из нефтяного шока.
Однако в тот момент, когда они устанавливали свое господство, они были крайне уязвимы для внутренних обвинений в том, что они уступают политикам, вступают в связь с иностранцами или иным образом подрывают старые традиции MITI. В той мере, в какой они реагировали на эти внутренние претензии, они оставляли себя открытыми для внешних нападок со стороны политиков и бюрократов из других министерств, для обвинений в том, что они не соответствуют времени, высокомерны, как бюрократы-реформаторы старой школы, выступают за политику, наносящую ущерб внешним отношениям Японии, и покорны крупному бизнесу. Тем не менее, когда Мики уступил место заместителя министра Симады Ёсито, возглавлявшего Бюро предприятий Сахаси, а вместо него назначил Ямамото, в министерстве сформировался новый мейнстрим. Это привело к созданию четкой родословной среди заместителей министров, которая была заметно более интернационалистской по своей ориентации, чем та, которую Сахаси установил для периода 195566 гг. Эта новая линия шла от Ямамото к Кумагаи, Одзими к Морозуми, Ямасита Эймэй к Комацу Югоро*.
Весной 1966 г. заместитель министра Ямамото приветствовал идеи Санкена о слияниях, в частности, о крупном слиянии сталелитейных компаний, и начал готовить почву для их реализации совместно с Комиссией по справедливой торговле. 28 ноября 1966 г. он получил официальное согласие ФТК на слияния, которые нарушали правило комиссии, запрещающее объединение предприятий, дающее одному предприятию более 30% доли рынка в отрасли. Комиссия также согласилась с необходимостью "координации инвестиций" в качестве исключения из антимонопольного законодательства для противостояния угрозам, исходящим из-за рубежа.
24 февраля комиссия официально заявила, что одобрит слияние Yawata-Fuji только в том случае, если каждая из компаний откажется от ряда ключевых дочерних предприятий, сохранение которых обеспечит новой компании ценовой контроль над сталелитейной отраслью. Инаяма и Нагано воспротивились этому решению, хотя Накаяма из Sanken уже предупредил их о неизбежности продажи некоторых предприятий, и попытались мобилизовать политическое влияние против FTC. В результате 7 мая 1969 г. FTC впервые за время своего существования обратилась в Высший суд Токио и добилась запрета на слияние.
В июне 1969 года в Высшем суде Токио состоялись публичные слушания по вопросу слияния; свою позицию представила ФТК, профессора, компании, группы потребителей и представители смежных отраслей промышленности, а также МИТИ.
Разумеется, МФТИ был полностью отождествлен со сталелитейным слиянием, хотя бы потому, что руководители новой компании, включая Одзиму Аракадзу, Инаяму Йосихиро, Хираи Томисабуро и Токунагу Хисацугу, были бывшими сотрудниками MCI или МФТИ. Из-за этого и ряда других вопросов, возникших как раз в то время, когда дело о стали оказалось в суде, МИТИ подвергся самой ожесточенной критике за всю свою долгую историю.
Ссылки на "пресловутый МИТИ" никогда не пугали чиновников МИТИ, но критика внутри страны воспринималась серьезно. Основными вопросами, поднимаемыми отечественными критиками, помимо слияния сталелитейных компаний, были ущерб окружающей среде, перенаселенность, предполагаемый сговор с крупным бизнесом и множество других побочных эффектов высокоскоростного роста, которые общественность требовала устранить. И как будто этого было недостаточно, в самый разгар этих проблем министерство пережило самый серьезный бунт против своих административных указаний, который означал настоящий перелом в его отношениях с крупным бизнесом.
Проблема промышленного загрязнения и экологического ущерба имеет множество аспектов.
Более значимыми с политической точки зрения, так как они затрагивали большое количество людей, были загрязнение воздуха во всех крупных городах (прогнозировалось, что шикарный, хорошо продуманный противогаз скоро станет таким же незаменимым предметом повседневного пользования, как зонтик), а также аварии с участием легковых и грузовых автомобилей (из-за недостаточных расходов на строительство автомагистралей и якобы небрежного отношения к безопасности при проектировании автомобилей). Шум, теснота, нехватка земли под жилье в крупных городах также заставили многих усомниться в целесообразности скоростного роста. Были созданы организации местных жителей и потребителей, защищающие такие вопросы, как "право на солнечный свет", т.е. право жителя не загораживать солнечный свет высотными домами.
В 1967 г. Сейм принял Основной закон о мерах по борьбе с загрязнением окружающей среды (Kogai* Taisaku Kihon Ho, № 132 от 3 августа), который устанавливал стандарты для семи видов загрязнения: воздуха, воды, почвы (добавлено в 1970 г.), шума, вибрации, оседания и неприятных запахов. Однако по настоянию МИТИ Сейм изменил статью 1 законопроекта Министерства благосостояния, добавив в нее, что меры по борьбе с загрязнением окружающей среды должны быть "в гармонии со здоровым развитием экономики".
Это фактически отменило закон. Но по мере обострения проблем с загрязнением окружающей среды политикам не оставалось ничего другого, как отменить решение министерства. В результате была принята знаменитая "диета по загрязнению окружающей среды".
МИТИ, наконец, понял, что к чему; 1 июля 1970 г. он переименовал свое Бюро по безопасности на шахтах в Бюро по защите и безопасности окружающей среды (Kogai Hoan Kyoku) и увеличил бюджет на решение проблем промышленного загрязнения с 274 млн. иен (1970 г.) до 638 млн. иен (1971 г.). Спустя десятилетие MITI было приписано проведение одной из самых эффективных кампаний по очистке промышленных предприятий в истории, а также развитие новой процветающей отрасли по производству устройств для борьбы с загрязнением окружающей среды.
Помимо того, что на MITI возлагалась ответственность за проблему загрязнения окружающей среды, его также обвиняли в подрыве отношений с США.
Администрация Никсона, избранная в 1968 г., публично добивалась ограничения японского экспорта синтетического текстиля в Америку, подобно тому как ранее администрация Кеннеди вела переговоры о заключении "упорядоченного маркетингового соглашения" в отношении хлопчатобумажного текстиля. Обе администрации отвечали на политические требования Американского института производителей текстиля, который использовал мощный аргумент, что из-за импорта многие чернокожие из числа их сотрудников остаются без работы.
Как оказалось, Сато не смог выполнить свое обещание из-за препятствий, чинимых как текстильной промышленностью, так и MITI. С 15 по 19 сентября 1969 г. в США находилась инспекционная группа МТИ для определения степени ущерба, нанесенного отечественным прядильщикам и ткачам японским импортом, если таковой имеется. Возглавляемая Такахаси Сюкуро*, начальником Текстильного бюро МТИ, и состоящая из руководителей Первой рыночной секции, Секции волокон и прядения, Секции экспорта текстиля и других официальных лиц, эта миссия пришла к выводу, что американская текстильная промышленность процветает, а ущерб от импорта незначителен. В практическом плане эта позиция Японии оставалась неизменной в течение последующих двух лет, на протяжении которых происходило одно из самых непродуктивных взаимодействий между двумя союзниками в послевоенном мире, которое Маэда Ясуюки позже охарактеризует как "переговоры в трясине".
Текстильный спор между Японией и США был лишь самым публичным и шумным из нескольких экономических столкновений. Во многих других спорах, как и в текстильном, виновником также называли МИТИ. Например, после либерализации системы управления капиталом в МИТИ поступило предложение от компании Texas Instruments, которая хотела открыть в Японии дочернее предприятие для управления производства интегральных микросхем. МИТИ рассматривал это предложение около 30 месяцев, заявляя, что "тщательно изучает" его. Затем было принято решение о том, что американской компании будет разрешено владеть не более 50% акций совместно с японскими, что она должна будет лицензировать свои технологии японским конкурентам и что ей придется ограничить выпуск продукции до тех пор, пока японские компании не смогут лучше конкурировать.
Аналогичным образом, во время возвращения Окинавы компания Gulf Oil Company предложила построить на Окинаве нефтеперерабатывающий завод, чтобы получить доступ к японскому розничному рынку. МИТИ заявило, что Gulf не сможет этого сделать, если у нее не будет японского партнера, и когда появилась вероятность того, что Gulf может объединиться с Idemitsu Petroleum, МИТИ предупредило Idemitsu об отказе.
Среди других вопросов - экспорт телевизоров (9 июня 1970 г. компания Zenith обвинила японцев в демпинге телевизоров в США, и министр MITI Миядзава Киити практически уступил, признав, что японские телевизионные приемники стоят в Японии дороже, чем за ее пределами), импорт грейпфрутов (в декабре 1968 г. США потребовали либерализации импорта грейпфрутов, помидоров, ветчины, колбасы, говядины и других сельскохозяйственных продуктов, но Министерство сельского хозяйства взяло страницу из книги MITI и отказалось), и, прежде всего, совместные предприятия в автомобильной промышленности.
В ретроспективе десятилетия автомобильные споры конца 1960-х годов кажутся почти смехотворными (в 1979 году Япония отправила в США 2,1 млн. автомобилей, а США отправили в Японию 16 224 автомобиля).
В реальности речь никогда не шла об импорте американских автомобилей: Американские производители не предпринимали никаких усилий по разработке моделей, которые могли бы заинтересовать японский рынок, японские тарифы были слишком высоки, а американские автомобили были слишком большими и дорогими для эксплуатации в Японии. Проблема заключалась в желании американских автомобильных компаний "большой тройки" приобрести японские автомобильные компании в рамках своей глобальной производственной и маркетинговой стратегии. В конце 1967 и 1968 гг., после первого раунда либерализации капитала, руководители компаний Ford, General Motors и Chrysler находились в Японии, пытаясь найти партнеров для создания совместных предприятий. Тем временем МИТИ делал все возможное, чтобы объединить мелкие автомобильные фирмы в кейрецу, построенные вокруг Nissan или Toyota. Как мы видели в предыдущей главе, Сахаси уже удалось объединить Nissan и Prince, и теперь MITI добивался от всех остальных производителей обещаний не создавать совместных предприятий с американцами, если они предварительно не обсудят это с министерством. Для того чтобы ничего не случилось, MITI также мобилизовал свою сеть амакудари в автомобильной промышленности.
Однако, к сожалению для МИТИ, у него не было контактов со "старичками" в Mitsubishi Motors (до 1 июня 1970 г. - Mitsubishi Heavy Industries) по той простой причине, что Mitsubishi, из всех старых дзайбацу, наиболее строго исключала бывших бюрократов из своих рядов (за одним-двумя исключениями в Mitsubishi Trading). Кроме того, Mitsubishi, как крупнейшему и самому именитому кэйрэцу в стране, определенно не нравилась политика МИТИ, направленная на создание только двух автомобильных империй - Toyota и Nissan, что оставляло ее вне этого бизнеса. Mitsubishi также меньше опасалась иностранцев, чем бюрократы от торговли и промышленности: Mitsubishi Petroleum давно ассоциировалась с Getty Oil; кейрецу создала множество совместных предприятий (Caterpillar Mitsubishi, Mitsubishi-York, Mitsubishi-TRW, Mitsubishi-Mallory, Mitsubishi-Monsanto и т.д.); и, учитывая огромные финансовые ресурсы Mitsubishi, японская сторона в любой автомобильной сделке скорее выкупит своего иностранного партнера, чем наоборот.
Таким образом, была подготовлена почва для самого сильного потрясения в истории MITI - сообщения 12 мая 1969 г. о том, что вице-президент Mitsubishi Heavy Industries Макита Йоичиро* вернулся из Детройта с соглашением с Chrysler о создании новой автомобильной компании (Mitsubishi внесет первоначальный капитал в размере ¥46 млрд, или 65%, а Chrysler - ¥16,1 млрд, или 35%).
Реакция на соглашение между Mitsubishi-Chrysler была огромной. Политики и бизнесмены сразу же восприняли его как декларацию независимости некоторых крупных предпринимателей от MITI. 14 октября 1969 г. кабинет министров принял решение ускорить либерализацию автомобильного капитала, назначив ее на октябрь 1971 года. До этого времени правительство не одобряло сделку между Mitsubishi-Chrysler, но когда время пришло, оно не могло больше тянуть. Осенью 1969 года Mitsubishi открыла конвейеры по сборке автомобиля Colt Gallant Hardtop, который она с гордостью демонстрировала дистрибьюторам Chrysler, посетившим Японию в составе делегации в рамках EXPO 70 - крупной международной выставки, спонсируемой MITI. Как только наступила дата либерализации, совместное предприятие было введено в действие, и Chrysler начал продавать автомобиль Mitsubishi в США под названием "Dodge Colt". В результате Mitsubishi быстро обошла Toyo * Kogyo* и стала третьим японским автопроизводителем (и, как выяснилось десять лет спустя, когда американский автопроизводитель номер три был вынужден обратиться за помощью к правительству, чтобы остаться в бизнесе, самым прибыльным подразделением Chrysler).
MITI был унижен. Вице-министр Кумагаи был вынужден обратиться к лидерам бизнеса и заявить, что если частные предприятия хотят заключать сделки с иностранцами, то MITI не будет возражать. В MITI считали, что слияние Mitsubishi и Isuzu уже завершено в результате соглашения, парафированного 19 июня 1968 года. В связи с новыми событиями оно, естественно, сорвалось, и Isuzu быстро согласилась на создание другого совместного предприятия с General Motors в соотношении 65:35. У МИТИ было больше рычагов влияния на Isuzu, чем на финансово и политически влиятельную Mitsubishi, и поэтому он переписал соглашение Isuzu-GM таким образом, чтобы GM не получила контроль над компанией. Однако планы МИТИ по реорганизации автомобильной промышленности были явно провалены.
С более широкой точки зрения МИТИ, вероятно, повезло, что эти события произошли именно тогда, когда они произошли. Toyota и Nissan, выбранные МИТИ лидерами отрасли, никогда не подвергались опасности потерять свои позиции; совместные предприятия ослабили американское давление на Японию в плане либерализации; а капитал, притекший в Mitsubishi и Isuzu, придал им сил, обеспечив дополнительные рабочие места для работников автопрома, поставщиков и торговых компаний (C. Itoh - торговая компания Isuzu, а Mitsubishi Shoji* обслуживает Mitsubishi Motors). Но независимо от того, как оценивать исход этого знаменитого инцидента, заслуга в либерализации автомобильной промышленности Японии должна принадлежать Mitsubishi, а не MITI или какому-либо другому элементу японского правительства.
Переворот в Mitsubishi привел к периоду подлинного смятения и неразберихи в министерстве. Чиновники внутри МИТИ разошлись во мнениях относительно предложенной новой формулы промышленной политики; "пенсионеры", вышедшие на пенсию, выразили свое недовольство; лидеры бизнеса заявили, что время пришло; комментаторы всех мастей и направлений высказывали свои мнения. Некоторые утверждали, что МИТИ "укусила за руку его домашняя собака", что "взрослый сын [промышленник] забыл поблагодарить своих родителей [MITI] за их заботу" (этот комментарий Сахаси), и что министерству грозит опасность быть низведенным до статуса Министерства торговли США (одним словом, стать подручным крупного бизнеса; это по мнению MITI, который всегда утверждал, что представляет национальные интересы, а не интересы промышленности).
С другой стороны, нашлись многочисленные критики, которые заявили, что МИТИ стал "невротиком", что он ведет себя как "чрезмерно заботливая мамаша", что он стал не более чем бюрократическим аппаратом.
В рамках министерства Амая Наохиро, руководитель отдела планирования в Секретариате (октябрь 1968 - июнь 1971 гг.), опубликовал важный трактат, в котором ответил на многие критические замечания министерства, а также призвал к созданию "нового MITI" и "нового подхода к промышленной политике". Амайя - самый известный "домашний теоретик" МИТИ. В январе 1962 г., занимая должность помощника начальника отдела общих вопросов Секретариата, он прославился статьей "Что требуют от нас времена?". Это была убедительная аргументированная защита "формулы сотрудничества государственного и частного секторов" Сахаси и нового акцента министерства на реформе "промышленной структуры" как основной линии политики. Поскольку он был тогда молодым чиновником, "первый тезис Амайи" показался некоторым высокопоставленным чиновникам слишком сильным для их вкуса, и они назвали его "наглым хлюпиком", и до 1966 г. его спокойно перевели в японское консульство в Сиднее. К 1980 г. он стал заместителем министра по международным делам - новая должность, созданная в 1976 г. непосредственно при заместителе министра MITI.
Во "второй диссертации Амайи", официально озаглавленной "Основное направление новой политики в области международной торговли и промышленности" (Shin Tsusan* Seisaku no Kihon Hoko* от июня 1969 г.), утверждалось, что министерство должно реагировать на изменения в ценностях общества в отношении дальнейшего высокоскоростного роста. По мнению Амайи, эти изменения произошли потому, что Япония начала переход от развитого индустриального общества к постиндустриальному, и поэтому стране требовалось изменение структуры промышленности, не менее глубокое и труднодостижимое, чем тяжелая и химическая индустриализация 1950-1960-х годов.
Характерными чертами новой структуры промышленности являются (1) рост третичного сектора (услуги) и систематическое (2) укрупнение предприятий по производству потребительских товаров, (3) роботизированные заводы по переработке сырья, (4) технологическая революция в медицине и образовании, (5) многие другие события, связанные с "наукоемкими отраслями", пирамидизация предприятий, обслуживающих высокотехнологичные сборочные производства. Он откровенно признал, что министерство должно возглавить кампанию по интернационализации, борьбе с загрязнением окружающей среды, повышению уровня безопасности продукции и защиты прав потребителей. Он также согласился с "моделью частного руководства промышленностью", хотя и не пояснил, что она подразумевает.
Второй тезис Амайи содержит ядро того, что в итоге стало политикой MITI, определяющей изменение промышленной структуры в 1970-е годы. Однако первая реакция на него внутри компании была неоднозначной. Казалось, что "модель управления промышленностью частного сектора" предполагает отказ от вертикальных промышленных бюро, ориентированных на микрополитику, в пользу горизонтальных функциональных бюро, ориентированных на макрополитику. С этим не хотели соглашаться многие чиновники. Вице-министр Кумагаи считал, что промышленная политика сама по себе подразумевает государственное вмешательство на микроуровне, а все остальное - просто экономическая политика.
В итоге его мнение возобладало, хотя после реформы 1973 г. вертикальные бюро были замаскированы гораздо лучше, чем в период быстрого роста.
Другие чиновники предпочитали свои собственные эвфемизмы для того, что было сформулировано Амайей. Так, например, Морозуми настаивал на том, что экономический рост должен продолжаться, но теперь следует делать упор не на скорость, а на "использование роста" на благо всего общества. Он был обеспокоен тем, чтобы новая политика MITI не стала настолько ориентированной на социальные вопросы, чтобы пренебречь развитием новых отраслей промышленности. Он также признавал, что слишком большая ориентация MITI на социальную сферу приведет к неуправляемым юрисдикционным спорам с другими министерствами. Он также недвусмысленно отверг европейские или американские представления о статичном международном разделении труда: Японии придется конкурировать в компьютерной, авиационной и космической отраслях, и он не готов уступить их какой-либо другой стране.
В свете всех комментариев по поводу "модели управления промышленностью частного сектора" министерство обратилось к Совету по промышленной структуре с просьбой рекомендовать новую промышленную политику на 1970-е годы. Неудивительно, что, поскольку именно он руководил исследовательской работой, совет подтвердил и расширил многие идеи Амайи. Новая политика была опубликована в мае 1971 года. В нем признавалось, что высокие темпы роста привели к таким проблемам, как загрязнение окружающей среды, недостаточные инвестиции в общественные объекты, обезлюдение сельских районов, перенаселенность городов и т.д. В нем предлагалось добавление двух новых стандартов к уже существующим для определения отраслей, подходящих для новой промышленной структуры. Помимо высокой эластичности спроса по доходу и высоких темпов роста производительности труда, это были "стандарт перенаселенности и экологичности" и "стандарт содержания рабочей силы". Эти новые стандарты означали, что министерство будет стараться постепенно выводить из оборота отрасли, способствующие перенаселению и загрязнению окружающей среды, и заменять их высокотехнологичными, бездымными производствами, занимающими очень высокие позиции по шкале добавленной стоимости. Цель заключалась в создании так называемой "наукоемкой промышленной структуры". Для реализации и управления этой политикой было рекомендовано провести полную реформу министерства, которую взялся осуществить заместитель министра Морозуми (июнь 1971 - июль 1973 гг.).
Если весной 1971 г. предложения Совета по промышленной структуре казались несколько дальновидными и долгосрочными, то уже к лету большинство условий, на которых они базировались, устарело. Два министра MITI, Охира* и Миядзава (с ноября 1968 г. по июль 1971 г.), исчерпали свою полезность в попытках разрешить японо-американский текстильный спор. В июле 1971 г. премьер-министр Сато* попросил лидера фракции ЛДП Танаку Какуэя взять на себя управление и попробовать свои силы. Танака был партийным политиком, но с отличием. Он не только не был бывшим высокопоставленным бюрократом, но даже не имел университетского образования. Он был самодостаточным миллионером, занимавшимся строительным, железнодорожным и риэлторским бизнесом, и был членом парламента от родной префектуры Ниигата с 1947 г., когда его впервые избрали в возрасте 29 лет. Через десять лет Киси назначил его министром почт, что сделало его одним из самых молодых членов кабинета в истории Японии, а в 1962 г., когда ему было 44 года, Икэда назначил его министром финансов (с июля 1962 г. по июнь 1965 г.).
После успешной работы на этом ответственном посту Танака стал генеральным секретарем ЛДП, где снискал уважение премьер-министра Сато* за умение организовать две победы партии на всеобщих выборах (январь 1967 г. и декабрь 1969 г.). В Министерстве финансов, а затем в МФТИ он стал известен как министр-активист, который говорил бюрократам, чего он хочет добиться, использовал их как свой личный мозговой трест и часто завоевывал их уважение и лояльность благодаря своему уму и щедрости.
Он был хорошо известен за необычайно острую память, а в прессе его прозвали "компьютерным бульдозером". У него также было много собственных денег, он получал их еще больше благодаря влиятельным позициям в партии и правительстве и эффективно тратил их на расширение своей фракции в Демпартии, что в конечном итоге привело к его падению.
Вскоре после того, как Танака возглавил МИТИ, произошли "потрясения Никсона". До сих пор неясно, мстили ли президент Никсон и советник по национальной безопасности Киссинджер премьер-министру Сато * за то, что он не выполнил условия сделки "текстиль для Окинавы", или же они просто не обратили внимания на Японию в связи с другими своими проблемами (Киссинджер признавал, что ему потребовалось пять лет, чтобы обрести некоторое понимание японских политических процессов).
Как бы то ни было, в июле 1971 г. администрация Никсона обнародовала основные изменения в политике США в отношении КНР, никак не согласовав этот демарш со своим ведущим восточноазиатским союзником, а 16 августа 1971 г. приостановила конвертируемость доллара США в золото и ввела 10-процентную надбавку на импорт на американский рынок. 28 августа 1971 года Банк Японии освободил иену от обменного курса, созданного Доджем в 1949 году, а 19 декабря 1971 года, после заключения Смитсоновского соглашения о прекращении фиксированных валютных курсов, ревальвировал иену в сторону повышения на 16,88% до US$1 = ¥308. Еще до этих драматических событий японские аналитики публиковали книги о "японо-американской экономической войне" и утверждали, что "эпоха японо-американского сотрудничества никогда не вернется". Это оказалось сильно преувеличенным, но в 1971 и 1972 годах этого никто не знал.
Танака блестяще воспользовался потрясениями Никсона. Он открыто выступил за признание Японией Пекина. Его лозунг "Не упустите лодку с Китаем!" разрушил шансы премьер-министра Сато* на сохранение поста. Это также фактически лишило предполагаемого преемника Сато возможности стать премьер-министром: Фукуда Такэо имел несчастье быть назначенным министром иностранных дел всего за две недели до резкого изменения отношений между Вашингтоном и Пекином. (Китайские коммунисты косвенно помогли Танаке, развернув яростную кампанию, утверждая, что он пытается возродить японский милитаризм, и заявили, что не будут иметь дела ни с ним, ни с кем-либо, связанным с ним, на посту премьер-министра Японии).
15 октября 1971 г. Танака ловко завершил текстильный спор, предоставив администрации Никсона то, что она хотела, и одновременно разработав "программу помощи" для японской текстильной промышленности на сумму 200 млрд. йен (включающую государственную закупку излишков оборудования, компенсацию потерь в экспорте и долгосрочные низкопроцентные кредиты для "перестройки производства" и смены профессии).
Танака также предложил стране новое руководство в решении проблемы перенаселенности. После второй диссертации Амайи 1969 года министерство поручило нескольким молодым специалистам изучить серьезность этой проблемы. Они обнаружили, что 73% всего промышленного производства страны сосредоточено в узком поясе вдоль восточного побережья, а в радиусе 30 миль от трех крупнейших городов (Токио, Осака и Нагоя) проживает около 33 млн. человек. Это означает, что 32% населения страны проживало на 1% территории.
Они также привели такие поразительные статистические данные, как то, что в часы пик скорость движения транспорта в Токио составляет всего 5,6 мили в час (на некоторых трассах - 2,5 м/ч), что под дороги в городе отведено всего 12% территории (по сравнению с 43% в Вашингтоне или 23% в Лондоне), что в 1960-е гг. в 22 сельских префектурах резко сократилось население (в нескольких населенных пунктах родной для Танаки префектуры Ниигата были обнаружены пожарные депо, состоящие исключительно из женщин). Для решения этих проблем МИТИ предложил обширную и очень дорогостоящую программу перемещения промышленных предприятий, включающую строительство сети поездов-пулей по всей стране, соединение Сикоку и Хоккайдо с основным островом через систему монументальных мостов и туннелей, а также предоставление сильных налоговых льгот для вывода промышленных предприятий из коридора Токио-Кобе.
Формирование кабинета Танаки, казалось, ознаменовало собой настоящий перелом в японской политике. В противовес постоянному доминированию в правительстве бывших бюрократов, Танака предложил кабинет, состоящий из более молодых партийных политиков, в том числе людей, которые имели опыт указания бюрократии, что она хочет сделать, не стеснялись обвинять бюрократию в ошибках политики и были "активистами", какими министры не были со времен Икеды. Однако они были настолько активны в одном вопросе - расходовании государственных средств, что способствовали возрождению бюрократического управления после нефтяного шока.
Танака добился многого, прежде всего, нормализации отношений между Японией и Китаем. Но практически с самого начала его правления началась серьезная инфляция - период, который в народе стали называть "безумными ценами". Политика Танаки по перемещению промышленных предприятий не была основной причиной, а многие из его крупных строительных проектов были крайне необходимы в любом случае (хотя некоторые обвиняли Танаку в том, что его опыт магната строительной индустрии обеспечивал ему не только политический интерес к ним). Первопричиной "сумасшедших цен" была японская система государственного финансирования и разделенная между политиками и бюрократами ответственность за управление ею. В этом смысле безумные цены были таким же побочным эффектом эпохи высокоскоростного роста, как перенаселенность и загрязнение окружающей среды. К концу правления Танаки в стране возрождались термины, не звучавшие со времен оккупации - экономический контроль (keizai tosei *) и экономическая полиция (keizai keisatsu).
Проблема заключалась в избыточной ликвидности. Министерство финансов никогда не верило, что Японию можно заставить отказаться от торговых преимуществ, связанных с заниженной валютой, и установленный им в конце 1971 г. курс иены по отношению к доллару все еще оставался значительно заниженным (плавающий курс иены был разрешен только после 1973 г.). Однако многие фирмы вели бизнес, ориентируясь на внутренний, более высокий курс, и улавливали разницу. Кроме того, в результате инвестиционного бума конца 1960-х годов в промышленности вновь образовался значительный избыток мощностей. В результате в первой половине 1970-х годов наблюдался спад инвестиций, а из-за опасности иностранного протекционизма старый "спасательный круг" в виде стимулирования экспорта также не был так легко доступен, как десять лет назад. 31 марта 1970 г. правительство даже пошло на косметический шаг - переименовало старый Высший экспортный совет в Торговый совет. Продолжающийся протекционизм со стороны Японии также создавал проблемы, поскольку правительство запрещало импортерам тратить свои деньги на некоторые товары, например, пиломатериалы, чтобы защитить отечественную промышленность.
В эту экономическую среду правительство Танаки вливало деньги, как никогда ранее, как в связи с программой рассредоточения промышленности, так и потому, что считало необходимым расплатиться с промышленными предприятиями, которые, по его мнению, пострадали от либерализации капитала, "потрясений Никсона" или урегулирования текстильного спора. Сам МИТИ признает, что в течение месяца после "потрясений Никсона" 1971 г. бюджеты общего счета и инвестиций были увеличены на 234 млрд. иен (якобы для спасения средних и мелких предприятий), и Танака заставил обычно независимое Бюджетное бюро Министерства финансов дать ему все, что он хотел. По приказу Танаки директор бюджетного бюро Аидзава Хидеюки увеличил бюджет 1973 финансового года по сравнению с предыдущим годом примерно на 24,6%.
Как утверждает Джон Кэмпбелл, "основным реальным эффектом плана [Танаки по разгону], похоже, было простое оправдание высоких расходов, что позволило либерал-демократам и даже Министерству финансов накинуть плащ добродетели и высокой цели на бюджет, который, в конечном счете, был не более чем самой большой свиной бочкой в истории японских государственных финансов".
Возникшая в результате инфляционная ситуация ничем не напоминала спираль цен во время Первой мировой войны, которая привела к рисовым бунтам. И вновь, как и в 1917 году, в авангарде спекулятивного бума оказались торговые компании. Помимо всех прочих предприятий, у торговых компаний было слишком много денег, которые простаивали без дела, и их некуда было потратить. Они начали вкладывать деньги в землю, что привело к небывалому росту стоимости недвижимости. Например, Mitsubishi Trading Company приобрела старые помещения телерадиовещательной станции NHK в самом центре Токио по цене 6 млн. иен за квадратный метр, что в несколько раз превышало официально установленную цену, и это обрушило на торговую компанию волну критики. Тем не менее, деньги у нее были, а недвижимость была лучшим средством защиты от инфляции.
Серьезные политические проблемы возникли, когда компании общей торговли начали спекулировать товарами повседневного спроса и удерживать их на рынке в ожидании дальнейшего роста цен. Как и в 1917 году, пресса и общественность стали подозревать, что захват рынка и удержание товаров с рынка были основными причинами безумных цен. Когда во второй половине 1973 г. цены на сталь резко возросли, критика стала сосредотачиваться на монополиях и картелях, которые должны были быть незаконными, но, как известно, процветали под защитой административного руководства MITI. Многие группы потребителей стали утверждать, что "частная модель управления промышленностью" сводится к "модели управления дзайбацу", избежание которой было первоначальным обоснованием в 1930-х годах для передачи управления промышленностью в руки государства.
10 марта 1973 г. новый отдел регулирования цен Агентства экономического планирования внес на рассмотрение парламента законопроект "Закон о временных мерах против кайсиме и уриосими товаров повседневного спроса" (Seikatsu Kanren Busshi no Kaishime oyobi Urioshimi ni tai suru Rinji Sochi ni kan suru Horitsu *), наделяющий правительство новыми полномочиями по контролю над ценами. Дебаты по этому закону вызвали критику в адрес МИТИ и крупного бизнеса, не уступающую той, что была во времена "диеты загрязнения". Закон (№ 48) был принят и введен в действие 6 июля, задолго до того, как нефтяной кризис осложнил эти проблемы.
Именно в середине периода "безумных цен" и всего за три месяца до первого нефтяного шока МИТИ представил свой организационный "новый облик". Переписав закон о создании МИТИ (№ 66 от 25 июля 1973 г.), министр Накасонэ и заместитель министра Морозуми произвели перестановки в министерстве, чтобы успокоить его критиков, позволить ему справиться с новыми проблемами и защитить свои проверенные возможности. Это был первый комплексный пересмотр структуры MITI с 1952 года, и в министерстве его назвали "реформой века".
По сути, Морозуми сохранил оба бюро - международной торговли и содействия торговле, но переименовал их; переименовал Бюро предприятий в Бюро промышленной политики и дал ему новые разделы - "Структура промышленности" и "Поведение бизнеса"; объединил старые бюро легкой и тяжелой промышленности в новое Бюро базовой промышленности (металлы и химикаты вместе); создано новое Бюро машиностроения и информационной промышленности, объединившее под одним началом электронику, компьютеры, автомобили и общее машиностроение (к этой группировке мы вернемся позже); старое Бюро текстильной промышленности преобразовано в Бюро промышленности потребительских товаров; создано новое внешнее агентство - Агентство природных ресурсов и энергетики (NREA), объединившее управление нефтяной, угольной, энергосберегающей и коммунальной промышленностью (включая атомную энергетику) в одно мощное подразделение.
В день вступления в силу новой структуры Морозуми ушел в отставку, а ее реализацию передал Ямасита Эймэй (выпускник 1943 г., бывший первый секретарь посольства Канады, заместитель директора Бюро тяжелой промышленности, начальник Химического бюро, Бюро международной торговли и Предприятий). 6 октября 1973 года разразилась "четвертая ближневосточная война" (так называют ее японцы). Через десять дней шесть стран, входящих в Организацию стран-экспортеров нефти, подняли цены на нефть на 21%, а 20 октября шесть ближневосточных государств приостановили поставки нефти странам, поддерживающим Израиль. Нефтяной шок" - событие гораздо более важное, чем то, что в японской прессе называли "шоком Никсона", - поразил Японию и весь мир с ошеломляющей силой. 16 ноября 1973 г. кабинет министров принял "Политику чрезвычайных нефтяных контрмер", предписывающую программы экономии нефти, а японские политические лидеры, включая министра МИТИ Накасонэ, отправились в поездки на Ближний Восток, чтобы попытаться завоевать друзей среди стран, на которые они раньше не обращали особого внимания. Япония являлась крупнейшим в мире импортером нефти и полностью зависела от Ближнего Востока. (Одним из проектов, которые Накасонэ согласился построить в этом регионе для укрепления отношений, был нефтехимический комплекс в Бандар-Шахпуре стоимостью 3 млрд. долл. после революции 1979 года в Иране. По иронии судьбы, за его строительство отвечал вице-министр Ямасита Эймей, который после отставки стал руководителем Mitsui Trading Company. Перерасход средств, революционные потрясения и ущерб, нанесенный войной между Ираном и Ираком, возможно, превратили его в один из самых дорогостоящих проектов по оказанию иностранной помощи, которые когда-либо предпринимали японцы).
Значение нефтяного шока для целей данного исследования заключается в том, что он в очередной раз напомнил японскому народу о том, что ему нужна официальная бюрократия.
Непосредственной проблемой министерства стало влияние нефтяного кризиса на и без того "сумасшедшие" цены. Сначала подорожало печное топливо, а затем и вовсе исчезло из продажи. Затем в дефиците оказались туалетная бумага, а затем и бытовая химия. Население было убеждено, что промышленные картели используют кризис для получения огромных прибылей. В стране воцарилась атмосфера, подобная той, что была во время рисовых бунтов. Министр Накасонэ создал в MITI командный пункт, который укомплектовал своими начальниками бюро и руководителями секций бумажной и целлюлозной промышленности в Бюро промышленности потребительских товаров (отвечающей за туалетную бумагу) и секций химических продуктов в Бюро базовой промышленности (отвечающей за стиральный порошок). Когда водители такси объявляли забастовку из-за нехватки сжиженного нефтяного газа, или домохозяйки устраивали бунт в Осаке из-за нехватки керосина, или перед супермаркетами, где якобы продавалась туалетная бумага, обнаруживались длинные очереди, руководители MITI пытались отправить срочные грузы, чтобы успокоить паническую скупку. Старые бюрократы от промышленной политики, воспитанные на лозунге "сталь - рис промышленности", теперь оказались заняты товарами народного потребления и раздраженными домохозяйками. Руководители министерства, начавшие свою карьеру в период оккупации, говорят, что это напоминает им времена Стабилизационного совета по экономике, когда МКИ осуществлял контроль над всеми товарами.
В результате этой неразберихи появились два новых закона: Закон о чрезвычайных мерах по стабилизации жизнеобеспечения населения (Kokumin Seikatsu Antei Kinkyu* Sochi Ho*, № 121 от 22 декабря 1973 г.) и Закон о нормализации спроса и предложения на нефть (Sekiyu Jukyu* Tekiseika Ho, № 122, также от 22 декабря). Они наделяли МИТИ широкими полномочиями требовать от оптовых и розничных торговцев отчетов об их поставках, устанавливать стандартные цены на определенные товары, составлять планы поставок потребительских товаров и штрафовать нарушителей. Накамура сравнивает закон о нефти с законом Ёсино о контроле над торговлей от сентября 1937 г., а Какума видит в обоих законах 1973 г. возврат, по крайней мере, к периоду действия закона Сахаси о специальных мерах.
По сути, новые законы узаконили административное руководство МИТИ и официально признали, что административное руководство отвечает национальным интересам. Ни один из законов не создал "третью эпоху контроля", как опасались некоторые, но они начали смещать баланс в Японии от "самоконтроля" в сторону "государственного контроля".
И все же в 1973 году, когда инфляция в стране достигла 29%, вопрос о том, служат ли административные указания МИТИ национальным интересам или только интересам крупного бизнеса, оставался крайне спорным. Именно Комиссия по справедливой торговле поставила этот вопрос во главу угла. 24 октября 1972 г. премьер-министр Танака назначил на этот пост весьма необычного и независимого бывшего бюрократа Такахаси Тосихидэ (возглавлял банковское бюро Министерства финансов с апреля 1963 по июнь 1965 г., т.е. в период, в котором бюро находилось в постоянном конфликте с Сахаси по поводу Закона о специальных мерах), как председатель Комиссии по справедливой торговле. Такахаси просто считал, что в его обязанности входит защита антимонопольного законодательства, несмотря на то, что в последние годы оно повсеместно игнорировалось. Он также был убежден, что экономические события 1972 и 1973 гг. были связаны с игнорированием антимонопольного закона.
Такахаси мог бы выбрать любую из нескольких отраслей промышленности для аргументации своей позиции (например, сталелитейную), но в связи с нефтяным кризисом он выбрал нефтеперерабатывающую и нефтераспределительную промышленность. 27 ноября 1973 г. сотрудники Комиссии по справедливой торговле ворвались в офисы и потребовали предъявить бухгалтерские книги Японской нефтяной ассоциации и двенадцати нефтяных компаний. Согласно заявлению FTC, "выездная проверка была проведена с целью расследования сообщения о том, что нефтяные компании повысили цены на свою продукцию и ограничили поставки по инициативе ассоциации".
19 февраля 1974 г. на основании собранных инспекторами документов Такахаси предъявил ассоциации и компаниям обвинение в создании незаконного ценового картеля и передал дело в Высшую прокуратуру Токио. Это было сенсационное событие: фотография Такахаси на той неделе была на обложке большинства национальных журналов, и оно стало еще более сенсационным, когда нефтяные компании ответили, что все, что они делали сообща, соответствовало административным указаниям МИТИ.
Прокуроры вызвали многих чиновников МИТИ, включая Иидзуку Сиро*, в то время директора Бюро базовых отраслей промышленности, ранее отвечавшего за административное руководство нефтяной отраслью, и подробно расспросили их о намерениях, связанных с административным руководством, о том, какую роль в нем сыграла Нефтяная ассоциация, и о многих других вопросах, которые МИТИ было неприятно освещать в газетах. Вице-министр Ямасита, встретившись с прессой, гневно отрицал, что МИТИ потворствует незаконным действиям; он утверждал, что цены нефтяных компаний выросли бы в два раза, если бы административное руководство министерства не предотвратило этого.
28 мая 1974 года прокуратура предъявила обвинения Нефтяной ассоциации, двенадцати компаниям и семнадцати их руководителям, обвинив их в преступном нарушении статей 3 и 8 Антимонопольного закона, а именно в том, что в период с декабря 1972 года по ноябрь 1973 года руководители компаний провели около пяти встреч и заключили незаконные соглашения между собой о повышении цен и изъятии продукции с рынка. Обвинения в адрес МИТИ не выдвигались, как не упоминалось в обвинительном заключении и административное руководство, однако подсудимые дали понять, что оба эти фактора станут основой их защиты. Каждому из руководителей грозит максимальное наказание в виде трех лет лишения свободы или штрафа в размере 500 тыс. иен.
Так начался знаменитый "черный картель". По сообщениям прессы, женщины из Федерации домохозяек неоднократно кричали "банзай", услышав новость об обвинительных заключениях, но Кейданрен был явно недоволен. Председатель FTC Такахаси заявил, что обвинительные заключения должны послужить предостережением для других. MITI заявил, что его административное руководство было "предано" нефтяными компаниями, и что он планирует проанализировать весь этот вопрос для принятия дальнейших политических мер. На пресс-конференции заместитель министра Ямасита также заявил, что он надеется, что японские промышленники не "потеряют мотивацию" и не впадут в "отчаяние" в результате предъявления обвинений.
Это дело стало первым уголовным преследованием за нарушение антимонопольного законодательства с момента его принятия, а также первым случаем критики административных указаний со стороны государственного чиновника по долгу службы с момента появления такой практики. Однако более важным, чем само дело, которое затянулось в судах до 1980 г., когда Токийский высший суд окончательно постановил, что МИТИ не имеет права заставлять компании ограничивать производство с помощью административных указаний, была попытка председателя ФТК Такахаси укрепить антимонопольный закон. 18 сентября 1974 г. ФТК опубликовала предложенные ею изменения, в том числе одно из них давало ей право предписывать компаниям прекратить картели и снизить цены (в соответствии с действовавшим в то время Законом об антимонопольной деятельности комиссия могла только предупреждать). Также предлагалось ужесточить правила разделения компаний, достигших практически монопольного контроля над своими отраслями, разрешить преследование за ценовой сговор на основании только косвенных доказательств и внести ряд других изменений.
Несмотря на то, что Keidanren и MITI яростно сопротивлялись пересмотру ПОД, дело FTC получило новый импульс, когда в ноябре разразился скандал, связанный с расходованием премьер-министром Танакой огромных сумм денег на июльских выборах в верхнюю палату парламента и обвинениями в том, что он получил личную прибыль от пребывания на этом посту и, что еще хуже, не сообщил об этом в налоговые органы. Никаких судебных разбирательств против него не последовало, но 26 ноября он подал в отставку с поста премьер-министра. Поскольку ЛДП упала в общественном мнении на новый уровень, вице-президент ЛДП Сиина Эцусабуро* обратился к Мики Такэо (министр МИТИ в бытность Сахаси заместителем министра); среди политиков Мики был известен как "мистер Чистота".
К несчастью для Мики и Такахаси, спонсорской поддержки премьер-министра оказалось недостаточно. Чтобы сохранить лицо премьер-министра, нижняя палата приняла законопроект о пересмотре Закона о борьбе с отмыванием денег, но только при условии, что Сиина устроит его отмену в верхней палате, что он и сделал. В феврале 1976 г. Такахаси подал в отставку из-за разочарования и болезни. Однако, как только он покинул сцену, экономические критики назвали его самым ярким и эффективным председателем в истории ФТК, а ЛДП, имевшая в обеих палатах минимальное большинство, обнаружила, что предложенный им пересмотр антимонопольного закона пользуется популярностью у населения. Таким образом, 3 июня 1977 г. был принят значительно смягченный вариант закона Такахаси, который несколько усложнил деятельность компаний по созданию откровенно незаконных картелей и предоставил ФТК ограниченные полномочия по разрушению монополий.
Дело о "черном картеле" и пересмотр антимонопольного законодательства поставили МИТИ в известность о том, что административное руководство должно использоваться в интересах страны и народа и что министерство должно остерегаться злоупотребления своими полномочиями. МИТИ было нелегко принять это послание, но в конце концов оно уловило суть. Как сказал бывший заместитель министра Морозуми в своей лекции для своих коллег по бюрократическому цеху, как бы это ни раздражало, чиновники обязаны действовать в рамках закона и на основе закона.
Под давлением всех этих внешних событий и собственных внутренних реформ министерство наконец-то начало выходить на международный уровень. В 1974 г. новый отдел промышленной структуры в Бюро промышленной политики, возглавляемый экономистом Намики Нобуёси, получившим образование в Гарварде, написал новые планы промышленной структуры, которые значительно превосходили как тезисы Амайи 1969 г., так и план Совета по промышленной структуре 1971 г. В новых планах были учтены нефтяной кризис, экономические конфликты в США, общественное мнение. В новых планах были учтены и нефтяной кризис, и экономические конфликты с США и Европой, и изменившееся отношение общества к экономическому росту, и текущий спад.
1 ноября 1974 г. министерство опубликовало свое первое "долгосрочное видение" промышленной структуры, которое ежегодно пересматривалось в течение всего десятилетия и выносилось на общественное обсуждение. В нем были установлены жесткие стандарты энергосбережения и накопления запасов нефти, подробно описано, как будет выглядеть "наукоемкая промышленная структура", протекционизм назван серьезной угрозой и выдвинуто требование "интернационализации" Японии для ее же блага, а также в общих чертах объяснено общественности и политикам экономическое положение и куда необходимо двигаться для дальнейшего процветания. В концепции также была представлена концепция "планово-ориентированной рыночной экономики". По сути, это старая формула Сахаси "государственно-частного сотрудничества", институционализированная в правительстве; она возлагает на Совет по промышленной структуре ответственность за ежегодную координацию бюджетных приоритетов, инвестиционных решений, расходов на исследования и разработки.
Либерализация капитала была окончательно достигнута в годы, последовавшие за первым заявлением о "видении". 1 мая 1973 г. правительство объявило о "стопроцентной либерализации" Японии, но при этом сохранялась защита 22 отраслей в качестве исключений, действовали старые правила в отношении совместных и дочерних предприятий, а также многочисленные административные ограничения как на торговлю, так и на перемещение капитала ("нетарифные барьеры", как их называют). Четыре из исключительных отраслей были стандартными "священными коровами" всех стран: сельское хозяйство, горнодобывающая промышленность, нефтяная промышленность и розничная торговля, а одна - производство изделий из кожи - была включена в список для защиты средств к существованию японского низшего класса - буракумин. Остальные 17 отраслей представляли собой новые стратегические отрасли, которые развивал МИТИ.
Наиболее известным примером являются компьютеры. С конца 1960-х годов МИТИ вливало деньги в отечественные компьютерные исследования, подталкивало компании к кейрецу, лицензировало иностранные технологии, сдерживало конкурентов - словом, МИТИ сформулировало и реализовало стандартную программу развития по образцу 1950-х годов. Создание Бюро машиностроительной и информационной промышленности отражало эту кампанию: бюро специально связывало компьютеры и машины, чтобы подготовить почву для отраслей, которые министерство определило в качестве экспортных лидеров после автомобилей - полупроводников, станков с числовым программным управлением, роботов и современных потребительских электронных товаров, таких как видеокассетные магнитофоны. Однако к середине 1970-х годов МИТИ осознало, что протекционизм больше нельзя использовать в качестве одного из инструментов своей политики, и поэтому назначило полную либерализацию компьютерной отрасли на 1 апреля 1976 года. В это же время было открыто большинство других 17 исключительных отраслей, а также розничная торговля.
Следующим важным признаком интернационализации стало решение министерства ликвидировать свои основные уставные полномочия - Закон о контроле за валютой и внешней торговлей 1949 г. и Закон об иностранном капитале 1950 г. 11 ноября 1979 г., почти через 30 лет после того, как SCAP одобрил это решение в качестве временной меры, Совет Министров принял пересмотренный MITI Закон о торговле. Эта редакция, вступившая в силу через год, отменила Закон об иностранном капитале и свел полномочия правительства к остаточным правам вмешательства в экономику в случае трудностей с платежным балансом или других чрезвычайных ситуаций.
Новые экономические условия 1970-х годов также предоставили МИТИ возможность реализовать многие старые функции, отточенные им за предыдущие 50 лет. Например, в конце 1970-х годов он занимался созданием картелей в "структурно депрессивных отраслях" (текстильная, резиновая, сталелитейная, цветная металлургия, судостроение, некоторые виды нефтехимии) с целью распределения долей рынка, подлежащих сокращению, и количества работников, подлежащих переобучению или пенсионному обеспечению. На основании Закона о временных мерах по стабилизации определенных депрессивных отраслей (Tokutei Fukyo* Sangyo* Antei Rinji Sochi Ho*, от 15 мая 1978 г.) МИТИ создал фонд в размере 10 млрд. йен (8 млрд. йен из средств Банка развития и 2 млрд. йен из средств промышленности) для выплаты компаниям компенсации за ликвидацию избыточных мощностей, а также добился исключения из антимонопольного законодательства (против которого выступала ФТК) для "картелей, ограничивающих инвестиции" и слияний, целью которых было сокращение избыточных мощностей.
Положительным моментом является то, что за годы после нефтяного шока министерство перевело большую часть производства электроэнергии с нефти на сжиженный природный газ, сжиженный нефтяной газ или уголь. Кроме того, по состоянию на 1980 год производство атомной энергии увеличилось примерно на 58%; около половины из 43 доменных печей страны были переведены с тяжелой нефти на кокс и смолу (и планировалось перевести все печи); импорт нефти сократился более чем на 10% по сравнению с уровнем 1973 года; были созданы запасы нефти более чем на сто дней; диверсифицированы источники поставок с Ближнего Востока (в частности, в Мексику).
Несмотря на беспорядки, царившие в министерстве в 1970-е годы, к концу десятилетия у его руководителей были основания для удовлетворения. Япония с лихвой выполнила ту долгосрочную цель, которую поставили перед ней бюрократы после войны: она действительно догнала страны Западной Европы и Северной Америки. Из нищеты 1930-х годов, смерти и разрушений 1940-х годов Япония вышла на один из самых высоких уровней дохода на душу населения в мире. В течение десятилетия японская экономика также пережила два нефтяных кризиса и вышла из них в более сильном состоянии, несмотря на то, что Япония оставалась самой уязвимой из мировых экономик к перебоям в коммерческой деятельности.
Глава 9. Японская модель
История современного государства - это история непрерывного расширения функций государства. От традиционной заботы об обороне, правосудии и коммуникациях оно расширилось до образования, физического, психического и нравственного здоровья, контроля рождаемости, защиты прав потребителей, экологического равновесия, ликвидации бедности и, наконец, в тоталитарных социальных системах (как следует из самого термина) - до попытки устранить различие между государством и обществом. В тоталитарных системах государство пытается делать все. Мы начали эту книгу с выделения государства регулирования и государства развития, но этим вряд ли исчерпываются функции государства в конце ХХ века. Сегодня существуют государства всеобщего благосостояния, религиозные государства, государства равенства, государства обороны, революционные государства и т.д. Все это говорит о том, что бесчисленное множество дел, которые делает государство, можно расположить в грубом порядке в соответствии с его приоритетами, и первый приоритет государства будет определять его сущность. Конечно, возможно, что эти приоритеты будут меняться, меняя тем самым природу государства, и что в некоторые периоды путаница в приоритетах будет приводить к тому, что различные части государства будут действовать не по назначению.
Эффективность японского государства в экономической сфере объясняется, прежде всего, его приоритетами. Более 50 лет японское государство уделяет первостепенное внимание экономическому развитию. Это не означает, что на протяжении всего этого периода государство всегда эффективно реализовывало свои приоритеты, но последовательность и преемственность приоритетов породила процесс обучения, который сделал государство во второй половине периода гораздо более эффективным, чем в первой. Некоторые направления экономической политики японского государства не отменяют того факта, что приоритеты развития Японии были неизменными, например, империализм Тихоокеанской войны. Государство, пытающееся сравняться с Японией по экономическим достижениям, должно придерживаться тех же приоритетов, что и Япония. Оно должно быть прежде всего государством развития и только потом государством регулирования, благосостояния, равенства или каким-либо другим функциональным государством, которое общество может пожелать принять. Разумеется, такая приверженность развитию не гарантирует особой степени успеха, а является лишь предпосылкой.
Учитывая, что государственные приоритеты Японии на протяжении середины ХХ века были удивительно последовательными, следует добавить, что результаты их реализации были неоднозначными. При этом не ставятся под сомнение большие и длительные достижения японской экономики после 1955 года. Экономическая мощь страны в конце 1970-х годов и ее коллективная мудрость в отношении того, что необходимо для содержания 115 млн. человек при незначительных природных ресурсах при ВНП на душу населения около 9-10 тыс. долл. 1978 г., позволяют предположить, что Япония будет в состоянии поддерживать численность собственного населения в привычном для нее режиме, а также вносить вклад в благосостояние других стран в течение многих десятилетий. Скорее, речь идет о том, что система высоких темпов роста не может быть сведена к какому-либо конкретному устройству или институту, к норме сбережений, системе занятости или банковской системе, и что система высоких темпов роста, безусловно, не была изобретением какого-либо одного человека или партии в определенный период времени. Достижения Японии стали результатом сложного процесса обучения и адаптации, который в современных условиях начался с финансовой паники 1927 года и завершился корректировкой после нефтяного шока 1973 года.
Система высоких темпов роста, как и основные приоритеты государства, была для Японии не столько выбором, сколько необходимостью: она выросла из целого ряда экономических кризисов, обрушившихся на страну в эпоху Сёва. Наиболее очевидными из них, помимо финансовой паники 1927 года и нефтяного шока, являются вторжение в Маньчжурию в 1931 году, фашистские атаки на капитализм в 1930-е годы, война с Китаем в 1937-1941 годах, Тихоокеанская война, крах экономики в 1946 году, "линия Доджа" 1949 года, спад после Корейской войны 1954 года, либерализация торговли начала 1960-х годов, спад 1965 года, либерализация капитала 196776 годов, кризис здравоохранения и безопасности начала 1970-х годов. Конечно, отрадно, что Япония в итоге получила мощную концепцию достижения своих приоритетов и затем строго и тщательно ее реализовала. Но было бы аисторично и неинформированно рассуждать, если бы не отметить, что система высоких темпов роста в Японии стала результатом одного из самых болезненных этапов перехода к современности, который когда-либо приходилось переживать любой стране.
Возможно, другое государство сможет перенять японские приоритеты и систему высоких темпов роста, не дублируя историю Японии, но опасность институциональной абстракции столь же велика, как и потенциальные преимущества. Во-первых, именно история бедности и войны в Японии в первую очередь сформировала и узаконила приоритеты Японии среди населения. Знаменитый японский консенсус, то есть широкая народная поддержка и готовность упорно трудиться во имя экономического развития, характерные для японцев в 1950-1960-е годы, - это не столько культурная черта, сколько вопрос тяжелого опыта и мобилизации значительной части населения на поддержку экономических целей. Готовность японцев подчинить желания отдельного человека желаниям группы заметно ослабевает по мере того, как на сцену выходят поколения, не имевшие опыта нищеты, войны и оккупации. На сегодняшний день Япония не сталкивается с проблемами эгалитаризма, характерными для других государств, по той простой причине, что все японцы стали одинаково бедными в результате войны и послевоенной инфляции, а также потому, что для всех практических целей она запрещает иммиграцию в свою социальную систему.
Приоритеты японского государства вытекают прежде всего из оценки ситуационных императивов Японии и являются в этом смысле продуктом не культуры, социальной организации или замкнутости, а рациональности. К таким ситуационным императивам относятся поздний период развития, недостаток природных ресурсов, многочисленность населения, необходимость торговли и ограничения международного платежного баланса. Можно, конечно, позаимствовать приоритеты и институты Японии, но ситуативный национализм ее народа в 1950-1960-е годы - это то, что другой народ должен развивать, а не заимствовать. В 1920-1930-е годы Япония пыталась решить экономические проблемы, передав государству ответственность за развитие экономики. Разумеется, то, что государство сделало в 1930-е годы, ухудшило, а не улучшило ситуацию, но тот факт, что существовали альтернативы, более предпочтительные, чем те, которые были приняты, не умаляет рациональности приоритетов. Те же ситуационные императивы существуют в Японии и сегодня, хотя они и смягчены зарубежными инвестициями, положительным сальдо торгового баланса, диверсификацией рынков и т.д. Развитие экономики было главным приоритетом японского государства, поскольку любой другой путь предполагал иждивенчество, бедность и возможный распад социальной системы. Независимо от резкой смены политического режима, происходившей в течение всей эпохи Сёва * экономические приоритеты всегда находились на первом или почти первом месте в повестке дня государства, и это константа, которая вряд ли изменится.
Возможно, это и удивительно, но в свете решительных действий американских оккупантов по изменению японских экономических институтов значительная степень преемственности в средствах достижения экономического развития сохраняется и в эпоху Сёва. Преемственность, конечно же, заключается в дискредитировавшей себя опоре на военную силу для достижения экономической безопасности посредством империализма. Этот путь оказался настолько неудачным, что после 1945 года он был полностью отвергнут. Но это не означает, что сугубо экономическая политика развития, которую пытались проводить в эпоху милитаризма, была или должна была быть отвергнута. Вместо того чтобы быть отвергнутыми, они стали репертуаром политических инструментов, которые могли быть использованы вновь после достижения мира и независимости. В этом нет ничего удивительного: как активизм послевоенного американского государства имел свои корни в "Новом курсе", как тотализм послевоенного советского государства имел свои корни в сталинизме первой пятилетки, так и девелопмент послевоенного японского государства имел свои корни в экономических инициативах 1930-х годов. В этом смысле опыт 1930-1940-х годов отнюдь не был полностью негативным для послевоенной Японии: именно в эти годы впервые были опробованы управленческие инструменты государства развития, некоторые из них были отвергнуты, а другие оказались полезными. Преодоление депрессии требовало экономического развития, подготовка к войне и ведение боевых действий - экономического развития, послевоенное восстановление - экономического развития, независимость от американской помощи - экономического развития. Средства достижения развития для одной цели в конечном счете оказывались одинаково хороши для других целей.
Среди различных инструментов государственной политики в предвоенные и послевоенные годы прослеживается поразительная преемственность. Йошино и Киши открыли рационализацию промышленности в конце 1920-х годов как средство преодоления экономического спада; их последователи Ямамото, Тамаки, Хираи, Исихара, Уэно, Токунага, Мацуо, Имаи и Сахаси вновь применили ее в 1950-1960-е годы для создания современных конкурентоспособных предприятий. В оба периода государство пыталось заменить конкуренцию сотрудничеством, не теряя при этом полностью преимуществ конкуренции. Государственный контроль над конвертируемостью валюты продолжался непрерывно с 1933 по 1964 год и в ослабленной форме сохранялся даже после этого. Закон о нефтяной промышленности 1934 года стал точной моделью для Закона о нефтяной промышленности 1962 года. Планы и стиль планирования Планового совета при Кабинете министров были перенесены в Совет по экономической стабилизации и Агентство экономического планирования, особенно в части использования валютных бюджетов для реализации своих планов. Уникальные структурные особенности МИТИ - вертикальные бюро по каждой стратегической отрасли, Бюро предприятий и Секретариат (образованные от старых Бюро общих дел МКИ и Бюро общей мобилизации ММ) - датируются соответственно 1939, 1942 и 1943 годами. Они продолжали существовать в МИТИ вплоть до 1973 г., не меняя своих функций и даже, в некоторых случаях, названия. Административное руководство берет свое начало в Законе о контроле над важными отраслями промышленности 1931 года. Сама промышленная политика, разумеется, была частью японского правительственного лексикона как в 1935, так и в 1955 году.
Пожалуй, наибольшая преемственность наблюдается в отношении людей, проводивших промышленную политику государства. Ёсино, Киси, Сиина, Уэмура и практически все другие руководители политических, банковских, промышленных и экономических структур занимали видное место в общественной жизни до, во время и после войны. Преемственность между MCI и MITI имеет не только историко-организационный, но и биографический характер. Конец 1970-х годов ознаменовал собой конец эпохи, но прежде всего это была смена поколений: высшие руководители бюрократии уже не были людьми, имевшими опыт службы в военное время и послевоенной оккупации. Новые сотрудники МИТИ в 1980-е годы будут молодыми японцами, родившимися в 1960-е годы, и их легкое знакомство с миром и процветанием отличает их от всех других японцев, родившихся в предыдущие годы ХХ века.
Изменения, на которые пришлось пойти МИТИ в конце 1970-х годов, были вызваны, по крайней мере, отчасти тем, что идеи людей, руководивших японской экономикой примерно с 1935 по 1965 год, - поколения, которое характеризует Сахаси, - уже не соответствовали новым проблемам, стоявшим перед страной и министерством. Старые кадры были, прежде всего, менеджерами тяжелой и химической индустриализации. Но в 1970-е и последующие годы потребовались специалисты по управлению уже индустриализованной экономикой, вес которой накладывал на нее глобальные обязательства. Заслуга МИТИ в том, что он подготовил таких руководителей, и в том, что они взяли курс на новое изменение промышленной структуры с упором на постиндустриальные "наукоемкие" отрасли. Однако самой большой гарантией их успеха в столь сложном деле было то, что они были воспитаны в организации, которая уже однажды изменила промышленную структуру.
Фундаментальной проблемой системы государственного управления высокими темпами роста является проблема взаимоотношений между государственной бюрократией и частным бизнесом. Эта проблема возникла в самом начале становления индустриальной системы.
Временное бюро промышленной рациональности Ёсино проводило пробную политику в схемах и продолжало действовать вплоть до восстания Mitsubishi и атаки Комиссии по справедливой торговле на картель MITI по административному руководству нефтеперерабатывающей промышленностью. Это проблема, которая никогда не исчезнет, она присуща капиталистическому государству развития. За последние 50 лет Япония разработала и попыталась реализовать три различных решения этой проблемы: самоконтроль, государственный контроль и сотрудничество. Ни одно из них не является идеальным, но каждое предпочтительнее чистого laissez faire или государственного социализма до тех пор, пока форсированное развитие остается главным приоритетом государства.
Самоконтроль означает, что государство лицензирует частные предприятия для достижения целей развития. Типичным институтом является спонсируемый государством картель, когда государство разрешает создание картелей в отраслях, которые оно считает стратегическими, но затем возлагает на сами предприятия задачу по созданию и функционированию картеля. Именно такой подход был принят для Закона о контроле над важными отраслями промышленности в 1931 году, а также для сталелитейной промышленности, начиная с системы государственных продаж 1958 года и заканчивая инцидентом с Sumitomo Metals Company в 1965 году. Основное преимущество такой формы взаимоотношений государства и бизнеса заключается в том, что она обеспечивает наибольшую степень конкуренции и частного управления в условиях развивающейся государственной системы. Ее главный недостаток заключается в том, что она ведет к контролю над отраслью со стороны крупнейших групп (как при господстве дзайбацу), а также к вероятности расхождения интересов крупных операторов с интересами государства (как, например, в "контрольных ассоциациях" военного времени). Именно такая форма взаимоотношений государства и бизнеса обычно предпочитается крупным бизнесом.
Под государственным контролем понимается попытка отделить управление от собственности и поставить управление под государственный контроль. Обычно такую форму отношений предпочитали "реформаторские" (или "контрольные") бюрократы конца 1930-х годов и вся государственная бюрократия в период послевоенного восстановления и на ранних этапах скоростного роста. Его главное преимущество состоит в том, что приоритеты государства превалируют над приоритетами частного предпринимательства. Ее основные недостатки - подавление конкуренции и, как следствие, допущение грубой неэффективности в экономике, а также поощрение безответственного управления. В Японии наиболее близкие к ней формы государственного управления существовали в Маньчжурии, в довоенной и военной электроэнергетике, в военно-оборонных компаниях, в послевоенной угольной промышленности и в сотне с лишним государственных корпораций современной Японии. Неэффективность государственного контроля принято винить в низких показателях японской промышленности во время Тихоокеанской войны.
Третья форма взаимоотношений государства и бизнеса - сотрудничество государственного и частного секторов - является, безусловно, наиболее важной. Хотя все три формы существовали на протяжении всех 50 лет исследования (в основном в зависимости от колебаний политической власти государства и частных предприятий), общая картина развития с конца 1920-х гг. была такова: от самокоординации к ее противоположности - государственному контролю, а затем к синтезу этих двух форм - сотрудничеству. Основное преимущество этой формы заключается в том, что она оставляет право собственности и управления в частных руках, что позволяет достичь более высокого уровня конкуренции, чем при государственном контроле, и в то же время дает государству гораздо больше возможностей для постановки социальных целей и влияния на решения частных лиц, чем при самоконтроле. Его главный недостаток заключается в том, что его очень трудно реализовать. Его расцвет в Японии в 1950-1960-е гг. был обусловлен прежде всего тем, что в 1930-1940-е гг. оба других способа взаимоотношений государства и бизнеса потерпели неудачу. В период высоких темпов роста японская государственно-промышленная кооперация оказалась так близка к достижению социального целеполагания без недостатков социализма, как ни одна другая форма смешанной экономики среди всех исторических примеров.
Основными механизмами кооперации являются избирательный доступ к государственному или гарантированному государством финансированию, целевые налоговые льготы, координация инвестиций под контролем государства с целью сохранения прибыльности всех участников, справедливое распределение государством бремени в трудные времена (что частному картелю сделать очень сложно), государственная помощь в коммерциализации и реализации продукции, а также государственная помощь при упадке отрасли в целом.
Такая форма отношений между государством и бизнесом не является специфически японской, просто японцы больше работали над ее совершенствованием и задействовали ее в большем количестве отраслей, чем другие капиталистические страны. Так называемый военно-промышленный комплекс в США, в той мере, в какой он обозначает экономические отношения, а не является просто политическим эпитетом, относится к тому же самому. Если распространить отношения, существующие между Министерством обороны США и такими корпорациями, как Boeing, Lockheed, North American Rockwell, General Dynamics, на другие отрасли промышленности, а также предоставить правительству право выбирать стратегические отрасли и решать, когда они будут свернуты, то получится близкое к американскому подобие послевоенной японской системы. Взаимоотношения между государством и бизнесом в американской оборонной промышленности, включая необычные схемы управления и владения ядерным оружием.
Американцы считают, что наличие лабораторий и таких официальных учреждений, как бывшая Комиссия по атомной энергии и Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства, является исключительным явлением, в то время как для ведущих промышленных отраслей Японии в период высоких темпов роста это было нормой. Возможно, немаловажным является и тот факт, что авиация, космические аппараты и атомная энергетика - все это отрасли, в которых США занимают ведущее место, в то время как Япония - в производстве стали, судостроении, бытовой электронике, железнодорожном транспорте, синтетических волокнах, часах и фотоаппаратах.
Как уже отмечалось ранее, отношения сотрудничества между государством и бизнесом в капиталистическом государстве развития очень трудно достичь и поддерживать. Даже при наличии таких глубоко укоренившихся социальных предпосылок сотрудничества, как общность мировоззрения государственных и промышленных лидеров в силу общего образования (например, в Todai * Law) и широкое взаимопроникновение элит в силу раннего ухода с государственной службы и повторного трудоустройства в крупном бизнесе, японцам трудно удержать государственно-частное сотрудничество на плаву. Промышленность охотно принимает государственную помощь, но не любит государственных заказов (примером тому служат сталелитейная и автомобильная отрасли). Правительство часто разочаровывается в чрезмерной конкуренции и упреждающих инвестициях в отрасли, которые оно пытается стимулировать (это видно на примере нефтехимической и текстильной промышленности). Тем не менее, японцы прилагают все усилия для создания отношений сотрудничества и разработали множество необычных институтов для их реализации. К ним относятся официальные "совещательные советы", такие как Торгово-промышленный совещательный совет 1927 г., Совет советников при кабинете министров 1943 г., Совет по рационализации промышленности 1949 г. и Совет по промышленной структуре 1964 г.; вертикальные бюро МИТИ и соответствующие официально утвержденные торговые ассоциации для каждой отрасли; временный обмен чиновниками между государством и частными предприятиями (например, направление молодых сотрудников МИТИ в штаб-квартиру Keidanren); официальные "дискуссионные группы", созданные после провала Закона о специальных мерах; практика административного руководства, при которой правительственные чиновники и представители банков и промышленности могут координировать свои действия без ограничений со стороны закона и юристов.
Кроме того, японцы создали социальные опоры для сотрудничества. Мы уже упоминали о двух из них: о бюрократическом образовании государственных и частных менеджеров и о разветвленных сетях "старых знакомых". Не следует думать, что это единственные социальные опоры или что они не могут быть повторены в других обществах. Их было бы очень трудно продублировать в других обществах, поскольку они опираются на давно укоренившуюся практику, но не являются чистыми культурными данностями. Как мы пытались показать в этой книге, в 1950-е годы в Японии было больше консенсуса и сотрудничества, чем в 1930-е, что позволяет предположить, что причины этого различия кроются в изменившихся исторических обстоятельствах и политическом сознании, а не в чем-то относительно неизменном, как культурные нравы. К числу других социальных факторов, способствующих сотрудничеству государства и бизнеса, можно отнести фактическое бессилие акционеров корпораций из-за системы финансирования промышленности; раздробленность рабочей силы на трудовых аристократов, пользующихся полупостоянной занятостью, временных работников, мелких субподрядчиков и профсоюзы предприятий; систему сбора частных сбережений через почтовую систему, их концентрацию на государственных счетах и инвестирование в соответствии с отдельным, бюрократически контролируемым бюджетом (FILP); около 115 государственных корпораций, занимающихся такими рискованными направлениями, как разведка нефти, развитие атомной энергетики, свертывание горнодобывающей промышленности, разработка компьютерного программного обеспечения (эти корпорации являются преемниками компаний национальной политики 1930-х годов, "эйдан" военного времени и "кодан" периода оккупации); система распределения, которая служит не только для розничной продажи товаров, но и для поддержания работоспособности безработных, пожилых и немощных людей, ослабляя тем самым требования о создании в Японии государства всеобщего благосостояния.
В Японии, по сравнению с США, одним из наиболее мощных социальных факторов, способствующих сотрудничеству частных менеджеров с государством, является то, что японские менеджеры не подвергаются оценке исключительно с точки зрения краткосрочных финансовых результатов. Подобно тому, как суть промышленной политики Японии после конца 1920-х годов заключалась в поиске путей замены конкуренции сотрудничеством без резкого снижения эффективности, кампании по рационализации промышленности искали критерии эффективного управления, отличные от краткосрочной рентабельности. К ним относились поддержание полной занятости, повышение производительности труда, расширение доли рынка, снижение издержек и управление долгосрочными инновациями.
Морита Акио, председатель совета директоров корпорации Sony, считает, что акцент на прибыльности стал одной из основных причин упадка американской промышленности. Он утверждает: "Годовая премия, которую получают некоторые американские руководители, зависит от годовой прибыли, а руководитель, который знает, что производственные мощности его фирмы должны быть модернизированы, вряд ли примет решение об инвестировании в новое оборудование, если его собственные доходы и управленческие способности будут оцениваться только по годовой прибыли". Морита считает, что структура мотивации послевоенного японского бизнеса была направлена на достижение целей развития, в то время как структура мотивации американского бизнеса ориентирована на индивидуальную эффективность, которая проявляется в получении быстрой прибыли. Результатом этого является не только отсутствие долгосрочного планирования в США, но и непомерно высокие зарплаты руководителей, частные корпоративные самолеты, роскошные дома и другие существенные различия между вознаграждением труда и управления. В послевоенной Японии уровень жизни топ-менеджеров и рядовых заводских рабочих различается незначительно (Морита отмечает, что американский президент дочерней компании Sony в США получает в корпорации зарплату больше, чем сам Морита получает в Sony). С другой стороны, можно отметить, что менеджеры в Японии имеют доступ к корпоративным развлекательным фондам такого размера, который не имеет аналогов ни в одной другой экономике. Национальное налоговое агентство подсчитало, что в 1979 году социальные расходы корпораций составили около ¥2,9 трлн, или $13,8 млрд. Это означает, что руководители компаний тратили $38 млн в день на выпивку, еду, гольф и подарки для своих коллег и клиентов.
Дело в том, что более гибкие методы оценки менеджеров в Японии способствуют более мягким, чем в некоторых других странах, отношениям между работниками и руководством, а также позволяют избежать сдерживающих факторов в сотрудничестве с другими предприятиями и государством. Такая практика в Японии появилась в результате послевоенных условий. По мнению Мориты, "в истории Японии нет ничего, что позволило бы предположить, что ровные отношения между руководством и рабочими возникли естественным путем"; довоенный японский капитализм был "жестким в своей эксплуатации труда". Послевоенное выравнивание доходов всех японцев вследствие инфляции и национальных бедствий сделало возможным относительное равенство вознаграждений, существовавшее в период высоких темпов роста, а также акцент на других показателях, кроме рентабельности, при оценке эффективности работы менеджеров. Эти социальные условия имеют значительные преимущества для Японии в конкурентной борьбе с такими странами, как США, но, очевидно, их будет очень трудно трансплантировать: хотя зарплаты американских менеджеров могут быть снижены, введение иных показателей эффективности, чем краткосрочная рентабельность, потребует революции в американской системе распределения сбережений в промышленности через фондовые рынки.
Приоритеты и социальная поддержка сотрудничества японцев могут быть не воспроизводимы в других обществах, но легко представить, что они могут быть сопоставимы, т.е. другое общество может быть способно манипулировать своими социальными механизмами, сопоставимыми с послевоенной Японией, чтобы придать приоритет экономическому развитию и создать стимулы для сотрудничества государственного и частного секторов. Если это так, то такому обществу потребуется абстрактная модель японской системы высоких темпов роста, чтобы использовать ее в качестве ориентира для своего конкретного применения.
Первый элемент модели - наличие небольшой, недорогой, но элитной бюрократии, укомплектованной лучшими управленческими кадрами, имеющимися в системе. Качество этой бюрократии должно измеряться не столько зарплатой, которую она может получить, сколько ее превосходством, продемонстрированным на академическом уровне и в конкурентной борьбе, желательно в лучших школах государственной политики и управления. Часть бюрократии должна набираться из числа инженеров и техников в силу характера задач, которые ей предстоит решать, но большинство должно быть специалистами общего профиля в области разработки и реализации государственной политики. Они должны иметь юридическое и экономическое образование, но желательно, чтобы это были не профессиональные юристы или экономисты, поскольку, как правило, из профессионалов получаются плохие организаторы. Термин, который лучше всего описывает то, что мы здесь ищем, - это не профессионалы, не государственные служащие, не эксперты, а менеджеры. Они должны часто ротироваться на протяжении всей экономической службы и выходить на пенсию рано, не позже 55 лет.
В обязанности бюрократического аппарата входит, во-первых, определение и выбор отраслей, подлежащих развитию (политика промышленной структуры); во-вторых, определение и выбор оптимальных способов быстрого развития выбранных отраслей (политика рационализации промышленности); в-третьих, контроль за конкуренцией в выделенных стратегических отраслях с целью обеспечения их экономического здоровья и эффективности. Для выполнения этих функций будут использоваться рыночно-конформные методы государственного вмешательства (см. ниже).
Второй элемент модели - политическая система, в которой бюрократии предоставлены достаточные возможности для проявления инициативы и эффективной работы. Конкретно это означает, что законодательная и судебная ветви власти должны быть ограничены функциями "предохранительного клапана". Эти две ветви власти должны быть готовы вмешаться в работу бюрократии и сдержать ее, когда она зайдет слишком далеко (что, несомненно, будет происходить в разных случаях), но их более важная общая функция - отгородиться от многочисленных групп интересов в обществе, удовлетворение которых исказит приоритеты развивающегося государства. В случае с интересами, которые не учитываются, отклоняются или удовлетворяются символическими способами, или от которых зависит сохранение политической системы, то политические лидеры должны заставить бюрократию служить им и манипулировать ими.
Неяпонским примером искомых отношений может служить что-то вроде отношения американской законодательной власти к Манхэттенскому проекту военного времени или к послевоенной программе разработки атомных подводных лодок. Политическая система государства развития скрыто разделяет правление и управление: политики правят, а бюрократы управляют. Но надо понимать, что бюрократы не могут эффективно править, если правящие политики не выполняют своих позитивных задач, прежде всего, создания пространства для бюрократической инициативы, не сдерживаемой политической властью.
У такого типа политической системы есть несколько последствий. Одно из них заключается в том, что группы населения, не имеющие доступа к системе, иногда выходят на улицы, чтобы привлечь внимание к своему недовольству (это произошло в Японии в 1960 г. во время беспорядков против договора о безопасности, студенческих бунтов конца 1960-х годов, демонстраций против нового токийского аэропорта и правительственного проекта строительства атомных кораблей, а также кампании против загрязнения окружающей среды промышленными выбросами). Эти демонстрации могут быть вызваны важными интересами, которые государство не может бесконечно игнорировать, или просто отражать требования участия в политической жизни. В любом случае при их возникновении политические лидеры призваны выполнять функции "предохранительного клапана", заставляя бюрократию менять приоритеты настолько, чтобы успокоить протестующих, но принимая на себя большую часть "жара" самих демонстраций. Умные политики предвидят подобные вспышки (стратегия Сато * Эйсаку при продлении договора о безопасности в 1970 году). Пока проекты развития успешны, а блага от них распределяются справедливо, политические лидеры должны быть в состоянии решать эти проблемы симптоматически. Можно также рекомендовать проекты, призванные привлечь внимание к развитию и вызвать чувство гордости за его успехи (Японская Олимпиада 1964 г., ЭКСПО-70).
Основное политическое различие между капиталистическим государством развития и коммунистической диктатурой развития заключается в том, что капиталистическое государство просто игнорирует нестратегические слои общества, в то время как коммунистическое государство предпринимает прямые и насильственные попытки их демобилизации. Первый вариант предпочтительнее, поскольку позволяет избежать нежелательных последствий, связанных с наличием большого количества полиции и всего аппарата подавления, что не только расточительно с точки зрения ресурсов, но и несовместимо с эффективной международной торговлей. Это, безусловно, один из уроков, который японцы извлекли из 1940-х годов.
Следует также отличать японскую политическую систему от бюрократическо-авторитарных режимы Аргентины, Бразилии, Чили и Уругвая. В этих государствах правящие элиты стремятся содействовать индустриализации путем отстранения от власти ранее мобилизованных экономических групп и развития отношений сотрудничества с транснациональными корпорациями. Для этого они используют технократические политические механизмы, в значительной степени опирающиеся на принуждение для обеспечения соблюдения правил игры.
Япония отличается от других стран тем, что является демократическим государством, в котором политические деятели выбираются голосами большинства; ее стабильность зависит от способности правящей политической партии создать коалицию избирателей, выступающих за экономический рост и эффективное управление. В период высоких темпов роста эта коалиция отражала широкое признание ситуационных императивов Японии; в начале 1970-х годов коалиция начала заметно ослабевать, но, похоже, была вновь активизирована энергетическим кризисом и признанием необходимости нового изменения структуры промышленности. До недавнего времени японцы также не были расположены к сотрудничеству с иностранным капиталом. Корейское государство развития, напротив, похоже, разделяет некоторые бюрократическо-авторитарные характеристики и в этом смысле должно отличаться от послевоенного японского случая.
Послевоенная Япония также отличается от рыночно-социалистических государств (прежде всего Югославии и Венгрии), где проводились различные эксперименты по синтезу рыночной экономики с политическим контролем. Противоречивая напряженность, присущая этим системам, больше напоминает Японию периода попыток государственного контроля (конец 1930-х - 1940-е гг.), чем Японию после восстановления независимости и начала высоких темпов роста на основе государственно-частного сотрудничества.
Помимо периодических демонстраций протеста, вероятным дальнейшим следствием капиталистической системы развития станет периодическое возникновение "коррупционных" скандалов. Они возникают из-за разделения на правящих и неправящих и из-за возможностей, которые это условие дает некоторым инсайдерам для использования программ развития. Пока эти скандалы происходят в основном среди политиков, а не среди бюрократов, и пока развитие идет на пользу всему обществу, к ним будут относиться как к досадным, но не слишком серьезным недостаткам системы в целом. Однако если они происходят в среде бюрократии, то это сигнал к необходимости скорейшего хирургического вмешательства и перестройки системы.
Третий элемент модели - совершенствование рыночно-конформных методов государственного вмешательства в экономику. При проведении промышленной политики государство должно заботиться о сохранении конкурентоспособности в той степени, которая соответствует его приоритетам. Это необходимо для того, чтобы избежать "мертвящей руки" государственного контроля и неизбежно порождаемых им неэффективности, потери стимулов, коррупции и бюрократизма. Вероятно, что реально работающие рыночные методы не могут быть открыты априори, а должны возникнуть в результате конфликта между государственными менеджерами и менеджерами частных стратегических отраслей. Отношения сотрудничества между государством и частным предпринимательством не являются естественными: государство неизбежно будет заходить слишком далеко, а частное предпринимательство неизбежно будет возмущаться вмешательством государства в его решения. Когда государство или частное предприятие начинает явно доминировать над другим, как это было в Японии в конце 1940-х годов (доминирование государства) и в начале 1970-х годов (доминирование частного предприятия), развитие останавливается. Японский пример дает четкий урок: государство нуждается в рынке, а частное предпринимательство - в государстве; как только обе стороны осознали это, стало возможным сотрудничество, и начался высокоскоростной рост.
Япония предлагает целый ряд рыночно-конформных методов государственного вмешательства, включая создание государственных финансовых институтов, влияние которых носит как индикативный, так и монетарный характер; широкое использование, узкую адресность и своевременный пересмотр налоговых льгот; использование индикативных планов для определения целей и ориентиров для всей экономики; создание многочисленных, официальных и постоянно действующих форумов для обмена мнениями, пересмотра политики, получения обратной связи и разрешения разногласий; передачу некоторых государственных функций различным частным и получастным ассоциациям (JETRO, Keidanren); широкая опора на государственные корпорации, особенно смешанного государственно-частного типа, для реализации политики в областях с высоким риском или иными неблагоприятными условиями; создание и использование правительством неконсолидированного "инвестиционного бюджета", отдельного от бюджета общего счета и не финансируемого из него; ориентация антимонопольной политики на цели развития и международной конкуренции, а не строго на поддержание внутренней конкуренции; проведение государством или спонсирование государством НИОКР (компьютерная индустрия); использование государственных лицензионных и разрешительных полномочий для достижения целей развития.
Пожалуй, наиболее важным рыночно-конформным методом вмешательства является административное руководство. Этим правом, представляющим собой наделение бюрократии дискреционными и неконтролируемыми полномочиями, безусловно, можно злоупотреблять, и при неправильном использовании оно может нанести ущерб рынку. Но это необходимая сила капиталистического государства развития по одной важной причине: необходимо избегать чрезмерно детализированных законов, которые по своей природе никогда не бывают детализированными достаточно, чтобы охватить все непредвиденные ситуации, и в то же время, в силу своей детализации, накладывают смирительную рубашку на творческое управление. Одним из достоинств японской промышленной политики является ее способность решать отдельные сложные ситуации, не прибегая к поиску или принятию закона, который бы охватывал эту ситуацию. Подробные законодательные акты служат интересам прежде всего юристов, а не развития. Японская политическая экономика поразительно свободна от юристов; многие функции, выполняемые юристами в других обществах, в Японии выполняются бюрократами, использующими административные инструкции.
Японцы, конечно, опираются на закон, но на короткий и очень обобщенный. Затем они придают этим законам конкретный смысл с помощью бюрократических приказов, распоряжений, правил и административных инструкций. Любая бюрократия, в том числе и японская, склонна злоупотреблять этими полномочиями (сравните, например, хаос правил, создаваемых американской Службой внутренних доходов), но решение этой проблемы, по-видимому, заключается в поиске лучших бюрократов, а не в ликвидации их дискреционных полномочий. В случае вопиющего бюрократического произвола обиженная сторона может обратиться в суд, что японцы стали делать в 1970-е годы чаще, чем раньше (например, в исках о загрязнении окружающей среды и в обращении ФТК в суд по делу о слиянии Yawata-Fuji и по делу о "черном картеле"). Тем не менее, по сравнению с участниками других систем, японцы стремятся избегать судебных разбирательств, полагаясь на индивидуальные государственные решения конкретных проблем (как в случае с Maruzen Oil Company) и тем самым избегая правового воздействия на отрасли, которые в нем не нуждаются. В лучшем случае японское административное руководство можно сравнить с дискреционными полномочиями, которыми наделен дипломат, ведущий переговоры о заключении международного соглашения. Успех зависит от его мастерства, здравого смысла и добросовестности, а не от набора юридических требований, которые, как бы хорошо они ни были сформулированы, никогда не смогут по-настоящему подсказать переговорщику, что ему делать.
Четвертый и последний элемент модели - пилотная организация типа MITI. Проблема заключается в том, чтобы найти необходимый набор полномочий для пилотной организации, не наделяя ее ни контролем над большим количеством секторов, чтобы сделать ее всемогущей, ни малым количеством, чтобы сделать ее неэффективной. Сам MITI появился в результате случайного процесса присоединения. MCI возникла в результате разделения сельскохозяйственного и торгово-промышленного управления. Она развивалась за счет добавления промышленных функций при сокращении коммерческих, получила возможность планирования, когда Плановый совет кабинета министров был объединен с Бюро общих дел в ММ, и получила полный контроль над энергетикой только тогда, когда управление углем, нефтью и электроэнергией было объединено в эпоху МП. В результате войны министерство также получило полномочия по вмешательству на микроуровне через свое Бюро предприятий. Сам МИТИ в конечном итоге стал результатом объединения MCI и аппарата по контролю за международной торговлей (BOT). MITI никогда не обладало юрисдикцией в области транспорта, сельского хозяйства, строительства, труда или финансов, хотя оказывало на них сильное влияние, особенно на финансы, через такие институты, как Японский банк развития. Борьба вокруг "Закона о специальных мерах" Сахаси разворачивалась в основном вокруг попыток MITI распространить свою юрисдикцию на финансирование промышленности.
Очевидно, что определение сферы деятельности пилотного агентства является спорным вопросом. Опыт MITI подсказывает, что агентство, контролирующее промышленную политику, должно сочетать в себе, как минимум, планирование, энергетику, внутреннее производство, международную торговлю и часть финансов (в частности, капиталообеспечение и налоговую политику). Опыт MITI также говорит о том, что не следует быть доктринером: функции можно и нужно добавлять и убирать по мере необходимости. Ключевыми характеристиками MITI являются его небольшой размер (самый маленький среди всех экономических министерств), непрямой контроль над государственными средствами (что освобождает его от подчинения бюджетному бюро Министерства финансов), функции "мозгового центра", вертикальные бюро по реализации промышленной политики на микроуровне и внутренняя демократия. Такого аналога нет ни в одной другой развитой индустриальной стране.
Эти четыре элемента представляют собой лишь модель, причем весьма приблизительную. Очевидно, что такая структура имеет множество социальных и политических последствий, в том числе нормативного и философского характера, которые должны быть тщательно продуманы любым обществом, рассматривающим возможность ее принятия. Как уже неоднократно говорилось, японцы не столько приняли эту систему политэкономии, сколько унаследовали ее. Среди различных последствий этого явления следует особо отметить одно: капиталистическое государство развития порождает модель конфликта, во многом отличающуюся от той, что существует в других демократических странах.
Япония - это система бюрократического правления. Как отмечал более поколения назад С.Н. Айзенштадт, все известные бюрократические режимы порождают два вида конфликтов: борьбу внутри бюрократии и борьбу между бюрократией и центральной политической властью.
В данном примере MITI представлены многочисленные иллюстрации каждого из них. Юрисдикционные споры между ведомствами по поводу политики, ассигнований и приоритетов являются жизненной силой японской бюрократии. MCI появился отчасти благодаря борьбе между сельскохозяйственными и промышленными бюрократами. В 1930-е гг. реформа MCI была направлена на борьбу между сельскохозяйственными и промышленными бюрократами.
Для продвижения своих планов промышленного развития бюрократы вступали в союз с военными против старых министерств, таких как Министерство финансов и Министерство иностранных дел. Однако во время войны гражданские лица MCI и MM постоянно конфликтовали с военными бюрократами. МИТИ родился в результате борьбы между бюрократами из Министерства иностранных дел и промышленными бюрократами. В условиях высоких темпов роста МИТИ постоянно сталкивался с Комиссией по справедливой торговле и, в меньшей, но, вероятно, более важной степени, с Министерством финансов. Все известные министерства конкурируют друг с другом за распространение своего влияния на более мелкие ведомства (экономическое планирование, оборона, охрана окружающей среды и другие), а также за то, чтобы поставить на влиятельные посты во всем правительстве своих ставленников.
Подобные конфликты выполняют важные функции для государства развития, и не в последнюю очередь они активизируют бюрократию, формируя у нее крепкий корпоративный дух и обеспечивая конкурентную борьбу с самоуспокоенностью, бюрократической жесткостью и самонадеянностью. Наибольшая угроза безопасности бюрократа исходит не от политического мира или групп частных интересов, а от других бюрократов. С другой стороны, конфликты между бюрократами могут стать причиной медленного принятия решений, искажения политики в угоду конкурирующим бюрократическим интересам и уклонения от решения рискованных проблем. Полностью избежать этих недостатков невозможно, и координация бюрократии - это, пожалуй, самая утомительная и трудоемкая, но крайне важная задача руководителей государства.
Японцы разработали несколько инновационных методов, позволяющих смягчить бюрократическую конкуренцию. Одна из них заключается в том, чтобы поручать работу по формированию и координации политики более молодым, не слишком известным чиновникам, что позволяет старшим должностным лицам лишь одобрять политику, идущую снизу. Таким образом, старшие должностные лица могут помогать принимать и координировать решения, не будучи скованными приписыванием себе личного авторства. Другая полезная практика - назначение министров и других высших политических руководителей из числа бывших высокопоставленных бюрократов, что позволяет наделить координационными полномочиями лидеров, обладающих экспертными знаниями в области бюрократии, связями "старых парней" и иерархическими отношениями с действующими бюрократами. (Такая практика, конечно, может лишь поднять бюрократическую борьбу на более высокий уровень, как это произошло в случае с Йошидой против MITI). Еще одна японская практика - использование бюджетного процесса для обеспечения координации, что требует, чтобы составление бюджета оставалось в руках бюрократии и значительно повышает влияние Министерства финансов. Четвертое новшество - использование бюрократических доверенных лиц для координации, как, например, в советах по обсуждению. Другие практики бюрократии в Японии на первый план выходят характерные для всех государственных систем бюрократическая конкуренция и координация, включая утечки в прессу и бюрократическое манипулирование ею, выборочный брифинг привилегированных политиков, сохранение в тайне реальных норм бюрократической жизни и т.д.
Не менее распространен и другой вид конфликта - между бюрократией и политической властью. Эффективное функционирование системы развития требует разделения на правящих и неправящих, но само это разделение никогда не признается официально (оно "ура", а не "омотэ", имплицитно, а не эксплицитно). В результате неизбежны проблемы с границами, и серьезные конфликты возникают, когда политические лидеры считают, что бюрократия превышает свои полномочия (как в 1930-е годы), или когда бюрократия считает, что политики превышают свои (как во время "тайфуна Фукуды" или при премьер-министре Танаке Какуеи). История МИТИ знает множество примеров такого рода конфликтов: борьба между министром МКИ Огавой и Ёсино и Киси; борьба между министрами, связанными с дзайбацу, и бюрократами-реформаторами; борьба между министром МКИ Кобаяси и Киси и "красными" из Совета по планированию при кабинете министров; борьба между Тодзио * и Киси в 1944 г. (хотя, возможно, это более удачный пример внутрибюрократического конфликта); борьба между Ёсидой и Сирасу, с одной стороны, и руководителями МКИ, с другой, в период создания МИТИ; участие политиков в споре Имаи и Сахаси.
Большинство практик, используемых для смягчения борьбы между бюрократами, подходят и для смягчения борьбы между бюрократами и политиками. Нормой является попытка избежать конфликта или приватизировать его. Часто это достигается путем объединения в одном руководителе точек зрения каждой из сторон. Наиболее значимые послевоенные политики Японии - Ёсида, Киси, Икеда, Сато*, Фукуда Такэо и Охира* - все были бывшими высокопоставленными бюрократами. Вполне естественно, что политические лидеры встречаются среди такой неотъемлемой элиты, как высшая японская бюрократия, однако их использование в послевоенной Японии, безусловно, способствовало эффективному функционированию и координации японского государства развития.
Это упражнение в построении модели не имеет целью ни умалить японские достижения, ни рекомендовать японскую модель другим. На самом деле история MITI преподносит более сложный урок, чем любой из этих: при всех предполагаемых заимствованиях Японии извне, японский политический гений заключается в выявлении и использовании собственных политических активов.
Это говорит о том, что другим странам, стремящимся подражать достижениям Японии, лучше создавать институты своего государства развития из местных материалов. Например, можно предположить, что такой стране, как США, нужно не то, что есть в Японии, а, скорее, меньше регулирования и больше стимулов со стороны государства для того, чтобы люди могли сберегать, инвестировать, работать и конкурировать на международном уровне. Японцы научились эффективно сотрудничать друг с другом как вопрос национального выживания; войны и экономические беды 1940-х годов заставили их поддерживать, по сути, военную степень социальной и экономической мобилизации вплоть до 1960-х годов. В отсутствие такого же консенсуса по целям Соединенным Штатам лучше опираться на собственные силы и высвобождать частные, конкурентные импульсы своих граждан, а не добавлять еще один слой к и без того обременительной бюрократической системе регулирования.
Однако в долгосрочной перспективе такая американская политика может оказаться нереалистичной. Учитывая необходимость сохранения военного баланса между ядерными державами, оживления экономики, координации экологической, энергетической, социальной, образовательной и производственной политики, прекращения жизни за счет капитала, американцам, возможно, стоит всерьез задуматься и о собственном "пилотном агентстве". Прежде всего, США должны научиться прогнозировать и координировать последствия своей государственной политики. Сельскохозяйственная политика долгое время оставалась вне комплексной экономической стратегии; торгово-экономические представители долгое время имели статус второго сорта в иерархии Госдепартамента; меры внутреннего регулирования долгое время принимались без предварительного анализа затрат и выгод их экономического воздействия; разрастающаяся юридическая чаща долгое время заменяла целенаправленное, стратегическое мышление в экономических вопросах. Вот некоторые из вопросов, которыми могло бы заняться в США агентство экономического эксперимента. Вряд ли в Соединенных Штатах удастся освободить такой аппарат от ограничений, налагаемых конгрессом, судами и группами специальных интересов. Если мобилизация станет национальным приоритетом, то MITI станет важным институтом, который нужно изучать и о котором нужно думать. Как сказал Питер Друкер, "исключение, сравнительно редкое учреждение сферы услуг, которое достигает эффективности, более поучительно, чем подавляющее большинство, которое достигает только "программ"".